高吉喜

中國共產(chǎn)黨第19屆中央委員會第五次全體會議，于10月26日至29日在北京舉行。五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。

大家都比較關(guān)注五中全會、“十四五”規(guī)劃，我根據(jù)自己的學(xué)習(xí)談些體會。主要從四方面介紹，一是本次會議的歷史背景，即五中全會、“十四五”規(guī)劃的背景，這次會議是在全面建設(shè)小康社會取得決定性成就的背景下召開的。當(dāng)前，國家全面深化改革取得重大突破，全面依法治國取得重大進(jìn)展，全面從嚴(yán)治黨取得重大成果。從發(fā)展角度講，我國的經(jīng)濟(jì)實力、科技實力、綜合國力均上了新的臺階；脫貧攻堅成果舉世矚目，對生態(tài)保護(hù)的長遠(yuǎn)影響意義重大；對外開放持續(xù)擴(kuò)大，共建“一帶一路”成果豐碩，國內(nèi)國際貿(mào)易對中國生態(tài)環(huán)境的影響深刻。國家安全全面加強，社會保持和諧穩(wěn)定。這些成就的取得，均為開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了重要基礎(chǔ)。同時，我國污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善，本次五中全會對生態(tài)環(huán)境改善給予了高度評價，會議也為未來的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、改善指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。

但同時，我們也必須清醒地認(rèn)識到，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨重大挑戰(zhàn)：1.世界正經(jīng)歷百年未有之大變局、國際形勢錯綜復(fù)雜，對生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)；2.新冠疫情的沖擊對生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有明顯的影響。大家一直在說，在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力下、在新冠疫情的影響下，我們生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度會不會放松？五中全會給出了明確答案，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心、力度不會減，目標(biāo)不會降；3.我國發(fā)展不平衡、不充分的問題依然突出，區(qū)域性差異對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局和生態(tài)環(huán)境均有深刻的影響；4.我國社會主要矛盾變化帶來的新的要求、新的特征，給生態(tài)環(huán)境保護(hù)也帶來了新的挑戰(zhàn)?？偟膩碇v，一方面，我國快速發(fā)展取得的成就為生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了基礎(chǔ)；另一方面，復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了新的挑戰(zhàn)。

在保護(hù)成就上，我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。“十三五”期間，污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善。與2015年相比，2019年地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例上升8.9%；劣V類斷面比例下降6.3%；PM2.5未達(dá)標(biāo)地級及以上城市年均濃度下降23.1%；337個地級及以上城市年均優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)82%；至2019年年底，我國單位GDP的二氧化碳排放量較2005年降低48.1%；提前完成到2020年下降40%～45%的目標(biāo)。

從未來講，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)，主要體現(xiàn)為幾方面：人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要迫切，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要已成為這一矛盾的重要方面；平衡經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)是一個長期問題，生態(tài)破壞和環(huán)境污染已嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，污染物排放和經(jīng)濟(jì)增長“脫鉤”態(tài)勢進(jìn)一步深化。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長的矛盾可能會短期凸顯，生態(tài)文明建設(shè)形勢仍然十分嚴(yán)峻。

我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，我國獨特的地理環(huán)境也加劇了地區(qū)間的不平衡，從經(jīng)濟(jì)上來講，我國是制造業(yè)大國，導(dǎo)致我們生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨的形勢非常嚴(yán)峻?；谶@種背景，黨中央、國務(wù)院充分考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，充分分析國際國內(nèi)形勢，展望未來，提出了非常切合中國實際的戰(zhàn)略目標(biāo)。

五中全會提出的生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)與過去可以說有重大不同，不同就不同在更加系統(tǒng)化、科學(xué)化，源頭預(yù)防的思想更加凸顯。

我國剛開始搞環(huán)境保護(hù)的時候，是以三廢（廢氣、廢渣、廢水）治理為主。此后，提出了清潔生產(chǎn)，從末端治理延伸到了過程治理，此后又提出了綠色發(fā)展，強調(diào)源頭治理。從歷史的眼光來看，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系越來越密切。

為此，現(xiàn)在我國提生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)時，并不僅停留在二氧化硫減排多少、氮氧化物減排多少，而是從整體上統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)來提目標(biāo)。

“十四五”規(guī)劃建議中涉及的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)至少有五大類。

第一是國土空間開發(fā)保護(hù)格局要得到進(jìn)一步優(yōu)化。這是在五中全會公報中明確提出來的，格局是否優(yōu)化，會對我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生深刻影響；

第二是生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。十七大、十八大時已經(jīng)明確提出，要形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。這次“十四五”規(guī)劃建議，更加明確地提出綠色發(fā)展成效要更加明顯。可以說，有什么樣的生產(chǎn)和生活的方式，就會有什么樣的發(fā)展結(jié)果，也就決定了我們要消耗多少資源、消耗多少能源，排放多少污染物；

