劉 琴

“三變”改革即資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，是六盤水市委市政府按照中央精神及貴州省委省政府要求，從破解農(nóng)村資源、資金、農(nóng)民“三分散”入手，探索出的改革新路徑，并得到了多地的借鑒和推廣。農(nóng)民以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股是“三變”改革中的重要形式，六盤水經(jīng)過近5年的實施，取得了明顯成效，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧、農(nóng)村發(fā)展的有力支撐。但作為一項改革制度不可能一勞永逸、固化不變，需要從實踐和理論層面不斷檢驗和完善?；诖顺踔?，筆者對“三變”改革的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股進(jìn)行了調(diào)研，思考探究其積極作用、潛在風(fēng)險及應(yīng)對策略，期冀拋磚引玉，助推“三變”改革穩(wěn)健深入發(fā)展。

一、“三變”改革中農(nóng)地入股概述

農(nóng)地入股即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，2018年12月《土地承包法》修正，明確“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案”，經(jīng)營權(quán)入股成為更準(zhǔn)確稱謂，但實踐中兩種稱謂仍同時并用，本文研究統(tǒng)一稱為“農(nóng)地入股”?！叭儭备母镏械霓r(nóng)地入股是指在農(nóng)村土地所有權(quán)主體及農(nóng)業(yè)用途不變、農(nóng)民自愿的前提下，農(nóng)民將其承包期內(nèi)擁有的土地經(jīng)營權(quán)作價入股經(jīng)營主體，在入股約定期內(nèi)按照入股協(xié)議享有股權(quán)權(quán)利及承擔(dān)義務(wù)的模式。截至2019年3月，六盤水市累計共有197.19萬畝承包地、40.69萬畝集體土地、14.31萬畝集體林地入股，其中入股承包地占全市41.2%。農(nóng)民將農(nóng)地入股農(nóng)民專業(yè)合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織、公司等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，土地的價值有更多方式的體現(xiàn)和提升。農(nóng)地入股實現(xiàn)土地的連片化、生產(chǎn)統(tǒng)一化和經(jīng)營主體同一化，適于規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效途徑，這種土地經(jīng)營模式比之傳統(tǒng)的租賃流轉(zhuǎn)及零散耕種顯然更具有競爭力。農(nóng)地入股，農(nóng)民成為股東，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因股份聯(lián)結(jié)形成利益共同體，土地這一重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素融入商業(yè)運作，土地聯(lián)結(jié)各方角色變遷，也促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營理念、利益考量、環(huán)境訴求等對應(yīng)改變。截至2018年底，“三變”改革帶領(lǐng)54.74萬戶農(nóng)戶入股，受益農(nóng)民181.92萬人，占全市農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的70%，實現(xiàn)貧困人口“三變”改革全覆蓋，農(nóng)戶戶均分紅達(dá)1784元，貧困戶戶均達(dá)2394元。前期實踐成效凸顯，驗證了改革方向的正確，但要繼續(xù)深化改革還需要立足實踐不斷調(diào)整和完善相應(yīng)機(jī)制。

二、“三變”改革中農(nóng)地入股的潛在風(fēng)險

“三變”改革中農(nóng)地入股至今已推行近五年，如前所述，其對六盤水農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民致富起到了重要的推動促進(jìn)作用，但結(jié)合實踐來看，仍有不可忽視的潛在風(fēng)險，改革過程中需要深入思考和審慎防范。

