焦 楠
(北京教育學院 基礎教育人才研究院,北京 100120)
為了推進城鄉(xiāng)師資均衡配置,2014年教育部聯(lián)合人社部和財政部印發(fā)了《關于推進縣(區(qū))域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》(以下簡稱“交流輪崗政策”),對加快推進教師交流輪崗工作做出全面部署。隨著工作的推進,政策執(zhí)行過程中遇到了正式制度宰制、支持舉措缺失、政策執(zhí)行失真等問題,其中的大部分都可劃歸為利益沖突的表現(xiàn),而這些利益沖突的出現(xiàn)也不同程度地影響到政策目標的實現(xiàn)。
為深入研究該問題,本研究使用實物收集法、訪談法與觀察法在甘肅省A縣和L縣,湖北省C區(qū)以及北京市Y區(qū)的教育管理部門以及16所中小學開展了實證研究,共收集政策文本21個,訪談對象92人,訪談時間共1804分鐘。整理得到訪談筆記約217135字,政策文本約89445字,觀察筆記約52376字。使用Nvivo10.0軟件對以上資料進行分析,深入剖析教師交流輪崗政策執(zhí)行中利益相關者之間發(fā)生的利益沖突現(xiàn)象,從權力的視角出發(fā)深入挖掘了發(fā)生利益沖突的根源,并據(jù)此提出了調解沖突的策略。
本研究首先使用文本分析法對收集的21個政策文本進行編碼分析后發(fā)現(xiàn),文本中對政府教育管理部門(工作人員)(以下簡稱“政府”)、流出校(校長)、流入校(校長)以及交流教師在教師交流輪崗工作中的職責范圍、工作內容、工作方式等有明確的規(guī)定,具有合法性,因此,本研究認為這四者是教師交流輪崗政策執(zhí)行的利益相關者,其中政府是政策執(zhí)行的主導者和主要決策者;流出校是政策的“資源池”,決定了實際參與交流輪崗的教師數(shù)量和質量;流入校是交流教師的使用方,在一定程度上可以控制交流教師作用發(fā)揮的大??;交流教師是具有能動性的資源本身,其自身對政策執(zhí)行的理解直接決定了參與交流輪崗的態(tài)度以及教育教學質量的高低。
在教師交流輪崗政策執(zhí)行中,政府和流出校是政策執(zhí)行的主導者,政府決定了政策具體執(zhí)行的方案細節(jié),流出校則是交流師資的把關人,二者之間的利益博弈直接決定了參與交流輪崗工作的教師的數(shù)量和質量;交流輪崗政策執(zhí)行中的流入校往往是落后地區(qū)的薄弱學校,學校的資源少,校長的權力小,通常是被動地參與政策執(zhí)行。
流出校作為地方優(yōu)質校往往與政府之間的利益關系更加密切,若是嚴格執(zhí)行政策就要求流出校要派出優(yōu)質師資,這勢必會影響到流出校的教學質量,政府為保護優(yōu)質校的利益往往會對流出校派出教師的質量“睜一只眼閉一只眼”,導致參與到交流輪崗工作中的教師不乏懷孕的女老師、人際關系處理能力有限的教師甚至是教學質量不佳的教師,交流輪崗政策的執(zhí)行成了流出校處理薄弱師資的合理通道。
流入校作為落后地區(qū)的薄弱學校對地方教育績效評估的貢獻有限,在地方教育管理系統(tǒng)中處于弱勢地位,在交流輪崗政策執(zhí)行中通常不具備上傳實際師資需求的通道和權力,因此雖然每年按照方案都能接收到一定數(shù)量的交流教師,但是實際符合師資隊伍需求的卻非常有限。部分質量不佳的交流教師流入后不僅不能起到引領的作用,反而增加了校長管理的壓力。還有一些交流教師由于不是流入校所需要的,因此在流入校承擔著保安、生活教師等角色,出現(xiàn)了師資浪費的現(xiàn)象。因此,流入校的利益需求無法得到滿足,權力在一定程度上被剝奪,導致交流教師在實際教學場域發(fā)揮的作用很有限,無法實現(xiàn)政策目標。落后學校的教學質量成了政府和學校之間利益博弈的犧牲品。
【訪談1-1無人關心的農村薄弱學校師資需求】
(訪談時間2017/12/11訪談地點:C區(qū)教育局會議室)
研究者:請問教育局每年知道農村學校需要什么樣的教師流入嗎?
