□ 邱宗國

2020年是推進(jìn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的收官之年，需要實現(xiàn)1億非戶籍人口在城市的落戶目標(biāo)。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是實現(xiàn)上述目標(biāo)的必要路徑。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要源源不斷的土地供給，不可避免地涉及征地拆遷問題。由此引發(fā)的社會矛盾在增多，成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素，給經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來阻礙。因此，分析造成征地拆遷問題的原因，運用創(chuàng)新社會管理的思維和方法尋求解決問題的路徑。

1 征地拆遷工作利益驅(qū)動問題與對策

1.1 征地拆遷工作困境利益驅(qū)動問題原因及表現(xiàn)

當(dāng)前，我國各地政府征地拆遷面積過大，征地拆遷工作肩負(fù)土地提供和財政來源的雙重職能，導(dǎo)致與民爭利是引來征地拆遷工作惡名的利益驅(qū)動層面上原因。

（1）征地拆遷工作肩負(fù)的財政來源職能是導(dǎo)致征地拆遷引來惡名受人詬病的根源。在當(dāng)前背景下征地拆遷工作不僅僅是為了公共利益的需要、舊城改造等，只要有利于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，都有可能引發(fā)政府的征地拆遷動機(jī)。因為征地后再重新劃撥或出讓的收益驚人，這部分收益是政府財政來源的重要組成部分。以廣西南寧市為例，2018年政府征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按分區(qū)第一到第四片區(qū)的土地綜合補(bǔ)償價標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)用地），分別為13萬元/畝、12萬元/畝、10萬元/畝、8萬元/畝和6.4萬元/畝。根據(jù)2019年政府商業(yè)用地拍賣結(jié)果，離市區(qū)較偏遠(yuǎn)的地方每畝競拍價達(dá)到600萬元以上。而南寧市政府劃撥的土地均價是92萬元/畝 （南府辦〔2012〕15號）?？梢?，政府征收集體土地的成本相對于政府出讓征收的土地后形成的巨大利益是微不足道的。因此，不少地方政府在財政吃緊的時候，都傾向于“廣征地”。

（2）征地拆遷面積過大，并不局限在“公共利益”的范疇，隨意性較大。政府為了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，在征地拆遷過程中，并不嚴(yán)格界定公共利益的范疇。為了拉項目、吸引投資，政府往往愿意主動為項目業(yè)主提供廉價土地。據(jù)此，政府會進(jìn)行大規(guī)模的征收。如南寧市良慶區(qū)從2015年開始截至2019年上半年，城區(qū)累計征地面積超過5萬畝，拆遷面積累計超過300萬平方米，征拆面積每年都停留在較高的水平。政府征地拆遷工作還存在征地的隨意性，缺乏完整的中長期政府征地規(guī)劃，尤其表現(xiàn)在對城中村改造的征地拆遷上。由于缺乏規(guī)劃甚至出現(xiàn)被拆遷人根據(jù)政府的要求在安置點剛建好房子就收到要征地的公告。在這種情況下，被拆遷人處于完全被動的局面，往往利益受損最大，這些人也是最容易做出極端維權(quán)方式的人群。

1.2 征地拆遷工作利益驅(qū)動問題解決對策

我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要從根本上解決征地拆遷工作難的問題就要優(yōu)化征地拆遷中的利益驅(qū)動，優(yōu)先考慮群眾利益和民生需求，做到讓利于民，提高群眾對政府征地拆遷工作的滿意度。

（1）嚴(yán)格依法、依規(guī)劃征拆，防止征地拆遷工作的臨時性、碎片化，避免不當(dāng)征地拆遷。當(dāng)前的征地拆遷工作除了要嚴(yán)格按照有關(guān)土地、房屋征收拆遷的法律、條例等規(guī)范性法律文件進(jìn)行外，還要考慮不同時期國家對城鎮(zhèn)化的一個總體規(guī)劃。如當(dāng)前的征地拆遷工作，還必須符合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，規(guī)劃對如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化做出了總體要求，指明了方向，是指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的行動綱領(lǐng)。因此，當(dāng)前的政府征地拆遷工作也要把《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》作為行動指南，積極推動以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化為目的的土地征地拆遷工作，從根本上確保征地拆遷工作公共利益性的基本目的，從而避免出現(xiàn)不當(dāng)征地拆遷。