（一）入股農(nóng)地合理利用及地力保護(hù)存在的風(fēng)險

“三變”改革中，土地經(jīng)營權(quán)通過入股方式集中由市場化經(jīng)營主體使用，經(jīng)營主體包括公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，依據(jù)入股協(xié)議對土地享有合作期間內(nèi)的占有、使用和收益，實踐中多約定為5年以上至承包期限不等?；诶婵剂浚瑢嶋H經(jīng)營的商業(yè)主體會盡可能提升土地的單位收益，以降低經(jīng)營成本比重，這是商業(yè)主體盈利目標(biāo)下的必然選擇，經(jīng)營主體可通過技術(shù)投入、管理優(yōu)化來實現(xiàn)，但也可能為了減少投入和回本周期出現(xiàn)對土地的不當(dāng)使用，造成地力保護(hù)與短期獲益的矛盾。如對土地資源進(jìn)行掠奪性、破壞性的使用，使用不利于地力維持的生產(chǎn)方式，或選擇不適合土地地情的作物、改耕為畜、改農(nóng)為建等，造成合作期滿后，受損土地地力需大量修復(fù)費用甚至無法修復(fù)，從而對后期權(quán)利行使造成實質(zhì)損害。土地經(jīng)營權(quán)入股后，農(nóng)民的零散土地得以成片化生產(chǎn)，經(jīng)營主體可以統(tǒng)一地進(jìn)行生產(chǎn)安排，在經(jīng)營權(quán)入股的期限內(nèi)不受非法干涉，在利用土地過程中，保持農(nóng)業(yè)用途不變往往是入股的底線之一，但從生產(chǎn)需要和改革實踐來看，進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要打亂土地地界，按照產(chǎn)業(yè)需要重新整合規(guī)劃，有的土地就需用于建設(shè)溝渠、管護(hù)用房等附屬設(shè)施，當(dāng)經(jīng)營權(quán)入股期限屆至，這些地塊不再具備恢復(fù)條件或恢復(fù)成本過高，而每個農(nóng)民的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的地界客觀上已不能再行恢復(fù)，農(nóng)民對擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自主使用或另行處置的權(quán)利會受到阻礙。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股紅利持續(xù)實現(xiàn)存在的風(fēng)險

“三變”改革土地經(jīng)營權(quán)入股推行至今，廣大農(nóng)民積極性得以調(diào)動、產(chǎn)業(yè)得以推進(jìn)的重要因素是入股紅利和原地務(wù)工帶來的實實在在的收入增加，使得改革各方有動力、有希望地參與進(jìn)來，入股紅利的實現(xiàn)是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股的目標(biāo)和推進(jìn)保障。但對于具有專業(yè)性、長期性、風(fēng)險性的商業(yè)運作而言，整個過程充滿很多可變因素。能否實現(xiàn)入股紅利的可持續(xù)性，與項目運轉(zhuǎn)、企業(yè)經(jīng)營、股東權(quán)能行使甚至自然條件等多因素息息相關(guān)。經(jīng)營主體的生產(chǎn)管理能力、產(chǎn)品的市場供給變動、優(yōu)惠扶助政策變化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件變化等，任何一環(huán)都可能引起經(jīng)營效益的波動，當(dāng)經(jīng)營虧損時，收益必然不能實現(xiàn)。農(nóng)民以土地入股，往往只要保底分紅的收益及預(yù)期收益高于其自行經(jīng)營取得收益，或基于對政府的引領(lǐng)信任，就能達(dá)成入股的合作協(xié)議，但大多并未客觀認(rèn)知可能影響收益實現(xiàn)的幾類因素，更談不上應(yīng)對過程中的干預(yù)和控制，入股經(jīng)營過程中，農(nóng)民大多是按約定領(lǐng)取保底收益并期待年限到后分紅，真正參與其中能客觀看待經(jīng)營風(fēng)險的較少，一旦不能兌現(xiàn)又往往將責(zé)任歸至政府。然而，市場經(jīng)營的不確定性是土地經(jīng)營權(quán)入股必須面對的問題，如何去保障紅利的實現(xiàn)或是在紅利不能實現(xiàn)時如何彌補(bǔ)有待思考。