第三是能源、資源配置更加合理，利用效率大幅提高。我國的能源利用效率與國際先進(jìn)水平仍有很大差距。譬如與日本、德國相比，我們的能源、資源利用效率是非常低的。因此，必須加大能源資源合理配置，提高資源利用效率；

第四是主要污染物總量持續(xù)減少；

第五是生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。我們過去關(guān)注更多的是城市環(huán)境的改善，這次明確提出城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。

在這些比較熟知目標(biāo)的基礎(chǔ)上，這次《建議》又特別增加了碳排放目標(biāo)，將碳排放作為“十四五”和2035年的目標(biāo)明確提出，這充分體現(xiàn)了我國“十四五”規(guī)劃與國際接軌的國際視野和大國擔(dān)當(dāng)。

概括起來，“十四五”規(guī)劃和2035年愿景目標(biāo)體現(xiàn)了五方面特點：

1.與十八大、十九大的宏偉目標(biāo)相銜接，體現(xiàn)了國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性；

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不減，目標(biāo)不降，以人民為中心的根本目標(biāo)不變；

3.目標(biāo)科學(xué)合理，體現(xiàn)了從源頭到末端的全過程、全地域和全方位生態(tài)環(huán)境治理路徑；

4.統(tǒng)籌發(fā)展和安全，突顯了生態(tài)保護(hù)的重要性，明確提出守住自然生態(tài)安全邊界；

5.統(tǒng)籌國際和國內(nèi)兩個大局，將碳排放作為“十四五”和2035年的目標(biāo)。特別需強調(diào)的是，習(xí)近平總書記提出了2030年碳達(dá)峰和2060年實現(xiàn)碳中和的宏偉目標(biāo)，受到了國際社會的廣泛關(guān)注，體現(xiàn)了我國大國的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。

總之，五中全會提出了2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)：廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)。

接下來，介紹一下“十四五”規(guī)劃的主要任務(wù)和路徑，根據(jù)我的理解，“十四五”環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)和實現(xiàn)路徑可概括為以下四方面：

1.構(gòu)建和優(yōu)化國土空間開發(fā)和保護(hù)新格局；2.綠色發(fā)展；3.清潔生產(chǎn)；4.污染治理。

這四方面都有非常清晰的實現(xiàn)路徑，此外從生態(tài)保護(hù)和污染治理兩大任務(wù)中，還有兩個共性的路徑非常重要：第一是生態(tài)環(huán)境科技創(chuàng)新。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)里面特別提到，要通過科技創(chuàng)新來解決環(huán)境問題；第二是國際合作?，F(xiàn)在提到的國際合作與過去提到的國際合作在內(nèi)涵和背景上是有不同的?，F(xiàn)在，有很多國家提出以自我發(fā)展為中心，不走與國際社會合作的道路。但我們國家一直倡導(dǎo)的，還是堅定的對外開放，繼續(xù)走國際合作的道路，這個信號是非常明確的，這對生態(tài)保護(hù)至關(guān)重要。

規(guī)劃提出構(gòu)建國土空間開發(fā)和保護(hù)格局，其中有兩個非常關(guān)鍵的詞。第一個是“開發(fā)”，第二是“保護(hù)”，這兩個詞都是非常非常重要的，這就意味著，既要構(gòu)建科學(xué)合理的開發(fā)格局，又要構(gòu)建科學(xué)合理的保護(hù)格局。

在主體功能區(qū)戰(zhàn)略中，就提出基于資源、環(huán)境承載能力，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域，明確了哪些區(qū)域必須嚴(yán)格保護(hù)，哪些區(qū)域可適度開發(fā)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略主要從開發(fā)的角度來劃分國土空間，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局同樣重要，只有在構(gòu)建好合理的生態(tài)保護(hù)空間格局之后，生態(tài)環(huán)境才可能更好發(fā)展。為此，十八大又提出，合理布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間；劃定生態(tài)保護(hù)空間、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)增長邊界，并且“三條線”不交叉，不重疊，永久保護(hù)重要生態(tài)空間；推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為主體形態(tài)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，城鎮(zhèn)布局對生態(tài)環(huán)境也是有重要的影響。

格局構(gòu)建好之后，另一重要的任務(wù)就是發(fā)展，怎樣去發(fā)展，我們提出要推動綠色低碳發(fā)展，改變生產(chǎn)和生活方式。

從生產(chǎn)方式方面講，我認(rèn)為，影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)最主要的就是工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)如何布局：

