周永興，張林艷

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650224)

1 編制背景

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線重要指示和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作的重要批示精神，2019年6月29日，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作的函》，共同部署開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作，對既有生態(tài)保護(hù)紅線開展科學(xué)評估，重點(diǎn)對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、承包草原、鎮(zhèn)村、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、合法礦業(yè)權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國家規(guī)劃礦區(qū)等情況進(jìn)行核實(shí)，分析生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重要控制線交叉沖突情況，提出解決矛盾沖突的規(guī)則和辦法。按照省委、省政府要求及省領(lǐng)導(dǎo)的指示，省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作的函》，要求各地結(jié)合實(shí)際認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)，明確工作任務(wù)和部門責(zé)任分工。因從國家層面沒有正式出臺(tái)生態(tài)紅線評估工作指導(dǎo)性文件，致使評估工作存在技術(shù)路線不清、調(diào)整規(guī)則不明等諸多問題，遲遲無法順利展開。為指導(dǎo)市縣開展好評估調(diào)整工作，以現(xiàn)有成果為基礎(chǔ)，對重點(diǎn)識(shí)別區(qū)域內(nèi)存在的矛盾沖突提出優(yōu)化調(diào)整建議，完善管控規(guī)則，有針對性地提出調(diào)整方案和勘界定標(biāo)工作方案，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制和勘界定標(biāo)工作落地，確保生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，劃定成果權(quán)威、科學(xué)、法治、可執(zhí)行，急需制定一系列地方的指導(dǎo)實(shí)踐規(guī)則。

2 編制過程

2019年6月底，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部共同部署開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作，云南省自然資源廳便組織《云南省生態(tài)保護(hù)紅線評估實(shí)施方案》(以下簡稱“《方案》”)的編制。7—8月，云南省基礎(chǔ)地理信息中心、云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、云南省環(huán)境科學(xué)研究院技術(shù)支撐單位著手編制《方案》，形成初稿，期間，省自然資源廳9次組織召開相關(guān)部門人員討論會(huì)和專家論證會(huì)議，對《方案》初稿進(jìn)行討論，形成《方案》征求意見稿； 9月初，由云南省自然資源廳牽頭，省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局相關(guān)處室負(fù)責(zé)人、生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作有關(guān)專家參加，召開了《方案(征求意見稿)》的專家審查會(huì)，編制組依據(jù)審查意見對《方案》進(jìn)行了修改；9月中旬向全省16個(gè)州(市)和11個(gè)省直相關(guān)部門對《方案》進(jìn)行書面意見征求，共收到反饋意見120條，經(jīng)認(rèn)真梳理，全部或部分采納意見115條，未采納意見5條，對《方案》進(jìn)一步修改完善；9月底再次發(fā)函給省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局對修改完善的《方案》進(jìn)行意見征求；10月下旬，省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)和草原局3部門聯(lián)合印發(fā)了《云南省生態(tài)保護(hù)紅線評估實(shí)施方案》，指導(dǎo)云南省生態(tài)保護(hù)紅線評估工作的順利開展。

3 主要內(nèi)容

《方案》由正文10章和9個(gè)附錄組成。正文部分依次為工作概述、工作依據(jù)、技術(shù)路線與方法、縣(市、區(qū))自查、州(市)初審、省級(jí)復(fù)合、國家核實(shí)、成果匯交、工作保障、工作計(jì)劃等10章。附錄A為評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)清單；附錄B為云南省生態(tài)保護(hù)紅線評估工作數(shù)據(jù)收集清單；附錄C為生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人為活動(dòng)清單；附錄D為XX縣(市、區(qū))生態(tài)保護(hù)紅線自查報(bào)告提綱；附錄E為生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)統(tǒng)計(jì)表；附錄F為成果匯交要求；附錄G為縣(市、區(qū))生態(tài)保護(hù)紅線自查送審資料清單；附錄H為生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整數(shù)據(jù)檢查清單；附件I為云南省生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查記錄表。內(nèi)容覆蓋了政策背景、技術(shù)操作、成果質(zhì)量、時(shí)限要求、組織保障等方面，能有效指導(dǎo)云南省生態(tài)保護(hù)紅線的評估調(diào)整工作。

4 實(shí)施過程中存在的問題

在《方案》的實(shí)施過程中，對全省16個(gè)州(市)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研采用現(xiàn)場核實(shí)和召開座談會(huì)方式，準(zhǔn)確把握《方案》在指導(dǎo)全省開展評估調(diào)整工作中存在的問題。