（三）農(nóng)民股東權(quán)能行使及實現(xiàn)存在的風(fēng)險

農(nóng)地入股后，承包土地的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，依照股權(quán)架構(gòu)的要求，股東享有知情權(quán)、管理權(quán)、重大決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、分紅權(quán)等各項權(quán)能。入股經(jīng)營是一種典型的商業(yè)運作，風(fēng)險與收益并存，作為股東要保障自己的投入不打“水漂”，其股東權(quán)能的行使至關(guān)重要。但筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于文化認(rèn)知水平的限制，農(nóng)民股權(quán)行使能力欠缺，部分受訪對象表示對于土地經(jīng)營權(quán)入股，他們最關(guān)心的是分多少錢，其他的不知道也不關(guān)注，甚至有的認(rèn)為就是把土地租給他方使用，對方給租金，受訪農(nóng)民大多缺乏市場運營知識及所涉產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知，更缺乏相關(guān)的法律知識。農(nóng)地入股需要雙方對入股項目、土地經(jīng)營權(quán)價值評估、權(quán)利義務(wù)平衡、責(zé)任分擔(dān)等事項進(jìn)行協(xié)商確定，農(nóng)地入股后的過程管理需要入股各方和經(jīng)營主體根據(jù)項目運營情況、市場行情、相關(guān)行業(yè)政策變化等及時作出調(diào)整和應(yīng)對，但農(nóng)民和經(jīng)營主體二者往往能力、信息不對稱，農(nóng)民股東實施管理效果差，其股權(quán)權(quán)能中除了分紅以外，其他權(quán)能行使多是經(jīng)營主體單方行使或村支兩委及政府相關(guān)部門對相關(guān)事項推動和付出，農(nóng)民股東地位明確，但因其股權(quán)履職能力弱，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)入股后，其股權(quán)權(quán)能實現(xiàn)有限。

三、“三變”改革中農(nóng)地入股風(fēng)險的防范建議

如前所述，農(nóng)民股東以農(nóng)地入股，在取得入股收益的同時也存在一些潛在風(fēng)險，需要在改革中不斷調(diào)整和完善制度安排，以防范和克服風(fēng)險的發(fā)生，筆者認(rèn)為可先從以下幾方面著手實施。

（一）優(yōu)選入股項目和加強(qiáng)過程監(jiān)控，強(qiáng)化土地保護(hù)

“三變”改革農(nóng)地入股要實現(xiàn)提高生產(chǎn)力和均地產(chǎn)值目標(biāo)，農(nóng)業(yè)項目的擇優(yōu)選擇是關(guān)鍵，這也是入股是否可以持續(xù)發(fā)展和盈利的重要因素。農(nóng)地入股后，土地的直接占有、使用、收益由農(nóng)民讓渡給外來經(jīng)營主體進(jìn)行特定項目經(jīng)營，如經(jīng)營項目適于本地實際和市場需求，經(jīng)營主體資金、技術(shù)實力匹配，管理規(guī)范，就更有可能保障合作目標(biāo)達(dá)成，農(nóng)民入股收益有較強(qiáng)保障同時也可借由入股近距離參與到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，新品種、新技術(shù)、新設(shè)備、新理念的運用和傳播能促進(jìn)當(dāng)?shù)丶爸苓呣r(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，但如果經(jīng)營項目、經(jīng)營主體選擇失誤，就會加大農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股的風(fēng)險。經(jīng)營虧損之下，將不可能維持對土地的投入和保護(hù)，甚至可能會為了短期內(nèi)抹平虧損而不惜惡性利用土地，因此農(nóng)地入股要從源頭、過程雙著手，通過優(yōu)選項目和過程監(jiān)控加強(qiáng)對農(nóng)地的保護(hù)。政府部門、入股農(nóng)民要避免短視“開發(fā)”誤區(qū)，合理適度用好寶貴土地資源，克服急功近利心態(tài)，審慎選擇入股項目和經(jīng)營主體，可通過建立項目、農(nóng)企儲備庫，增加選擇面，探究建立項目評估制度，將土地和環(huán)境保護(hù)作為項目估分的重要內(nèi)容，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股是“肥地富農(nóng)”而非“損地傷農(nóng)”。項目建成后，建立對項目實施的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，定期檢查項目運行和土地保護(hù)情況，對惡意開發(fā)使用土地的企業(yè)、項目實行一票否決制，保障土地的地力維持、環(huán)境維系和彈性恢復(fù)，杜絕造成土地的不可逆損毀。