C區(qū)教育局工作人員:現(xiàn)在農村薄弱學校的師資質量普遍低下,因此只要嚴格按照上級政策規(guī)定推進教師交流輪崗,那么對流入校來說肯定是好事。就算流出校派出的教師不是他們學校最優(yōu)秀的,那也比農村的要好,工作環(huán)境不同訓練出來的教師是不一樣的。退一步來講,農村學校現(xiàn)在進一個老師多難,有免費的師資補充,還有什么不愿意的?想挑自己想要的?那有困難,我們還要考慮流出校的情況,人家派不出來,沒有合適的教師,我們也不能強制說你必須派哪一位教師吧!
校際間的利益沖突的根本是流出校與流入校之間的不平等博弈,沖突的表現(xiàn)有二:第一,資源供給方與接收方之間需求不匹配。目前的教師交流制度依靠流出校愿意提供的政策資源運轉,因此政策執(zhí)行的效果在一定程度上由流出校派出的教師數(shù)量及質量決定。同時,教師交流輪崗政策落實的實際場域在流入校,交流教師在課堂上、教研活動中發(fā)揮的作用大小決定了優(yōu)質師資流動的效果。流入校對政策資源的使用情況對政策執(zhí)行結果也起到關鍵作用。不論是師資單向流動還是雙向交流,當前政府和流出校主導的方式導致流入校的師資需求無法被知曉并滿足,想要派出的師資恰好符合流入校的利益需求只能是“碰運氣”。這樣的局面使得流出校提供的政策資源與政策目標群體(流入校)的利益需求不匹配,流出校派出自己想派出的,流入校為了不打擾學校原有的工作節(jié)奏,通常會讓交流教師承擔臨時工作,讓本來應該起到引領作用的優(yōu)質師資成了“哪里需要補哪里”的代課教師。這一進一出,雖然師資是流動起來了,但是沒有發(fā)揮應該發(fā)揮的作用,政策效率低下。
第二,優(yōu)質校與薄弱校之間的實力差距。流出校往往是城市優(yōu)質校,擁有優(yōu)秀的生源、完備的硬件、高質量的師資團隊以及高聲望的校長,可謂是資源大戶;而流入校多是地處偏遠落后地區(qū)的薄弱學校,師資質量較低,生源外流嚴重,雖然近年來硬件得到了較大程度的改善,但是受城鎮(zhèn)化導致的農村文化凋敝的影響,處境不利。因此,教師交流輪崗政策執(zhí)行中城鎮(zhèn)流出校與鄉(xiāng)村流入校之間存在的差距決定了流出校及其教師具有更多的選擇權,而流入校的話語權有限,社會影響力也有限,對政府的重要性也有限。
學校與教師之間的利益沖突主要表現(xiàn)為“領導讓教師去交流,教師不得不交流,但心里并不樂意”,具體包括兩種情況:優(yōu)質校的教師不愿意去薄弱校,認為自己是被“發(fā)配”到薄弱學校的,是由于自己工作沒有做好,或是“沒有和領導搞好關系”,甚至是“領導穿小鞋”;薄弱校的教師也不一定愿意去優(yōu)質校,因為近年來鄉(xiāng)村教師津貼方法使得很多邊遠薄弱校的教師工資高于城鎮(zhèn)學校,城鎮(zhèn)學校教師的工作量及工作壓力也明顯大于鄉(xiāng)村薄弱校,因此對于以城鄉(xiāng)教師崗位互換作為交流輪崗方式的地區(qū)而言,如果薄弱校教師不愿意交流到城鎮(zhèn)學校,就沒有崗位能讓城鎮(zhèn)教師下去,因此交流輪崗工作也無法開展。
領導意志與教師利益需求之間發(fā)生沖突時,校長通常都是憑借行政管理權力采用激勵的手段迫使教師參與到交流輪崗工作中:正面激勵,指校長為教師提供精神或物質的利益誘惑,讓教師成為參與政策執(zhí)行的既得利益者,自愿參與到交流工作中;負面激勵,是指校長讓教師了解到拒絕參加交流輪崗工作要承擔的后果,或以師德等道德要求對教師進行心理規(guī)訓,讓教師了解到拒絕的代價是重大的,從而屈從于校長權威。這兩種方法都能有效地說服教師聽從校長命令。我國中小學校長與教師之間長久以來存在的“行政化管理”奠定了二者之間“命令—順從”的關系,不再具有應有的平等性,教師對自身的權利意識很弱,僅靠校長行政權威就可以推動教師的流動,但是這種“非內生性”的交流效果往往不佳。
【訪談1-2教師認為交流輪崗是領導安排的一項工作】
(訪談時間2017/7/27訪談地點:L縣E小學會議室)
研究者:您是怎么交流到這所學校的?