第一是工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局。我們有很多產(chǎn)業(yè)布局不合理：很多重化工產(chǎn)業(yè)相對比較集中，比如集中在大江大河沿岸，帶來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險；很多重化工、電力產(chǎn)業(yè)集中在西部生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。所以，工業(yè)方面我們很多的結(jié)構(gòu)和布局是不合理的。第二是農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)和布局問題。過去，我們的糧食主要來自南方，因為南方自然條件比較好，但現(xiàn)在南方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，大家不愿意種糧，所以糧食產(chǎn)地主要集中在北方了。于是，水資源的消耗就成了一個重大問題，河北、河南、山東都是我們重要的糧食產(chǎn)區(qū)，但我們沒有足夠的水資源支撐，就開采地下水，所以形成了全世界最大的地下漏斗區(qū)，這個漏斗區(qū)就分布在京津冀地區(qū)。所以，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)怎么去布局也是很重要的事情。此外，服務(wù)業(yè)的布局也很重要，如在物流業(yè)的布局，也會對生態(tài)環(huán)境有重大影響。

在此，我要特別提一下新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的布局，我們國家有好多地方的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠什么呢？我覺得發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是最重要的，我們提西部大開發(fā)很多年了，但西部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)還是偏少。我們看美國西部在20世紀(jì)三四十年代出現(xiàn)巨大的沙塵暴，當(dāng)時美國是怎么治理的呢？主要是進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在西部缺水地區(qū)發(fā)展軍工業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從根本上解決了問題。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局是很關(guān)鍵的。

第二是能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和布局。加快煤電結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級；發(fā)展水電、風(fēng)電、核電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電等新能源和清潔能源；提升能源、資源循環(huán)利用效率；協(xié)同推進(jìn)污染控制和碳減排。

第三是變革生產(chǎn)生活方式，推進(jìn)綠色建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，倡導(dǎo)綠色生活方式和消費模式。中國人從傳統(tǒng)上講都是非常勤勞、非常節(jié)儉的，但改革開放后，大家把財富的聚集作為很重要的追求，這種生活方式對生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了非常不利的影響。

第四，推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式，加大污染治理力度。現(xiàn)在，我國的鋼鐵行業(yè)和電力行業(yè)都做得非常好。此外，還要加強污染的綜合治理，全面準(zhǔn)確掌握污染源的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域等基本信息，識別污染發(fā)生的重點區(qū)域、重點時段、重點污染因子、重點行業(yè)等，精準(zhǔn)施策；遵循環(huán)境問題內(nèi)在變化規(guī)律，科學(xué)治污；建立健全污染防治的法律法規(guī)和制度體系，提升督察執(zhí)法工作水平；加強多污染物的協(xié)同控制，針對多重介質(zhì)污染，探索重點污染物協(xié)同治理；針對跨區(qū)域、跨流域等跨界污染，建立完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，形成區(qū)域協(xié)同治理體系；探索區(qū)域環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)解決方案，支撐區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善。要做到以更小的經(jīng)濟(jì)代價，取得更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效。

前述主要講的是環(huán)境保護(hù)方面。從生態(tài)保護(hù)方面講，主要有三方面的任務(wù)和路徑：

第一，守住自然生態(tài)安全邊界，筑牢生態(tài)安全屏障。合理布局生態(tài)空間，維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性，保證生態(tài)過程連續(xù)性和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格管控；建立自然保護(hù)地體系，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

第二，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，形成中國特色的生態(tài)保護(hù)方式和制度。加快國家公園體制試點，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，全面建立具有中國特色的國家公園體制（國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園）；構(gòu)建中國特色的自然保護(hù)地管理體制，完善自然保護(hù)地監(jiān)管制度。

第三，科學(xué)開展山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，實施生物多樣性保護(hù)重大工程。從區(qū)域系統(tǒng)考慮，提出整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)思路，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的雙贏目標(biāo)；分區(qū)分類開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，形成若干生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式，做好區(qū)域（或流域）、生態(tài)系統(tǒng)以及場地等不同尺度工程，目標(biāo)、任務(wù)相互銜接；加強生物多樣性就地保護(hù)和遷地保護(hù)。

第四，科學(xué)開展生態(tài)評估。建立科學(xué)、可行的綜合評價指標(biāo)體系，開展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效監(jiān)測評估，并提出優(yōu)化對策和建議；集成地面臺站、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)手段，建立空天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，支撐環(huán)境管理與風(fēng)險預(yù)警和防控。

接下來，我再介紹一下相關(guān)的介紹保障措施。

首先，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國生態(tài)文明建設(shè)之所以取得歷史性成就，根本在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)；實踐證明，必須始終堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，始終在思想上、政治上、行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

其次，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度體系。將環(huán)保納入宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系；建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。全面實行排污許可制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)的市場化交易。完善環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理；完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度；完善自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度；加快推進(jìn)相關(guān)法律的制定和修改，持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境治理體系。

最后，建立多方參與機(jī)制。落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格考核問責(zé)；發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境治理中的主體作用，健全企業(yè)責(zé)任體系；完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機(jī)制，強化社會監(jiān)督；開展面向全社會的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策宣傳，強化政策宣傳落實；營造愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的良好社會風(fēng)氣，增強全民生態(tài)保護(hù)意識。