（二）細(xì)化政府和行業(yè)扶持作用，提升“抗險”能力

“三變”改革農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股有著潛在的各類風(fēng)險，因此改革推進(jìn)同時需要借助行業(yè)合力設(shè)置相應(yīng)的配套“防火墻”。其一是相關(guān)行政部門的引導(dǎo)扶持。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代市場運作的轉(zhuǎn)變中，政府的積極引導(dǎo)開啟了“三變”改革的大幕，經(jīng)過近五年實踐，農(nóng)民得到收益，從被動的小范圍參與變?yōu)橹鲃拥拇蠓秶鷧⑴c，此時政府的引導(dǎo)就要結(jié)合實踐需要調(diào)整階段扶持方向，當(dāng)下需側(cè)重完善構(gòu)建農(nóng)地集中收儲流轉(zhuǎn)、農(nóng)地入股過程風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制、土地復(fù)耕基金制度等，建設(shè)之初可要求運營企業(yè)需繳納項目風(fēng)險保證金，政府或集體也按比例注入，用于區(qū)域內(nèi)入股經(jīng)營無法正常運轉(zhuǎn)時，對土地入股農(nóng)民提供底線收益（即保底）時調(diào)配使用，前五年適當(dāng)提高比例，如項目經(jīng)營運轉(zhuǎn)情況良好，實現(xiàn)預(yù)期分紅，則可依年份遞減繳費比例，如入股項目運營狀況繼續(xù)惡化，則可及時叫停，并用風(fēng)險保證金保障農(nóng)民底線收益。其二是創(chuàng)新保險、金融的行業(yè)扶持?，F(xiàn)有的保險制度主要是為應(yīng)對自然災(zāi)害而設(shè)置的各類農(nóng)作物收益保險，筆者認(rèn)為可嘗試增加對抗入股經(jīng)營風(fēng)險的險種，當(dāng)個別區(qū)域個別項目出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)危機(jī)時，即為保險事故發(fā)生，農(nóng)民可以從保險公司獲得保險賠償金，支撐其對入股農(nóng)地經(jīng)營權(quán)回購或彌補(bǔ)其保底分紅不能實現(xiàn)的損失。此類保險門檻不宜設(shè)定過高，否則會變相提升經(jīng)營實體成本及打消農(nóng)民參保積極性，可通過政府引導(dǎo)和稅收減免等降低險種成本，以推廣保險覆蓋面，運用大數(shù)原則分散風(fēng)險，為入股農(nóng)民提供保底分紅保障和救濟(jì)。繼續(xù)完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資操作流程及配套制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)地入股繼續(xù)傾斜和優(yōu)化金融服務(wù)流程，相關(guān)部門同時要在經(jīng)營權(quán)作價評估、登記確權(quán)、流轉(zhuǎn)交易、抵押辦理等制度層面銜接配合，規(guī)范化、流程化，才能充分發(fā)揮各行業(yè)、各部門職能扶持作用，提升農(nóng)地入股的抗險能力。

（三）加強(qiáng)宣傳及信息公開，培育農(nóng)民履職能力

入股的農(nóng)民股東權(quán)能有效行使依賴股東履職能力的提升，但股東自身商事經(jīng)營素質(zhì)的提升所需時限較長，除長效性地進(jìn)行提升外，當(dāng)下應(yīng)重在農(nóng)地入股法規(guī)政策宣傳、商業(yè)常識普及及相關(guān)信息的有效傳遞，這些有賴于政府相關(guān)部門的統(tǒng)籌引導(dǎo)。可通過樹立入股榜樣、定期組織參觀、專題宣講、集中培訓(xùn)等方式改變農(nóng)民股東固有思維，引導(dǎo)其了解“三變”、關(guān)注改革，從而增長其履職能力，自發(fā)接受和積極參與新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，主動珍惜和履行好作為股東所具有的權(quán)能。權(quán)能行使渠道要循序規(guī)范和明示宣傳，細(xì)化約定按股份占比委派農(nóng)民股東代表擔(dān)任具體管理職務(wù)、經(jīng)營主體定期公示項目運營損益、重大合作事項等運營信息并通過固定平臺發(fā)布，讓入股股東知曉該做什么、能做什么、可做什么，多方式的信息公開彌補(bǔ)農(nóng)民股東與非農(nóng)股東、經(jīng)營實體之間的信息不對稱和能力失衡，在細(xì)化性的前期制度引導(dǎo)下，必然會培育和提升入股農(nóng)民股東的股權(quán)認(rèn)識和履行能力，才能有效行使股權(quán)權(quán)能。