E小學楊老師說:就是我們校長有一天找我,說是今年要派一個老師來E小學交流,他覺得我挺合適的,我就同意了。
研究者:那您心里愿意嗎?
楊老師:也沒啥愿意不愿意的,校長安排工作,我們作為老師就做唄。
研究者:您怎么理解校長說的您合適?
楊老師:校長說是因為我去年畢業(yè)班帶得不錯,我是數(shù)學老師嘛,就是成績還不錯。不過我現(xiàn)在過來是帶美術,因為這邊缺美術老師,不缺數(shù)學老師。
研究者:那您有美術功底?
楊老師:小學美術課,比較簡單,我一般就是提前備好課。再一個,美術課,主要就是提升學生的審美水平,主要就欣賞些名畫什么的。
研究者:那您教不了數(shù)學會失落嗎?
楊老師:失落有一點吧,也不是,主要是怕自己落下了,因為要一整年時間嗎,我剛帶完畢業(yè)班,本來還想趁熱打鐵。不過也還好,就一年,很快就結束了。
自人類社會文明起源時,服從權力就是整個社會運轉的法則。大到國家管理,小到家庭相處,都包含著各種權力關系的博弈。當不同權力之間發(fā)生沖突時,必然會引起一系列行為的變形。教師交流輪崗政策執(zhí)行中出現(xiàn)的一系列利益沖突現(xiàn)象背后都暗藏著權力的沖突,不論是政校間、校際間抑或是校師之間存在的權力沖突都是各利益相關者之間發(fā)生利益沖突的根源。
“我國的教育行政和學校管理之間關系的根本特征不是制度性的,而是以行政性(上下級的)、管理型(管與被管)、習慣性(隨意地、人際的)為根本特征?!盵1]2001年5月,國務院頒布《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》,提出了農村義務教育實施“由地方政府負責,分級管理,以縣為主”的管理體制,縣級政府作為權力性機構具有國家賦予的行政權力,政府是學校的上級管理機構,學校教師的任用、硬件建設的資金、領導任用、教育質量的把控等都屬于縣(區(qū))級教育主管部門的工作范圍。教育政策是國家用來調整和配置教育政策的重要手段,各級政府有責任將政策落實到實際管理中,促進教育發(fā)展。學校雖然不是一級行政機構,但是由于其行政特性,以及校長具有的行政級別,使得當政府運用行政權力下發(fā)政策并要求學校完成相關工作時,學校必須配合執(zhí)行;而對于校長來說,由于中小學實行校長負責制,政府對校長具有任免權,因此在交流輪崗政策執(zhí)行中,流出校校長按照教育局規(guī)定派出教師,流入校校長合理使用并管理交流教師是校長的職責。因此,從個人利益的角度出發(fā),校長畏于政府教育主管部門的行政權力也必須服從政府下發(fā)的政策的安排,將政策落實到學校實際工作中。
中小學不是一級行政管理機構,但是近年來我國校內人事管理(教師管理)實際上卻實行著科層式的行政管理。一些規(guī)模較大的學校都按照行政機構來進行管理部門的設置,學校內部結構、機構干部也有明確的行政級別,學校已經(jīng)逐步演變?yōu)樾姓C關,學校管理出現(xiàn)了不同程度的行政化現(xiàn)象。校長行政權力集中,在教師獎懲、職稱評定、教育教學評價方面都起到?jīng)Q定性的作用,教師都懾于校長權威。在教育政策執(zhí)行中,校長要做出校內的各類決策,具有絕對的行政權。教師服務于學校,希望通過努力工作換取在收入、榮譽、崗位調整等方面的回報,這是一個長期投入—產出的過程。正是由于教師與學校的關系相對穩(wěn)定,才會形成如此共生共長的關系,也逐漸穩(wěn)固了校長在校內管理中絕對強勢的行政領導權。
在教師交流輪崗政策的執(zhí)行中,流出校校長使用行政權力推動交流教師的派出;流入校校長使用行政權力對交流教師在流入校的工作做出安排并給出總結性評價,此評價會作為縣(區(qū))政府教育局考評教師的依據(jù),據(jù)此發(fā)放相關獎勵。教師在參與交流工作的前后分別受到流出校校長和流入校校長的行政管理,校長在管理過程中通常體現(xiàn)了行政權力的強制性特征,這種源自外部的壓力忽略了教師的主觀意志,僅關注教師的工具性價值,因而只能保證教師身在流入校工作,卻不能保證教師真正投入到交流教學工作中。同時,教師處在教育政策執(zhí)行權力鏈條的最末端,對個人利益的感知最強,對公共利益的感知最弱,行政權力的施加從本質上來說是公共利益對個人利益的剝奪,因此教師感受最明顯的就是自己被迫參與交流,而不是“推動教育均衡發(fā)展”的大格局,如此被動參與很難讓教師獲得成就感,通常只是為了完成工作而已。
