李偉嘉

一、問(wèn)題的提出

伴隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)的“流出性衰敗”成為不可避免的現(xiàn)代化陷阱，〔1〕當(dāng)前的許多貧困農(nóng)村地區(qū)存在著交通條件惡劣、人口流失嚴(yán)重，脫貧意愿受困的問(wèn)題。村莊大量年輕人才流失、年輕勞動(dòng)力外出，導(dǎo)致村莊缺乏實(shí)干人才，經(jīng)濟(jì)上的落后也引發(fā)基層組織弱化問(wèn)題，村民創(chuàng)造力及活力均嚴(yán)重落后。經(jīng)濟(jì)衰敗、基層組織建設(shè)薄弱、公共服務(wù)短缺、村莊人才匱乏都成為基層社會(huì)發(fā)展中的“短板”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是基于彌補(bǔ)這些短板所提出的，目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活需要的政策安排，有助于解決發(fā)展不充分不平衡的問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立第一書(shū)記長(zhǎng)效工作機(jī)制，向貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后的村莊派駐工作隊(duì)，〔2〕以加強(qiáng)基層黨建，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。駐村制度是我國(guó)扶貧過(guò)程中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了黨和國(guó)家始終堅(jiān)持群眾路線，駐村干部作為外來(lái)重要的扶貧資源，同時(shí)也是鄉(xiāng)村社會(huì)的利益調(diào)節(jié)器?！?〕截至2018年底，黨政機(jī)關(guān)派出第一書(shū)記45.9萬(wàn)名，目前在崗人數(shù)為20.6萬(wàn)。〔4〕駐村干部的現(xiàn)實(shí)狀況表明，駐村制度已經(jīng)成為農(nóng)村基層治理的一種制度性安排。

聚焦于駐村制度的研究主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)駐村制度本身的研究，包括駐村制度的形成、特點(diǎn)、發(fā)生機(jī)制，提出該制度的一些新概念。例如袁立超、王三秀分析了嵌入型鄉(xiāng)村扶貧模式形成的過(guò)程、特點(diǎn)以及發(fā)生機(jī)理?！?〕二是駐村制度下的駐村干部以及第一書(shū)記作為一種村莊外來(lái)幫扶力量對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生的積極或消極影響，以及駐村制度面臨的困境、解決措施等。例如陳國(guó)申論述了第一書(shū)記這樣一種外來(lái)力量參與村莊治理時(shí)對(duì)于村莊自治的雙重影響。〔6〕三是從政策執(zhí)行視角分析駐村制度在執(zhí)行過(guò)程中的治理主體結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐邏輯，并提出執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策。例如袁立超、王三秀指出干部駐村的實(shí)踐邏輯是一種非科層化的運(yùn)作；〔7〕劉湖北認(rèn)為雖然第一書(shū)記仍屬于科層制嵌入，但其靈活性為精準(zhǔn)扶貧工作中背離科層制帶來(lái)可能?！?〕四是從黨建的視角探討駐村制度的影響與實(shí)踐困境。例如徐明強(qiáng)、許漢澤提出精準(zhǔn)扶貧與基層黨建兩者之間雙向再生產(chǎn)所形成的新耦合治理模式等?！?〕

綜合考慮上述文獻(xiàn)，本文將駐村干部、第一書(shū)記等視為行動(dòng)者，結(jié)合典型案例分析鄉(xiāng)村振興背景下L村駐村制度發(fā)揮的作用以及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出完善駐村制度的對(duì)策，更好發(fā)揮駐村制度的功能。

二、案例研究地點(diǎn)

L村位于河北省F縣某鎮(zhèn)南部約2公里處，距F縣38公里，位于太行山深處，山多地少。L村下轄9個(gè)自然村，共277戶576人，常住人口為123戶260人，居住在L村和W村兩個(gè)自然村。由于L村地勢(shì)險(xiǎn)峻，環(huán)境惡劣，平整連片土地較少，人均耕地面積不到一畝，村域內(nèi)的農(nóng)業(yè)種植主要以土豆和玉米為主。2013年前的L村，屬于全國(guó)連片特困區(qū)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后，組織建設(shè)能力十分薄弱。2014年建檔立卡時(shí)村里共有608人，其中428人為貧困人口，L村貧困發(fā)生率為70.4%。

