□ 王江波 顧夢瑤 茍愛萍

1 引言

索索貢市位于菲律賓呂宋島東南端的比科爾半島東南部，大部分為農(nóng)村地區(qū)。作為沿海行政區(qū)，漁業(yè)、農(nóng)業(yè)以及旅游業(yè)比較發(fā)達，因此，氣候變化對其產(chǎn)業(yè)造成的影響較大。索索貢市遭受臺風和暴風雨的侵襲已成為常態(tài)，生活在城市中的人們相信，強風和洪水是相對安全的[1]，而居住在沿海地區(qū)和來自農(nóng)村地區(qū)的人們，對于他們依靠現(xiàn)有的救援、疏散系統(tǒng)數(shù)次進行災后重建。沿海氣候變化造成了巨大的生命、財產(chǎn)和資源的損失。居住在高風險沿海地區(qū)的絕大多數(shù)是窮人，因為災難而變得更加貧困。隨著更強大的颶風和風暴潮、上升的海平面、雨雪量的增加以及其他組合在一起的風險同時發(fā)生，是時候正確認真地評估城市的能力、缺陷、劣勢和適應這些變化的資源。因此，索索貢市和聯(lián)合國人居署合作，從住房和基礎設施、生計、環(huán)境管理、減少災害風險等方面著手，建立了一個項目工作計劃，待評估后進行試點，用作社會和實體基礎設施發(fā)展的示范，以增加城市沿海社區(qū)應對全球氣候變化的韌性。

2 面臨的挑戰(zhàn)

2.1 氣候變化對居民點和基礎設施的影響

城市中45%的家庭對他們所建房屋的土地沒有所有權，這些家庭為非正式居民點。非正式居民點通常位于沿海地區(qū)、河岸、巷道，他們中大多數(shù)房屋用臨時材料或輕質(zhì)材料制作而成，這些材料很容易受強烈熱帶風暴和大雨影響造成房屋損壞害。市民們?nèi)杂迷嫉氖侄蝸響獙ρ睾Ｅ_風，比如把臨時房屋綁在堅固的柱子上，把重物（例如舊輪胎和石塊）放在屋頂上。該地區(qū)沒有固體廢物收集系統(tǒng)，居民們將廢物傾倒在水路、空置的土地和水體中，造成了水道堵塞、水體淹沒和水體污染，以致該地區(qū)只有72%的飲用水可以使用，嚴重影響了該地區(qū)居民的生活質(zhì)量。

同時，劇烈的沿海風暴損害了橋梁和沿海公路以及防護海堤。由于地方和國家政府的預算有限，以及缺乏關于海堤等硬質(zhì)工程結(jié)構的綜合信息和技術手段，因此只有小部分得到修理。排水不足和河堤的缺失，造成城市共有大約20個洪水泛濫地區(qū)。洪水徑流到河流及其附近的房屋，造成財產(chǎn)損失，使災后的恢復重建變得更加昂貴和困難。

目前，按城市規(guī)劃指導建成的建成區(qū)高度集中在海岸附近，可能會受到風暴潮和海平面上升的威脅。政府報告顯示，城市人口每年以1.7%的速度增長，43%的家庭對他們所建房屋的土地沒有所有權保障，非正式定居者缺乏基本服務；而索索貢市尚未確定住房計劃，來解決住房積壓和未來新增人口的需求[2]。

2.2 氣候變化對產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力的影響

由于索索貢市貧困人口直接或間接地從貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)相關活動中獲得收入，在沒有完全做好氣候變化應對的情況下，索索貢市依賴貧困家庭應對氣候變化的能力有限。旅游部門也面臨同樣風險，海濱度假村和沿海地區(qū)公園的收入，以及與旅游機構相關的小商販和微型企業(yè)家的收入，都將受到影響。

溫暖的水域和過量降雨對漁業(yè)部門造成嚴重打擊，這也導致了索索貢灣紅潮的持續(xù)爆發(fā)，而紅潮正在擾亂至少245戶依靠“綠色貽貝”文化的就業(yè)和收入。在重大臺風和洪水期間，農(nóng)具和漁具也會遭受損失或損壞，影響人們恢復生產(chǎn)活動。當氣候變化災難發(fā)生時，商店關門或減少間接支出，微型或中小型企業(yè)的工人和提供服務者往往會失去工作和收入來源。