現(xiàn)代領導理論普遍認為,領導者具有兩種權力——職權和個人權力[2]。職權基本等同于行政權力,即政府賦予校長的決策權與執(zhí)行權;個人權力則是校長在工作過程因其出色的管理能力和業(yè)務水平贏得的上級和下屬以及社會的肯定與認同,前者可以說是正式權力,后者則是非正式權力。城鎮(zhèn)優(yōu)質學校與鄉(xiāng)村薄弱學校之間不存在行政權力管理,但在學校(校長)之間存在著非正式權力勢差,這樣的權力勢差會激發(fā)學校的利益勢差。
從學校管理的角度分析,優(yōu)質學校在學校文化建設、教師隊伍管理、學校組織管理、教學管理方面都有著先進而豐富的經(jīng)驗,相較薄弱學校而言,有著專業(yè)性的優(yōu)勢;從師資的角度分析,優(yōu)質學校的教師從學歷、專業(yè)技能、教學經(jīng)驗等方面在一定程度上均優(yōu)于薄弱學校教師,兩種學校的師資差距明顯;從校長的角度分析,兩種學校的校長管理水平之間也有著明顯的差距,好校長與好學校之間存在著一種相輔相成、互利互惠的關系,好校長的先進管理觀念可以促進學校發(fā)展,好學校也能為校長帶來個人專業(yè)發(fā)展和名譽上的收獲。因此,不論從學校,還是教師或是校長方面,在專業(yè)方面薄弱學校都對優(yōu)質學校有著“羨慕”和“崇拜”的感覺,這種專業(yè)水平的不平等決定了優(yōu)質學校與薄弱學校享有專業(yè)性權威,也奠定了教師交流輪崗政策執(zhí)行中出現(xiàn)流出校決定派出教師的數(shù)量和水平,流入校被動接受的現(xiàn)實問題。
從校長個體的角度分析,一名普通校長成長為“名校長”的過程亦是文化資本、社會資本和人力資本的積累過程,優(yōu)質學校的校長多為“名校長”,多具有顯著的社會地位、高超的管理能力和杰出的個人素養(yǎng)。優(yōu)質學校的校長在校長圈子里很有威望,不少校長因其個人魅力收獲了不少粉絲。在教育政策的執(zhí)行中,依靠“名校長”的個人魅力也是推動政策有效執(zhí)行的一種重要策略。在教師交流輪崗政策執(zhí)行中,一些薄弱學校為了更多地學習名校長的治校之道,將交流教師作為連接兩所學校的橋梁,學習到了不少學校管理的策略,這都是以對優(yōu)質學校的校長個人的肯定和崇拜為起點的行為,也是個人權力的體現(xiàn)。
調節(jié)利益沖突是由政府牽頭聯(lián)合各利益相關者試圖達到利益和諧的過程,具體而言就是通過使用權力分配資源,在盡可能地滿足各利益相關者的利益需求的同時實現(xiàn)公共教育利益的達成。在這個過程中,首先,政府作為政策的制定者、執(zhí)行者與監(jiān)督評價者享有天然的權力優(yōu)勢,但是,政府也是“自利人”,難以擺脫“自利”的本性,因此,必須要有效地運用權力優(yōu)勢,合理規(guī)制權力,落實權責統(tǒng)一。其次,學校作為教師交流輪崗政策的目標群體,流出校在政策執(zhí)行中具有一定的決策權,但是流入校的參與還較為被動,要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資統(tǒng)籌,必須要打破原有流出校強勢且主動流入校弱勢且被動的不平等地位,才有可能在區(qū)域內實現(xiàn)教師共享。最后,當前政策執(zhí)行過程中交流教師是管理末節(jié),權力和權利均受到了限制,要想調動教師的積極性,真正實現(xiàn)師資的有效流動而不僅僅是人員流動,就必須要重視交流教師的權利,給他們權力。