2013年以來(lái)，F(xiàn)縣L村受到各級(jí)地方政府與黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的過(guò)程中駐村工作隊(duì)全程參與。在駐村工作隊(duì)的努力下L村成立了扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧組織架構(gòu)，該結(jié)構(gòu)由幾個(gè)小組組成，自上而下包括包村縣領(lǐng)導(dǎo)（L縣委書(shū)記）、包村鄉(xiāng)干部（C副鎮(zhèn)長(zhǎng)）、領(lǐng)導(dǎo)小組（組長(zhǎng)：L工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，第一書(shū)記）、項(xiàng)目實(shí)施小組（組長(zhǎng)：G工作隊(duì)隊(duì)員）、項(xiàng)目監(jiān)督小組（組長(zhǎng)：T工作隊(duì)隊(duì)員）、調(diào)查服務(wù)工作信息采集小組（組長(zhǎng)：L工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，村第一書(shū)記），L村基層組織體系逐步完善。L村在駐村工作隊(duì)、第一書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社會(huì)力量的共同努力下開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實(shí)施住房改造、打造鄉(xiāng)村旅游，扶貧成效明顯且已于2017年整村脫貧，該村現(xiàn)實(shí)幫扶情況為我們深入研究鄉(xiāng)村振興背景下駐村制度的成效、問(wèn)題及對(duì)策提供了可能。

通過(guò)深入研究F縣L村駐村工作隊(duì)在鄉(xiāng)村基層治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工作過(guò)程中的典型案例，結(jié)合筆者于2019年9月——10月在L村實(shí)地調(diào)研與參與觀察，收集一手調(diào)研資料，全面透視L村駐村制度的成效，反思政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最優(yōu)路徑。

三、L村駐村制度之“效”：助推鄉(xiāng)村振興

1.嵌入治理：多元主體共治

黨和政府將駐村干部嵌入原有治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行基層治理是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。作為一種外在行政力量的駐村干部開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作，讓村莊治理結(jié)構(gòu)由內(nèi)生的一元主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共治，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的治理新格局。村“兩委”是目前村莊治理的核心主體，他們熟悉農(nóng)村“熟人社會(huì)”的規(guī)則，同時(shí)通過(guò)一定的策略，整合村莊的各種資源，實(shí)現(xiàn)基層治理。而駐村制度是國(guó)家的一種制度安排，具有權(quán)威性、組織性，通過(guò)嵌入農(nóng)村的治理方式，依托村干部完成上級(jí)賦予的各項(xiàng)任務(wù)，形成外在型治理主體，有利于國(guó)家政權(quán)的縱向延伸。由于駐村干部學(xué)歷相對(duì)較高、富有激情、敢于創(chuàng)新等個(gè)人特征，善于利用個(gè)人資本與單位資源，能為村莊帶來(lái)新的發(fā)展元素，增強(qiáng)村民對(duì)黨和國(guó)家政策的理解與認(rèn)同；他們也能利用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大社會(huì)治理空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊資源的調(diào)控與控制。村干部、駐村干部等多元治理主體能有效推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行助推鄉(xiāng)村振興?！?0〕

案例一：開(kāi)展扶貧工作之前，L村的基層治理工作主要由村干部擔(dān)任，村“兩委”通過(guò)熟人社會(huì)的規(guī)則，整合村莊自有資源，實(shí)現(xiàn)基層治理。由于村莊的年輕人才流失導(dǎo)致缺乏實(shí)干人才，工作效率低。L村的T書(shū)記當(dāng)了幾十年的村支書(shū)，年齡越來(lái)越大，身體狀況也逐漸變差。開(kāi)展扶貧工作以來(lái)，上級(jí)單位派出駐村工作隊(duì)對(duì)L村幫扶，凝聚了脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)大合力。駐村工作隊(duì)改變以往的工作方式，積極拓寬思路，多方對(duì)接，通過(guò)與村干部共同協(xié)商制定著力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的工作方針。同時(shí)駐村工作隊(duì)在村干部的幫助下因地制宜制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，采取“政府主導(dǎo)、科技支撐、金融撬動(dòng)、企業(yè)拉動(dòng)、合作社助力、農(nóng)戶參與”的六位一體模式，將流轉(zhuǎn)的土地用來(lái)種植大棚食用菌以及高山林果，使村民變成“三金農(nóng)民”，即可以獲得“土地流轉(zhuǎn)地金、務(wù)工所得薪金、股金分紅受益”。這樣一來(lái)，L村的治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐源甯刹繛楹诵牡膬?nèi)生治理與以駐村干部為核心的嵌入治理相結(jié)合的方式，同時(shí)還有政府、企業(yè)、合作社的助力，形成了多元主體共治的局面。