（2）以新常態(tài)的思維，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀，減少征地拆遷的“利益化”。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新常態(tài)。政府的征地拆遷工作也要積極主動適應(yīng)新常態(tài)的需要。在新常態(tài)下，政府要積極主動地弱化征地拆遷工作的財政來源職能，提高產(chǎn)業(yè)稅收占比，減少對土地出讓收入的依賴性，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部要切實去除通過大拆大建拉動GDP以獲得政績的錯誤觀念，將政府征地拆遷工作引向多為公共利益服務(wù)、為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)的正常軌道上來[1]。財政部2019年公布的財政收支情況顯示，地方國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算收入增長11.4%，地方賣地收入已超過地方公共財政收入的一半以上，再創(chuàng)歷史新高。弱化政府征地拆遷工作的財政來源職能任重道遠(yuǎn)。

（3）堅持群眾利益導(dǎo)向，科學(xué)合理地提高征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并建立定期調(diào)整機(jī)制。政府征地拆遷工作連接著群眾的切身利益，群眾對征地拆遷工作是否認(rèn)可很大程度上依賴于自身的合法利益是否都得到滿足。開展征地拆遷工作要以此作為出發(fā)點，堅持以人為本，保障民生，以維護(hù)群眾利益作為征拆工作的優(yōu)先導(dǎo)向，積極做好對征地拆遷對象的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生活安置、職業(yè)發(fā)展等工作，特別是要科學(xué)合理地制定并執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實保障被征拆群體的合法權(quán)益[2]。

2 征地拆遷工作制度缺失問題與對策

2.1 征地拆遷工作制度缺失問題原因及表現(xiàn)

政府征地拆遷工作缺乏完整、具體、可操作性強(qiáng)的法律體系，缺乏立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，缺乏客觀、公正、中立的爭議解決機(jī)制以及尚未構(gòu)建完善的綜合、長效的市場化補(bǔ)償機(jī)制等，這是導(dǎo)致政府征地拆遷工作面臨困境的制度層面原因。主要表現(xiàn)在：

（1）法律法規(guī)不完善，征地拆遷工作缺乏制度保障。長期以來，征地拆遷工作依據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定過于宏觀，缺乏可以依據(jù)具體操作標(biāo)準(zhǔn)。對征地拆遷的程序、具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對補(bǔ)償不服的救濟(jì)等方面都未做出明確的規(guī)定[3]。

導(dǎo)致征地拆遷缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的原因在于《土地管理法》第四十七條的授權(quán)。該條僅規(guī)定了征收土地需要補(bǔ)償，但對如何補(bǔ)償以及對補(bǔ)償不服的救濟(jì)并沒有規(guī)定，而是授權(quán)給省一級。但在實際征地拆遷過程中，承擔(dān)具體征地拆遷任務(wù)的是市、縣一級。最后就變成由市、縣一級各自為政，自行制定本轄區(qū)的“土政策”，導(dǎo)致征地拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)五花八門。有的縣甚至以行政文件、命令、通知等任意處分群眾的土地財產(chǎn)。由于標(biāo)準(zhǔn)不一樣，“不患寡，而患不均”的心理，在第一時間引起征地拆遷對象的抵觸。

（2）政府征地拆遷工作缺乏有效立法監(jiān)督。我國在征地拆遷立法還存在法律法規(guī)制度的不健全，缺乏系統(tǒng)性立法的問題。但就現(xiàn)有的一些土地征地拆遷方面的法律規(guī)定，出現(xiàn)如執(zhí)法不嚴(yán)、缺少立法監(jiān)督、對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為缺乏制約措施等不良情形。