根據(jù)本研究的分析,政府在與流出校、流入校與教師的管理關系中,集中使用行政權力以推進教師交流輪崗政策的有效執(zhí)行,整個過程表現(xiàn)出強制性。強制性權威是政治權利的主要形式之一,亦是造成掌權者和權力對象之間的利益沖突的基礎[3]48-51,因此要想緩解甚至調節(jié)政府與學校以及教師之間的利益沖突,就要減少強制性權威的使用,換而使用同樣具有效力但更有依據(jù)的合法性權威,使得權力對象資源遵從制度安排,服從上級的安排。合法性權威的來源是擁有公認的發(fā)布命令的權利的掌權者,對象是有公認的服從義務的被管理者,合法性權威不同于強制性權威的一點在于被管理者是在按自己的目標和標準評估掌權者的指令或建議之后把它作為行為依據(jù)的。因此,合法性權威的基礎是掌權者與被管理者之間共享的共同規(guī)范,這些共同規(guī)范不是專屬于特定的關系雙方,而是為雙方所屬的更發(fā)群體或社區(qū)所有,群體和社區(qū)共享的規(guī)范為雙方的關系提供了背景,且這種關系不能脫離背景而孤立存在。朗認為這樣的關系就是通常所說的“制度化”關系,被管理者對掌權者的合法權威的屈從是基于“同意”,而不是“強制”,也就是被管理者主觀認同自己要服從掌權者的意愿[3]56-59。因此,就教師交流輪崗政策的執(zhí)行而言,應該建立完善合理的制度,使得政府、學校和教師達成共識,所有教師都要按照制度安排進行交流輪崗,那么交流輪崗就成了教師專業(yè)發(fā)展、職業(yè)生涯的常規(guī)部分,利益格局也會進入平穩(wěn)期,沖突也會逐漸減少。
在我國,政策執(zhí)行長期以來是由教育權力推動教育權利而實現(xiàn)的。教育改革的動力也主要是教育行政權力,具體來說就是由政府教育主管部門發(fā)揮辦學權、招生權、人事管理權、考試權等各項權力以推動政策和改革的施行。各項權力的集中使得政府教育主管部門可以主宰教育領域的幾乎所有決策。在制定政策和執(zhí)行政策的過程中,誰具有決策權,就享有利益表達權,因此,政府可以通過制定和執(zhí)行政策實現(xiàn)國家利益和公共利益。但是,政府教育主管部門的工作人員本身也是“自利人”,難以跳出需求和利益的泥潭,往往很難放權推動改革,或是當公共利益和個人利益發(fā)生沖突時選擇放棄個人利益,因此就加劇了教育政策利益相關者之間的利益較量,也導致了政策執(zhí)行中的各類失真情況的出現(xiàn)。當前教師交流輪崗政策執(zhí)行中存在著政府權力主宰,各利益相關者責任不明導致權責不對應現(xiàn)象的出現(xiàn),政策執(zhí)行中的責任得不到落實。因此,必須要制定明確的問責體系,讓掌權者承擔相應的責任,在權力與權利之間尋求平衡,在現(xiàn)有的局面上對政府的權力進行適當?shù)囊?guī)制和轉換,放權于其他利益相關者,讓更多人參與到政策的執(zhí)行中,為政策的有效執(zhí)行負責。
孟德斯鳩對于權力的規(guī)制有著名的論斷,首先,他認為人性本身是非理性的,因此僅靠理性克制人對權力的欲望是不切實際的;其次,他提出,利益可以成為制約不同掌權者的權力的穩(wěn)定機制;最后,他指出在政治領域中,只有在掌權者之間形成相互的制約,才有可能實現(xiàn)權力的制約[4],這就是著名的“以權力制約權力”理論。以權力制約權力是指通過建立權力內部有效制衡機制防止大權獨攬。
在教師交流輪崗政策的執(zhí)行中,政府掌握著主要的權力,相對來說交流教師和流入校掌握的權力很有限,造成了當前政策執(zhí)行中權力的“中心—邊緣”現(xiàn)象。政府是政策制定額執(zhí)行的決策者,同時也是監(jiān)督評估者,政府自做自評的方式不利于政策的有效執(zhí)行。控制權力的手段有二:監(jiān)督和制約,前者是外部的監(jiān)督者對掌權者的決策的單向監(jiān)察、督促,后者是從內部著手建立的權力主體之間互相的制衡關系。關于教師交流輪崗政策執(zhí)行中政府權力集中的問題,本研究的建議有二:第一,設立由各利益相關者組成的評估第三方對政策決策和執(zhí)行過程進行監(jiān)督和評估,采用民主的方式對政府的權力進行規(guī)制;第二,將當前政策執(zhí)行中的制定、執(zhí)行和監(jiān)督評估等各類權力分給政府的不同部門負責,各部門僅負責政策過程的一部分,各權力主體相互獨立、互相制衡。