索索貢市的農(nóng)民和漁民在災難中，因為其技能和知識的有限，在謀生選擇上受到一定程度的限制；而在非正式市場從事售賣和銷售產(chǎn)品的居民，在氣候變化影響期間有機會進入其他產(chǎn)業(yè)活動。政府和其他利益相關者對這類人員的響應不夠，沒有可靠的機制和及時的信息，無法將受影響的家庭與新的收入機會和來源進行戰(zhàn)略性配對。

2.3 氣候變化對自然環(huán)境與自然資源的影響

索索貢市擁有各種森林和沿海海洋資源，支持其發(fā)展和生態(tài)平衡，而這些資源由于人類活動和氣候變化的影響正受到威脅。制定可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境管理，對于減少氣候變化可能帶來的災害風險和脆弱性非常重要。

索索貢灣和阿爾拜灣是索索貢市的漁業(yè)主要來源。由于索索貢灣周邊的非正式定居者經(jīng)濟活動劇烈，廢物排放嚴重，以及沒有先進的衛(wèi)生污水處理系統(tǒng)，廢水直接流入天然水體，受紅潮和其他污染物影響，造成該地區(qū)海洋和沿海物種的死亡。同時，濫用非法捕魚方法、過度捕撈、沿海地區(qū)管理不善、水質(zhì)惡劣以及商業(yè)上重要物種的流失，加劇了索索貢灣的生態(tài)退化。隨著城市沿海生態(tài)和海洋資源的退化，漁業(yè)社區(qū)對氣候變化影響的適應性將受到壓力。

索索貢市森林面積為7612.76公頃，占全市土地面積的24%。木材、紅樹林木材和藤條桿等林木曾經(jīng)是其重要的經(jīng)濟資源。由于氣候變化帶來較大的降雨和更強的臺風，產(chǎn)業(yè)環(huán)境面臨洪水和侵蝕風險，索索貢市作為木材和硬木生產(chǎn)地的時期早已過去了，這也限制了城市的碳封存能力。

盡管索索貢市生產(chǎn)可再生能源（地熱能），但其所產(chǎn)生的電力反饋回呂宋格蘭網(wǎng)絡進行分配，因此，當?shù)氐牡責嵩床]有被城市最大化。索索貢市的節(jié)能照明和城市交通方面并未使用減少電力消耗的方法。

2.4 災害風險管理應對能力不足

防災是城市發(fā)展的核心議程，災害風險管理主要是為了向公眾通報即將到來的危險，防止當生命受到威脅，盡量減少人民的苦難，減少財產(chǎn)損失和經(jīng)濟損失，加快恢復過程。菲律賓災害管理主要是由城市災害協(xié)調(diào)委員會負責處理，在自然災害及其他人為危害發(fā)生的時期，城市通過市長領導實施防災計劃和應對突發(fā)事件；同時，索索貢市緊急救援隊和菲律賓國家紅十字會的志愿人員也開展救援行動。

索索貢市目前的城市災害風險降低范圍主要針對救援和緊急情況，而且備災準備也在同一范圍內(nèi)，這個范圍是遠遠不夠的。索索貢市的氣候變化情景將需要更積極的立場以及預期的規(guī)劃和應變措施。

公眾參與的缺席、過時的數(shù)據(jù)收集和管理、較弱的恢復和重建能力，以及缺乏長期的災害風險降低計劃和一個常設減災部門，后續(xù)缺乏持續(xù)監(jiān)督和評估恢復工作的機制——這都是索索貢市災害管理系統(tǒng)的不足。

3 韌性目標與行動計劃

3.1 韌性目標

為了加強菲律賓城市應對氣候變化影響的能力，索索貢市地方政府與菲律賓聯(lián)合國人居署合作，在2010年發(fā)布了《索索貢市氣候變化韌性戰(zhàn)略》，并在此基礎上制定了一個項目工作計劃，作為社會和基礎設施發(fā)展的示范，以提高城市沿海社區(qū)應對氣候變化的韌性能力，也致力于提高地方政府解決氣候變化帶來問題的能力。

繼目前在項目實施中取得的成果和重點領域的協(xié)議定稿后，城市問題工作組制定了全面示范項目計劃，目標是“具有增強的社會和物質(zhì)基礎設施，適應氣候變化的響應能力的索索貢市”。示范項目從住房和基礎設施、生計、環(huán)境管理和減少災害風險這四個部分期望完成以下工作：