我國《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：市、縣人民政府要依照法律法規(guī)的程序及時將土地征收的批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)及其文號、該征用土地的區(qū)域范圍、使用用途、具體面積以及所確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜认嚓P(guān)信息，予以公告。但實際上，在一些地方的征地拆遷工作并沒有按照法律規(guī)定的程序來開展。如很多地方的征地公告內(nèi)容中，只有政府要征地以及征地的用途，很少涉及具體的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及如何對被征地拆遷人員的安置和救濟(jì)途徑等內(nèi)容[4]。

（3）缺乏客觀、公正、中立的爭議解決機(jī)制。在征地拆遷過程中，之所以會出現(xiàn)大量的集體上訪事件和少數(shù)的極端維權(quán)方式，其根本原因就在于：當(dāng)被征拆人對政府的征拆方案有異議時沒有順暢的意見反饋渠道。主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的《土地管理法實施條例》對建立征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的規(guī)定過于原則和抽象，難以實施。各地的土地管理法實施辦法也沒有對此進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。特別是對于集體土地征收中，土地經(jīng)營人不同意或部分土地經(jīng)營人不同意的情形，應(yīng)以誰的名義進(jìn)行維權(quán)，該如何維權(quán)？土地管理法規(guī)規(guī)定的裁決，也沒有具體的規(guī)定，是否與行政復(fù)議一樣的程序？因為沒有程序規(guī)定，相關(guān)利害關(guān)系人根本沒有辦法操作，因此有裁決的規(guī)定，目前基本是形同虛設(shè)。

（4）缺乏綜合、長效的市場化征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制。目前，政府的征地補(bǔ)償方式較為單一，主要包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。即政府土地征收的補(bǔ)償方式主要是單一的貨幣補(bǔ)償，根據(jù)被征地的面積和地類，按照既定的補(bǔ)償系數(shù)，計算出一個具體的補(bǔ)償款數(shù)額。通常情況下，補(bǔ)償款直接通過銀行卡轉(zhuǎn)賬的方式支付給被征地的對象。單一貨幣補(bǔ)償方式客觀、方便、直接，但其弊端也非常顯著，如單一的貨幣補(bǔ)償會導(dǎo)致征拆對象漸漸失去生活來源、老無所依，享受不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處等。

2.2 征地拆遷工作制度缺失問題解決對策

（1）要完善相關(guān)法律法規(guī)，讓征地拆遷工作依法依規(guī)開展。

首先，征地拆遷法律法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)盡量具體，具有可操作性。法律規(guī)定應(yīng)避免條文籠統(tǒng)、過于原則，避免用文件替代法規(guī)，關(guān)鍵問題應(yīng)做強(qiáng)制性規(guī)定，如補(bǔ)償款、過渡房提前到位問題，社區(qū)工作機(jī)制應(yīng)予建立，土地儲備制度應(yīng)予改革等[5]。

其次，已經(jīng)出臺的法律法規(guī)進(jìn)一步明確細(xì)則，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序以及異議反饋機(jī)制，爭取做到征收有依據(jù)、補(bǔ)償合理、安置有保障。各級政府要根據(jù)地方實情，調(diào)整、完善、細(xì)化涉及征地拆遷的《征地管理辦法》《基準(zhǔn)地價》《征收農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》等文件政策，形成規(guī)范化、可操作性的征地拆遷法治體系，以推進(jìn)征地拆遷工作有序開展，保障各方合法權(quán)益。此外，還要盡快研究制定出臺《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，讓集體土地上房屋征收工作有章可循。

第三，征地拆遷工作法制化，必須有強(qiáng)制手段保障。任何法律都須有強(qiáng)制手段保障實施，否則必淪為空文。對強(qiáng)制征地拆遷，輿論負(fù)面評論很多，但錯誤的不是強(qiáng)制手段本身，而是如何執(zhí)行強(qiáng)制手段。強(qiáng)制拆遷必須循司法途徑，受嚴(yán)格監(jiān)督，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥操作。如果因為強(qiáng)拆已經(jīng)徹底污名化就完全否定強(qiáng)拆，那么國家的法律制度勢必?zé)o法執(zhí)行，對守法接受征地拆遷的群眾也是一種不公平。