2.組織建設(shè)：提升治理水平

L村人才資源短缺以及黨支部成員年齡大使黨組織面臨結(jié)構(gòu)失衡、班子戰(zhàn)斗力薄弱等問(wèn)題，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，治理有效是關(guān)鍵。治理有效，必須依靠強(qiáng)有力的組織建設(shè)，組織建設(shè)為鄉(xiāng)村振興培育治理主體。加強(qiáng)基層組織建設(shè)、提升治理水平是駐村干部的一項(xiàng)重要職責(zé)，駐村干部在加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用方面發(fā)揮積極作用。國(guó)家通過(guò)駐村干部強(qiáng)制權(quán)力引導(dǎo)農(nóng)村基層治理，資源再分配成為可能，駐村干部對(duì)資源的有效配置不僅包括物質(zhì)資源，也包括組織層面的資源。國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)一步加強(qiáng)，使農(nóng)村黨組織軟弱渙散、組織制度不健全等問(wèn)題得以有效解決，推動(dòng)了農(nóng)村組織振興，形成核心領(lǐng)導(dǎo)力量。

案例二：新任L村駐村干部組織支部會(huì)、“兩委”會(huì)和村民代表大會(huì)60多次，黨員大會(huì)5次，健全黨支部班子，使班子成員更加年輕化；積極落實(shí)“兩委”班子聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)各種方式促進(jìn)村“兩委”班子團(tuán)結(jié)；嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課”制度，及時(shí)進(jìn)行黨務(wù)公開(kāi)；村黨支部“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化；嚴(yán)格黨員管理制度，推行黨員先鋒指數(shù)考評(píng)管理辦法，積極推行“一報(bào)告四議兩公開(kāi)”制度；每月組織一次主題黨員活動(dòng)；幫助教育管理基層黨員，他們具有較強(qiáng)的理論素養(yǎng)和政治能力，能利用最新理論成果尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝黨員頭腦，凝聚黨員共識(shí)，統(tǒng)一黨員思想，凝心聚力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。調(diào)查顯示，駐村干部對(duì)其所駐村貢獻(xiàn)的主觀評(píng)價(jià)方面，選擇最多的是“加強(qiáng)了組織能力建設(shè)”。在駐村干部對(duì)其各類工作內(nèi)容的評(píng)分方面，得分最高的是“讓黨建更有活力”，其次為“收集民意”及“激活組織建設(shè)”，這些指標(biāo)都體現(xiàn)出駐村干部工作引領(lǐng)了鄉(xiāng)村組織建設(shè)。

3.精準(zhǔn)扶貧：實(shí)現(xiàn)雙重目的

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先要擺脫貧困。要堅(jiān)決打贏精準(zhǔn)扶貧這場(chǎng)硬仗，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。駐村干部其中的一項(xiàng)任務(wù)就是精準(zhǔn)幫扶，使人民群眾脫貧致富，因此，他們開(kāi)展的工作為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，以此實(shí)現(xiàn)基層治理與鄉(xiāng)村振興的雙重目的。駐村干部創(chuàng)新工作方法，通過(guò)“貧困戶回頭看”實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)建檔立卡，培育扶貧產(chǎn)業(yè)，引入扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，開(kāi)發(fā)式扶貧和保障性扶貧并重，讓村民共享工作成果。

案例三：2013年以前，L村青壯年大都外出從事最低端體力勞動(dòng)，留在村內(nèi)的村民大多是老弱病殘。勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理，文化程度整體偏低，沒(méi)有高學(xué)歷人才，初中以下文化程度的人口比重大，老弱病殘的無(wú)勞動(dòng)能力的人比重大，患大病重病的老年人多，建設(shè)L村勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏。如今，L村全村就業(yè)326人，其中外出務(wù)工186人，本地務(wù)工140人，通過(guò)駐村干部的努力基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)就業(yè)全覆蓋，村民多渠道增收。在外就業(yè)人員180人，年人均收入在3萬(wàn)元左右，在家門(mén)口就業(yè)務(wù)工的130人，其中包括有勞動(dòng)能力的年齡在65－74歲的老人，同時(shí)還輻射帶動(dòng)外村務(wù)工人員80余人，年人均收入達(dá)1.2萬(wàn)元。L村于2017底年達(dá)到“兩不愁三保障”和脫貧標(biāo)準(zhǔn)，率先在全縣整村脫貧出列。目前L村貧困人口剩余1戶3人，貧困發(fā)生率已降至0.5%，人均可支配收入從2014年到2018年由3120元增長(zhǎng)為11239元，5年增長(zhǎng)了3.6倍。