3.1.1 住房和基礎設施

制定適用于住房（社會化）住房結(jié)構的地方最低標準，根據(jù)“氣候變化和災害恢復性住房標準”，針對窮人開發(fā)和應用的社區(qū)住房評估計劃。社區(qū)和地方領導人根據(jù)商定的最低標準，制定了房屋結(jié)構改造的社區(qū)行動計劃。根據(jù)當?shù)厣潭ǖ淖畹蜆藴?，對貧困人口的弱勢住房結(jié)構進行改造。

3.1.2 生產(chǎn)和生計

預測氣候變化影響和發(fā)展生計基線（相對于特定社區(qū)氣候變化的季節(jié)性影響），制定試點社區(qū)生計適應戰(zhàn)略。與技術教育和技能開發(fā)管理局（TESDA）進行就業(yè)培訓（即房屋改造等）合作。

3.1.3 環(huán)境管理

采用CFL（Compact Fluorescent Light緊湊型熒光燈）使用和三輪車電機轉(zhuǎn)換的程序，以提高城市政府對實施氣候變化緩解響應項目的重視。通過城市行政命令將公共建筑和街道照明轉(zhuǎn)換為節(jié)能燈泡。二沖程三輪車電機轉(zhuǎn)換為城市政府開發(fā)采用的更高效減排的四沖程電機。

3.1.4 減少氣候和災害風險

CBDRRM（Community-Based Disaster Risk Reduction and Management 基于社區(qū)的災害風險減少和管理）和CCA（Climate Change Agreement氣候變化協(xié)議）通過在學校舉辦社會藝術活動來了解試點社區(qū)的需求，參考主要利益相關者的意見，改造學校的結(jié)構和設施，在災害來臨時用作撤離中心。訓練學校和社區(qū)師生，進行防災演習。

3.2 房屋——“為扶貧示范區(qū)制定本地最低標準”

首先，城市應組織從業(yè)者和利益相關者研討會，討論商定一個本地化的適用于社會化住房結(jié)構的最低標準。根據(jù)研討會的結(jié)果，制定一個評估工具，了解如何使用簡單的評估矩陣達成商定的最低標準。培訓地方領導人的能力，以便他們可以使用模板來評估其覆蓋范圍內(nèi)的住房是否合格，并通過社區(qū)會議制定社區(qū)行動計劃（CAP）。同時，城市政府將與社區(qū)領導層制定優(yōu)先排序方案，確定在該項目下哪些家庭優(yōu)先得到協(xié)助。選定要協(xié)助的優(yōu)先家庭后，根據(jù)評估結(jié)果和CAP開展的改革實施方案，最終確定執(zhí)行。

此外，按照生計示范，將學員（社區(qū)成員自己）的房屋改造模塊進行實際的改造工作，進行關于建設適應氣候的住房和基礎設施的重要性的動員和教育活動。比如，與本地的媒體和學校接觸，提高對氣候變化的認識，特別是對住房和住區(qū)的影響。研究本地化應用“建設臺風韌性住房的基本原則”，同時，配合進行宣傳活動。培訓社區(qū)建設者評估其各自區(qū)域的房屋的脆弱性，組織定期的社區(qū)排水清理工作，避免淹水，增加當?shù)鼐用駞⑴c活動的積極性。

3.3 生計——“建筑業(yè)和生計技能培訓”

指導和鼓勵窮人更多地參與微型企業(yè)和其他與技能有關的工作和服務，在淡季進行養(yǎng)殖和捕魚時，探索其他生計資料。作為該項目倡議者的城市政府將與社區(qū)和其他合作伙伴進行磋商，制定項目實施政策和準則，其中包括普遍同意的受益人選擇標準。

在社區(qū)開展技能培訓，學員組織將根據(jù)他們首選的優(yōu)先技能組織學習。每個小組的受訓人數(shù)將限制在25人。在參加培訓的同時，參加者將獲得交通和膳食津貼，作為其支持基金。受訓人員也會接受適應氣候變化新技術的評估和基礎改造方面的學習。

演示項目還將包括參與者在職培訓，與房屋演示項目負責人妥善協(xié)調(diào)，讓學員可以應用學習，同時增加收入。畢業(yè)前，參加者將接受能力評估取得資格才能獲得能力證書。