（2）要強(qiáng)化社區(qū)干預(yù)手段，化解征地拆遷工作矛盾。社區(qū)工作薄弱，手段缺乏是引發(fā)征地拆遷工作矛盾、惡化干群關(guān)系的重要原因。僅僅依靠傳統(tǒng)的開會、通知方式已不適應(yīng)當(dāng)前的形式，應(yīng)當(dāng)吸收社區(qū)輔導(dǎo)工作手段，引入律師服務(wù)團(tuán)、社區(qū)心理輔導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)輔導(dǎo)等社區(qū)工作機(jī)制，使被征收人在信息充分、服務(wù)到位的情況下接受征收。被征收人，在對征地拆遷面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地拆遷程序、租房回遷等方面有異議時，投訴渠道應(yīng)當(dāng)暢通，應(yīng)當(dāng)保證其獲得公正、中立的裁判，使矛盾化解在原地。

（3）要重視做好征地拆遷工作社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。征地拆遷工作社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是征拆單位對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行全面深入的調(diào)查分析、了解群眾，特別是被征拆群眾的意見和建議，列出風(fēng)險點，并對風(fēng)險發(fā)生的可能性大小以及影響大小做出分析，進(jìn)而提出有效的解決方案。包括提出防范和化解風(fēng)險的具體舉措，確定社會穩(wěn)定風(fēng)險等級，編制評估報告的專業(yè)活動，是促進(jìn)征地拆遷工作科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會矛盾，規(guī)避社會風(fēng)險的重要機(jī)制[6]。

（4）要建立科學(xué)有效的征地拆遷市場化補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)行的征地拆遷補(bǔ)償制度更多采用貨幣補(bǔ)償。單純的貨幣補(bǔ)償不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，因為土地的價值和功能還難以通過單一的貨幣補(bǔ)償來實現(xiàn)，何況當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。因此，要探究市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民或被拆遷人之間利益均衡點，建立符合“最少受惠者最大利益”的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制非常有必要[7]。對失地群眾的安置方式應(yīng)特別考慮征地拆遷對象的長遠(yuǎn)利益，讓被拆遷者參與并分享城市開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果，保證被征地對象能夠長期可持續(xù)地獲益，保證其生活來源穩(wěn)定、水平提高，未來有保障。

3 征地拆遷工作政府行為失范問題與對策

3.1 征地拆遷工作政府行為失范問題原因及表現(xiàn)

征地拆遷人員法制化工作水平低，對被征收人權(quán)益保護(hù)不足，對少數(shù)群體缺乏強(qiáng)制性工作手段，工作中以妥協(xié)換取穩(wěn)定，部分干部在征地拆遷中以各種手段謀取私利，是導(dǎo)致政府征地拆遷工作行為失范層面的原因。主要表現(xiàn)在：

（1）隨意剝奪被征地拆遷人的知情權(quán)和選擇權(quán)。由于工作人員法制化水平低，在征地拆遷的過程中，無意識損害被征地拆遷人權(quán)益的行為時有發(fā)生。被征拆人該享有的權(quán)利沒有被告知，導(dǎo)致變相剝奪了被征地拆遷人的知情權(quán)。根據(jù)《土地管理法》及相關(guān)地方法規(guī)，被征拆人對征地公告和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可以申請聽證。但實際上，從訪談被征拆人的情況看，工作人員并未告知有異議的被征拆人員可以申請聽證。

（2）違反程序，野蠻執(zhí)法。在征地拆遷過程中，政府與征拆對象之間無法達(dá)成協(xié)議的情況是經(jīng)常出現(xiàn)的。一旦遇到這種情況，政府基層征拆工作人員很多時候不按法律和程序完成征地拆遷，而是通過威脅、恐嚇、斷水、斷電等方式，逼迫被征拆人就范，從而導(dǎo)致出現(xiàn)違反程序、野蠻執(zhí)法的暴力強(qiáng)拆案件。違法拆遷除了政府工作人員法律意識淡薄、缺乏人權(quán)觀念外，其根源還在于征地拆遷的臨時性和領(lǐng)導(dǎo)意志化。