4.1 資料收集不全面

與《方案》資料收集要求對比，市、縣普遍存在資料收集不全面的情況4，如生態(tài)功能極重要數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境極敏感極脆弱數(shù)據(jù)、禁止開發(fā)區(qū)域分布圖、保護(hù)地分布圖、“雙評價(jià)”生態(tài)評價(jià)成果系列圖件、植被類型數(shù)據(jù)、物種調(diào)查數(shù)據(jù)、國家規(guī)劃重要礦區(qū)等；工作中缺乏生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)的資料支撐，許多矛盾沖突問題難以追溯原因，比如：原劃定生態(tài)保護(hù)紅線中有大量零碎圖斑和空洞；市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)有的未完成總體規(guī)劃，只有自然保護(hù)區(qū)范圍界,自然保護(hù)區(qū)批復(fù)文件中的面積與生態(tài)保護(hù)紅線圖斑面積不一致；部分帶狀圖斑穿越整片耕地、村莊，不知是劃定失誤，還是屬于生態(tài)廊道或動(dòng)物遷徙通道等。

4.2 糾偏工作不到位

在評估調(diào)整工作過程中，技術(shù)支撐單位對糾偏處理存在理解不到位的情況，一些生態(tài)保護(hù)紅線邊界與影響明顯不符,但因未收集到原有生態(tài)保護(hù)紅線劃定的基礎(chǔ)資料，未對紅線進(jìn)行糾偏處理；有的未考慮原劃定時(shí)納入生態(tài)保護(hù)紅線的法定管理界線，導(dǎo)致糾偏前后面積出入較大，原劃定生態(tài)保護(hù)紅線管理屬性與糾偏納入地塊發(fā)生變化；糾偏工作與調(diào)整工作未分開，糾偏時(shí)進(jìn)行了大量的圖斑調(diào)出和調(diào)入處理；在糾偏過程中，依據(jù)基本農(nóng)田或行政區(qū)界線對原生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行平移、拖動(dòng)或幾何校正處理，導(dǎo)致糾偏后的生態(tài)保護(hù)紅線與三調(diào)的地類邊界或林業(yè)部門提供的林業(yè)小斑數(shù)據(jù)不一致，造成評估成果的邊界更加不準(zhǔn)確、不合理；糾偏后成果與影像、三調(diào)圖斑、公益林、法定界線疊加檢查，有的圖斑還存在重疊等問題。

4.3 調(diào)出舉證不充分

因交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)發(fā)展等部分地塊需調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線，但部分調(diào)出依據(jù)不充分、舉證材料不齊全，導(dǎo)致評估調(diào)整理由不充分；對人工商品林的調(diào)出處理認(rèn)識(shí)不足，調(diào)出的人工商品林對生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性、生態(tài)保護(hù)紅線格局的影響未進(jìn)行論證說明；未收集極小種群和物種等材料，碎圖斑調(diào)出依據(jù)不充分；大滇西旅游環(huán)線、高速公路、十四五規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)等項(xiàng)目無明確選址，要求預(yù)留空間，但無可靠的支撐材料；存在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)被調(diào)出的情況等。

4.4 調(diào)入評估不合理

對調(diào)入生態(tài)保護(hù)紅線涉及的自然保護(hù)地、重要水源地及人工商品林、天然商品林等未進(jìn)行評估，未與極重要、極敏感脆弱資料進(jìn)行比對，納入地塊缺少生態(tài)功能評價(jià)；因國土三調(diào)數(shù)據(jù)與林草部門數(shù)據(jù)邊界和分類的不一致，部分新調(diào)入地塊范圍與耕地、基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村存在新的矛盾沖突；調(diào)入的集體和個(gè)人權(quán)屬的林地缺少告知權(quán)利人和公示材料等。

4.5 自查報(bào)告編寫不規(guī)范

自查成果報(bào)告未按《方案》提綱要求編寫，結(jié)構(gòu)不完整、不規(guī)范，多數(shù)縣(市、區(qū))成果報(bào)告只有文字而無附表或附圖，或有附表無附圖；報(bào)告存在重要章節(jié)內(nèi)容的缺漏，有的前后章節(jié)銜接不夠，前后內(nèi)容不一致，分析無針對性，缺乏邏輯性，如缺少糾偏情況、調(diào)整結(jié)果分析等；對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、使用情況表述不清楚；矛盾沖突分析不到位，主要沖突圖斑的位置區(qū)域交代不清，致使調(diào)整規(guī)則針對性不強(qiáng)，調(diào)整情況不相呼應(yīng)；評估結(jié)論缺少總結(jié)歸納，無生態(tài)保護(hù)紅線面積、占比、生態(tài)功能等情況調(diào)整前后結(jié)果對比分析；缺乏實(shí)地踏勘、座談交流等工作過程說明等。