4.改善民生：加強(qiáng)根基保障

鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理存在諸多民生問(wèn)題與制約瓶頸，例如基礎(chǔ)設(shè)施的改善、住房問(wèn)題、公共服務(wù)短缺、養(yǎng)老醫(yī)療問(wèn)題，這些都是當(dāng)前亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央重視關(guān)心民生，黨的十九大報(bào)告對(duì)加強(qiáng)和保障民生作出戰(zhàn)略要求。駐村干部可以利用體制內(nèi)各種資源，協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門(mén)，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行幫扶，幫助貧困戶、殘疾人、五保戶、空巢老人與留守兒童解決生活中的困難，改善生活條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使公共服務(wù)均等化。改善民生會(huì)間接促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興、文化振興、生態(tài)振興，是鄉(xiāng)村振興的重要保障。

案例四：2013年前，L村只有一條3.5米寬的水泥路，基礎(chǔ)設(shè)施非常落后。在駐村干部努力下，現(xiàn)已修通了長(zhǎng)5.2公里、寬12米的二級(jí)路，連通382省道，大大提高了通行條件，村內(nèi)完成環(huán)村道路及通戶街道硬化6300平方米、安裝亮化路燈50個(gè)，村莊全部完成了亮化工程，新建垃圾集中收集點(diǎn)20個(gè)，便民垃圾箱100個(gè)，固定保潔員2人，村內(nèi)已全部實(shí)現(xiàn)道路硬化、街道亮化、環(huán)境綠化和安全飲水；農(nóng)村電網(wǎng)、通訊基站、光纖寬帶實(shí)現(xiàn)全面升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋。2013年之前，L村大部分居民還住著上世紀(jì)五六十年代的土坯房，駐村干部通過(guò)協(xié)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行總體規(guī)劃，結(jié)合易地扶貧搬遷和棚戶區(qū)改造政策，整村推進(jìn)住房改造提升工程，2018年全村村民住上了青磚灰瓦、獨(dú)具太行特色的新民居。

5.鄉(xiāng)風(fēng)文明：培育內(nèi)生動(dòng)力

隨著村莊富民產(chǎn)業(yè)的興起、住房條件的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村民不僅擺脫了物質(zhì)貧困，更實(shí)現(xiàn)了思想脫貧、精神脫貧。駐村干部通過(guò)開(kāi)展更多的精神文化活動(dòng)，為村民提供更多的精神食量，實(shí)現(xiàn)了村民精神生活的再造。駐村干部搭建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓村民通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)更好地獲取社會(huì)資源，想方設(shè)法利用外來(lái)扶貧資金、技術(shù)、小額信貸為村民提供兜底保障服務(wù)，重視村民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的改變。村民由之前的“要我干”向“我要干”轉(zhuǎn)變，由之前“揣著手等”向“背著手看”再向“甩開(kāi)手干”轉(zhuǎn)變。激發(fā)廣大村民脫貧致富的潛力，立足于實(shí)際情況先“扶智、扶志”，提高村民想要過(guò)好日子的意識(shí)，鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)成效顯著，脫貧內(nèi)生動(dòng)力顯著增強(qiáng)。

案例五：駐村工作隊(duì)有重點(diǎn)地開(kāi)展暖心活動(dòng)，做群眾的連心橋。送“魚(yú)”和送“漁”的問(wèn)題是駐村工作的一大難題。駐村干部結(jié)合L村的實(shí)際情況研究決定對(duì)貧困戶不再送錢(qián)送物，而是當(dāng)他們生病、家庭有變故和遇到困難時(shí)一定前去看望，做到真正的暖心。駐村干部分節(jié)日組織不同的活動(dòng)，例如六一兒童節(jié)為該村小學(xué)生購(gòu)買(mǎi)了文具盒、水杯等禮品；七一建黨紀(jì)念日組織全體黨員開(kāi)展黨日主題活動(dòng)等。工作隊(duì)協(xié)調(diào)縣審批局，讓審批局到村現(xiàn)場(chǎng)為農(nóng)家樂(lè)辦理經(jīng)營(yíng)許可證和食品衛(wèi)生合格證，提供便民服務(wù)，村民收獲感與幸福感提升，激發(fā)了村民的內(nèi)生動(dòng)力。