（3）對違章建筑的定性，缺乏依據(jù)。目前，我國法律并未明確違章建筑的含義，學(xué)理上也有不同的認(rèn)識。但在征地拆遷實踐中，征拆人員往往把沒有證（土地使用權(quán)證、規(guī)劃許可證、施工許可證、房產(chǎn)證等）或證件不齊的建筑物作為違章建筑認(rèn)定，進(jìn)而不予補(bǔ)償或降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。違章建筑，通常認(rèn)為是違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和其他工作物。然而，許多建筑物、構(gòu)筑物都建在這些法律法規(guī)制定之前，因此，證件不齊全或沒有證的建筑不在少數(shù)。

（4）部分政府征拆工作人員在征地拆遷過程中牟取私利。在征地拆遷一線的個別干部，通過直接截留征地安置補(bǔ)償款，或是在征地過程中徇私舞弊，與被征拆人合謀故意多報數(shù)字騙取補(bǔ)償款，或是利用提前知道征收信息，與征拆企業(yè)合作，搶建搶種建筑物、工作物以獲取補(bǔ)償款等方式牟取私立，極大損害了政府征地拆遷工作人員的形象，破壞了政府與群眾的關(guān)系，為征地拆遷工作造成極大的負(fù)面影響。

3.2 征地拆遷政府行為失范問題解決對策

政府征地拆遷工作要注重對被征收人的權(quán)益保護(hù)，科學(xué)有效地對少數(shù)群體使用強(qiáng)制性工作手段，避免在征地拆遷工作中以妥協(xié)換取穩(wěn)定，更要杜絕部分干部在征地拆遷中以各種手段謀取私利。

（1）切實保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，確保被征收人知情權(quán)。政府通過提高工作人員法制化水平，充分告知被征拆人該享有的權(quán)利。要嚴(yán)格按照《土地管理法》及相關(guān)地方法規(guī)，依法及時向被征拆人發(fā)出對征地公告和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如有異議的，應(yīng)當(dāng)積極組織進(jìn)行聽證會。依照現(xiàn)行規(guī)定，充分尊重被征拆人對拆遷安置的方式選擇權(quán)，不能為了簡單了事而強(qiáng)迫被拆遷人屈從于簡單的貨幣補(bǔ)償。

（2）政府征地拆遷工作要糾正行為失范的偏差，避免野蠻征拆行為。在征地拆遷過程中，無法達(dá)成協(xié)議的情況是存在的。一旦遇到這種情況，政府基層征拆工作人員要嚴(yán)格按照法律程序完成征地拆遷，而不是通過威脅、恐嚇、斷水、斷電等方式，逼迫被征拆人就范?！赌蠈幨屑w土地征收與補(bǔ)償安置辦法》第十三條、十四條、十五條對被征拆人不能簽訂協(xié)議的情況，如何推進(jìn)下一步工作規(guī)定得非常清楚。只有通過法制化、制度化的途徑，才能從根本上化解政府征地拆遷工作中的各種矛盾。

（3）嚴(yán)肅征地拆遷工作紀(jì)律，監(jiān)督征地拆遷工作行為，構(gòu)建廉潔征拆。對在征地拆遷一線的部分干部利用職權(quán)謀私利的行為，政府應(yīng)該通過多種方式途徑進(jìn)行查處，把藏在政府征地拆遷工作隊伍中的害群之馬找出來，并追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，重新樹立政府的良好形象。

總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要政府從利益驅(qū)動、制度缺失、行為失范等方面解決存在的問題，以創(chuàng)新社會管理的思維和方法積極探索政府征地拆遷工作的新模式，使政府征地拆遷工作走上法制化、制度化的軌道，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮更大作用。