5 存在問題的原因分析

5.1 對《方案》學(xué)習(xí)培訓(xùn)不系統(tǒng)

市、縣自然資源主管部門的業(yè)務(wù)人員及技術(shù)支撐單位未對《方案》進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對《方案》整體要求認(rèn)識(shí)不全面，不能將《方案》要求系統(tǒng)地貫穿到工作全過程，導(dǎo)致工作質(zhì)量不高。

5.2 對《方案》理解上有偏差

在糾偏和邊界一致性處理過程中對原劃定生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)來源分析不夠，未認(rèn)真分析原生態(tài)保護(hù)紅線納入的原因，對原納入地塊清晰的自然保護(hù)地、公益林等界線沿國土三調(diào)地類圖斑邊界重新勾繪，未考慮地塊來源和管理屬性；對碎小、細(xì)縫圖斑未進(jìn)行糾偏處理，部分縣對原生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行整體平移，平移后存在更多新的矛盾沖突；很多項(xiàng)目尚無規(guī)劃、批復(fù)文件，特別是一些縣鄉(xiāng)級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，只能以清單形式列出，調(diào)整依據(jù)不充分；對調(diào)整和調(diào)整依據(jù)2個(gè)圖層不理解，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與《方案》要求不一致。

5.3 數(shù)據(jù)處理未嚴(yán)格按《方案》技術(shù)要求進(jìn)行

數(shù)據(jù)處理及優(yōu)化調(diào)整不合理，調(diào)整數(shù)據(jù)、調(diào)整依據(jù)、應(yīng)劃盡劃工作不全面；成果的外部數(shù)據(jù)未按標(biāo)椎格式組織，應(yīng)劃盡劃情況檢查中提供的外部數(shù)據(jù)類型較少，導(dǎo)致分析不全面。

5.4 自查工作未按《方案》流程進(jìn)行

此次生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整由自然資源部門牽頭，聯(lián)合林草、生態(tài)環(huán)境部門共同完成，但相關(guān)部門間的配合協(xié)調(diào)參與不足，評估調(diào)整工作座談會(huì)、專家論證、實(shí)地踏勘等缺少記錄，職能部門資料收集存在缺漏。

6 思考及建議

6.1 提高政治站位

科學(xué)評估調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神及《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的具體工作，需要省、市、縣上下聯(lián)動(dòng)，部門協(xié)作，內(nèi)外業(yè)結(jié)合。各級(jí)各地各部門應(yīng)嚴(yán)格按《方案》要求組織開展工作，讓紅線劃得實(shí)、能落地，守得住、有權(quán)威，助力生態(tài)文明排頭兵和最美麗省份建設(shè)，保護(hù)好云南的綠水青山、藍(lán)天白云、原野沃土。

6.2 加強(qiáng)對《方案》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)

評估調(diào)整工作時(shí)間緊、任務(wù)量大，自然資源部門和技術(shù)支撐單位應(yīng)加強(qiáng)對參加人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使投入評估調(diào)整工作的每一位技術(shù)人員熟練掌握《方案》內(nèi)容要求，有力指導(dǎo)工作開展，保障工作質(zhì)量。

6.3 嚴(yán)格按《方案》技術(shù)要求開展工作

按照技術(shù)路線與方法、成果匯交數(shù)據(jù)要求，建立起各級(jí)數(shù)據(jù)庫，編制出成果。

6.4 嚴(yán)格工作程序

嚴(yán)格按照《方案》程序開展工作，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，問題的對接要充分協(xié)調(diào)、尊重有關(guān)部門意見。補(bǔ)劃的生態(tài)保護(hù)紅線不能引起新的問題矛盾，保障生態(tài)功能完整性和協(xié)調(diào)性；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)客觀、實(shí)事求是的原則，使生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果符合構(gòu)筑國家生態(tài)安全格局的需要，滿足云南省“三屏兩帶”的總體生態(tài)屏障格局。