四、駐村制度執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題：L村易形成依賴路徑

駐村制度是在基層農(nóng)村這樣一個(gè)特殊場(chǎng)域下進(jìn)行的，基層農(nóng)村自治制度與外來(lái)嵌入的駐村制度共同構(gòu)成了這個(gè)場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)二重性。通過(guò)上述分析，我們可以清晰地看到駐村干部在L村脫貧攻堅(jiān)與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中所做的工作與努力，駐村制度在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著重要作用，但同時(shí)也要發(fā)現(xiàn)駐村機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中的實(shí)踐困境，以此為完善駐村機(jī)制提出相應(yīng)對(duì)策奠定基礎(chǔ)。

1.雙重權(quán)力博弈

費(fèi)孝通曾提出“雙軌政治”的概念，以此來(lái)分析國(guó)內(nèi)基層政治狀況，有學(xué)者根據(jù)費(fèi)孝通的“雙軌政治”提出“雙軌治理”，認(rèn)為以駐村干部為代表的國(guó)家治理與以村干部為代表的基層治理共同構(gòu)成了雙軌治理?！?1〕原有的村支書(shū)與嵌入的第一書(shū)記共同存在于農(nóng)村基層社會(huì)，村支書(shū)與駐村干部會(huì)在工作中進(jìn)行合作，共同完成上級(jí)交付的任務(wù)，但也會(huì)出現(xiàn)權(quán)力博弈與不合作的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生矛盾與分歧。造成這種現(xiàn)象的原因是雙方權(quán)力邊界不清晰，在制度運(yùn)行過(guò)程中并沒(méi)有明確雙方的職責(zé)權(quán)限，訪談過(guò)程中一位村民說(shuō)：“我有時(shí)候不找村干部，直接找第一書(shū)記辦事，村干部還會(huì)不高興哩。所以在某些事情上我必須事先與村干部通報(bào)一聲，再去找第一書(shū)記幫忙?！蓖瑫r(shí)，壓力型體質(zhì)下的基層政治更加復(fù)雜，駐村干部與村干部在精準(zhǔn)扶貧、低保認(rèn)定、項(xiàng)目建設(shè)、危房改造、利益分配等方面均有可能出現(xiàn)博弈，例如在低保名額分配上，由于第一書(shū)記與村民不存在人情面子等問(wèn)題，往往會(huì)與村干部出現(xiàn)分歧，本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)威與地方基層治理之間的矛盾。雙方權(quán)力博弈往往會(huì)導(dǎo)致治理成本的增加，產(chǎn)生分化，不利于駐村制度的實(shí)施。

2.村干部的邊緣化問(wèn)題

在駐村過(guò)程中，顯然是駐村干部利用自身的社會(huì)資本對(duì)村莊發(fā)展作出較大貢獻(xiàn)，駐村干部以及第一書(shū)記始終處于領(lǐng)導(dǎo)位置，村干部在這個(gè)過(guò)程中就顯得稍有遜色，筆者在調(diào)研期間一直與駐村第一書(shū)記進(jìn)行溝通交流，遇到任何問(wèn)題總是先尋求第一書(shū)記或駐村干部的幫助，村干部似乎并不太愿意多溝通交流。在農(nóng)戶家進(jìn)行訪談時(shí)，某村民就說(shuō)“感謝L書(shū)記（駐村第一書(shū)記），L書(shū)記是個(gè)好人，我們遇到什么事情就去找她，她總是愿意幫助我們解決困難?！闭{(diào)研期間發(fā)現(xiàn)該村第一書(shū)記或駐村干部等總是能夠很輕而易舉地將村民組織起來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，村民對(duì)第一書(shū)記也很熱情，他們能夠融為一體，像親人一樣。這種情況下，村干部似乎被邊緣化，因?yàn)樗麄冇袝r(shí)并不能像駐村干部那樣順利地幫助村民辦事。這樣一來(lái)，就可能面臨村干部這一端成為形式上的存在，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.農(nóng)村公共性被逐漸消解