該計劃的畢業(yè)生將獲得工具包，他們可以利用學習到的幫助房屋面對風暴的適應措施，幫助改善他們社區(qū)的生活條件。將可持續(xù)生計發(fā)展工作與其他圍繞住房、減災和環(huán)境的工作進行協(xié)調(diào)，以便整體協(xié)調(diào)城市建立社區(qū)彈性。

3.4 環(huán)境管理——“能源與公共交通”

對公共建筑和路燈照明設備進行調(diào)查，確定轉(zhuǎn)換為高效照明的必要性。頒發(fā)行政命令，指導使用節(jié)能燈和固定裝置對現(xiàn)有燈具進行轉(zhuǎn)換。這將作為城市能源使用減排的示范而記錄在案，以便在家庭層面上采取同樣的舉措。

讓三輪車操作員和車主將其電機轉(zhuǎn)換為四沖程電機，同時，通過發(fā)布地方政策，減少城市三輪車的投入使用。與已經(jīng)成功實施了該項目的示范城市進行合作交流，重點放在如何動員和吸引當?shù)剡\輸團體參與這一行動。

3.5 減少災害風險——“建立災害風險和氣候變化的學?！?/h3>

首先，對試點學校進行社區(qū)動員和社會準備活動，以提高社區(qū)的意識和主動權。作為研究的一部分，將咨詢技術人員（建筑師、工程師、教育部人員等），建立一個理想的學校架構，以配合其作為教育中心和疏散中心的作用。為了進行預算，市政府已對試點學校進行評估，以評估其改造的基本需求。

與社區(qū)居民、技術人員撤離中心問題，并充分考慮婦女兒童的需求。進行社會藝術活動，如教學輔助生產(chǎn)、講故事、舞臺劇、海報制作大賽、講座討論等，將成為促進社區(qū)動員和建立伙伴關系的關鍵媒介。重點關注的領域應該是社區(qū)和學校對氣候變化知識的了解。在實施這部分內(nèi)容時，索索貢市應將以聯(lián)合國提倡的“安全學?！备拍顬閰⒄铡?/p>

4 啟示

4.1 軟硬工程的系統(tǒng)性

在進行沿海地區(qū)住房或者海堤、海溝等硬質(zhì)工程建設時，根據(jù)索索貢市經(jīng)驗，我們應該放棄單一且靜態(tài)的穩(wěn)定工程措施，著力塑造復合且動態(tài)穩(wěn)定的工程措施，提高國家建筑規(guī)范指導標準，系統(tǒng)地約束規(guī)范房租建筑的制造，提高它們對沿海風暴的適應能力。

為了解決位于高風險地區(qū)的脆弱社區(qū)的問題，索索貢市還建立了住房辦公室來保障實施。同時，作為討論平臺，開辟對話機會，給窮人提供更好的服務。啟示在于，我國應改進地方法規(guī)政策，設立獨立機構，從法律政策上保障硬質(zhì)工程標準化規(guī)范化合法化。建立房屋災害損害賠償保險機制，增加房屋恢復彈性空間的同時，更好地給窮人提供一定的過渡。

4.2 公眾參與的全面性

為了使當?shù)鼐用窀玫亓私獍踩》康闹匾?，以及合作參與改善社區(qū)基礎設施，索索貢市進行了強有力的社區(qū)動員。沒有一個單一的機構或團體可以解決與災害有關的問題，責任應該由所有人共同承擔。這需要各類公私機構合作，充分考慮各利益相關方的參與[4]。同時，關注弱勢群體，為他們提供在災害時期的生計來源。在實施過程中，我們需要注重對居民公眾治安和社會責任感培養(yǎng)，充分調(diào)動他們的積極性和參與感。

4.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡性

鑒于索索貢市某些重要產(chǎn)業(yè)過分依賴天氣，容易受到氣候變化的威脅，索索貢市優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構，對容易受到威脅的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游業(yè)，要求前期做好韌性預防措施。同時，對居民進行建筑業(yè)和生計技能培訓，重點考慮到關注婦女經(jīng)濟活動的脆弱性。在受氣候影響期間，應當對受影響的家庭進行補貼和貸款，然后對氣候變化依賴性小的產(chǎn)業(yè)進行升級，形成結(jié)構性互補。

4.4 政策制定的深入性

縱觀索索貢市整個韌性策略，可以看到不管是政策的制定還是具體行動措施的制定都深入到各個部門，非常細致謹慎地一步步開展，并成功落實到社區(qū)這一基本的單位。這是我國目前在做城市韌性規(guī)劃編制時應當學習的地方。