從村民的言語(yǔ)中可以發(fā)現(xiàn)，駐村干部的到來(lái)大大激活了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施極大改善，為村民提供便民辦事服務(wù)，鄉(xiāng)風(fēng)文明逐漸形成。富有特色的民居改造以及人居環(huán)境改造，讓村民認(rèn)為是駐村干部最大的功績(jī)，駐村干部的社會(huì)資本與扶貧資源讓村莊建設(shè)煥然一新。村民最樸實(shí)的想法就是駐村干部能夠帶來(lái)更多的資源，以滿足自身需求，使村莊良性發(fā)展。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，駐村干部的基層實(shí)踐會(huì)誘導(dǎo)村干部完全依靠外界力量，導(dǎo)致自身內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力不足，農(nóng)村自治被逐漸消解，不利于村莊可持續(xù)發(fā)展。

五、完善L村駐村制度的對(duì)策

嵌入型扶貧模式對(duì)于國(guó)家權(quán)威與資源存在較大依賴性，駐村制度的不穩(wěn)定性與不確定性使村莊發(fā)展成果呈現(xiàn)脆弱性。而且外來(lái)駐村干部的嵌入，打破了原有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)集體，甚至在一定程度上取代了原有治理主體的工作職能，形成壓制性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，主導(dǎo)基層農(nóng)村地區(qū)的發(fā)現(xiàn)，村干部自主性作用被削弱，不利于村莊可持續(xù)發(fā)展。因此，可以從以下幾方面完善駐村制度，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.雙軌合作治理

村干部與駐村干部雙重權(quán)力要進(jìn)行合作治理，才能規(guī)避博弈與分歧。合作治理需要上級(jí)政府與基層地區(qū)支持，但同時(shí)也要具有自主性，在駐村制度的實(shí)施過(guò)程中不僅要加強(qiáng)基層農(nóng)村地區(qū)的政權(quán)組織建設(shè)，也要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的自治能力，將自上而下的政府權(quán)威與自下而上的地方權(quán)威結(jié)合起來(lái)，形成高效常規(guī)且富有能力的雙重治理體系。駐村干部需要村干部的協(xié)調(diào)與配合，村干部也需要駐村干部的支持，雙方可以進(jìn)行充分有效的溝通，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資源對(duì)接，幫助駐村干部更好地開(kāi)展工作。只有雙方不斷加強(qiáng)合作，才能實(shí)現(xiàn)駐村制度促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的目標(biāo)。

2.明晰社會(huì)角色

社會(huì)角色是與個(gè)人社會(huì)位置、社會(huì)身份、職業(yè)相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)的行為規(guī)范與行為方式，社會(huì)角色構(gòu)成社會(huì)組織或群體的基礎(chǔ)。駐村干部在鄉(xiāng)村振興與基層治理工作中要明晰自己的社會(huì)角色，村干部與村民也要對(duì)自身與駐村干部的社會(huì)角色作出正確的判斷。如果對(duì)駐村干部的角色無(wú)法精確定位，就會(huì)出現(xiàn)角色期待與角色定位沖突的現(xiàn)象，從而不利于多元主體的共治。因此，無(wú)論是雙重治理的哪一方，都要對(duì)自己的社會(huì)角色有一個(gè)清晰明確的定位，綜合社會(huì)賦予的各種角色，按照規(guī)定的權(quán)力、責(zé)任確定正確的行為模式，明確各自在村莊的任務(wù)分工，幫助駐村制度在派駐村順利實(shí)施，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

3.加強(qiáng)農(nóng)村自治

針對(duì)村莊公共性的瓦解，必須加強(qiáng)農(nóng)村自治能力，通過(guò)駐村干部來(lái)增強(qiáng)基層社會(huì)活力，不斷挖掘村民自我發(fā)展的潛能。村莊可持續(xù)發(fā)展的根本在于增強(qiáng)社會(huì)活力，充分運(yùn)用內(nèi)生性公共資源，提高自我造血能力。因此，必須在駐村制度實(shí)施過(guò)程中，發(fā)揮村集體組織這一良好的治理載體作用至關(guān)重要?！?2〕村集體組織具有統(tǒng)合功能，L村目前成立了由黨員代表和村民代表組成的村民代表委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、村群團(tuán)工作站、群眾服務(wù)站、新時(shí)代文明實(shí)踐站、鄉(xiāng)賢評(píng)議會(huì)、道德評(píng)議團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)等9個(gè)村級(jí)組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮村級(jí)組織的統(tǒng)合功能，建構(gòu)起政府和村民之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的治理新格局，最終由村民依靠?jī)?nèi)生性資源和外生性資源的“落地”來(lái)實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。