畢雪嬌 王金溪

沈陽市規(guī)劃設計研究院有限公司，中國·遼寧 沈陽 110004

時代發(fā)展下國土空間規(guī)劃體系建設日益完善，鄉(xiāng)村振興背景下限于空間協(xié)同規(guī)劃是保證國土空間規(guī)劃整體部署與實現(xiàn)的關鍵所在。論文通過對縣域空間規(guī)劃存在問題，探討縣域空間協(xié)同規(guī)劃的方法對策。

鄉(xiāng)村振興；縣域空間；空間規(guī)劃；協(xié)同規(guī)劃

1 引言

為了推進中共中央和國務院發(fā)布的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在村莊規(guī)劃中全面落實，并且響應實現(xiàn)國土空間規(guī)劃全域管控的要求，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》。通知明確了村域國土空間規(guī)劃實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，編制了“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

2 空間規(guī)劃的重要性

空間規(guī)劃就是對一定空間范圍內的各類資源進行規(guī)劃配置，從而實現(xiàn)空間內資源利用效率的最大化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的背景下，空間規(guī)劃最重要的要求就是實現(xiàn)土地資源的高效利用，進而實現(xiàn)各項資源配置效率的最大化，在提升經濟效益的同時，實現(xiàn)社會效益的最大化。在鄉(xiāng)村振興背景下，空間規(guī)劃的實施必須考慮人與自然環(huán)境的協(xié)同和諧發(fā)展，既要金山銀山，更要綠水青山，在保證滿足環(huán)境保護要求的同時，通過資源配置提升經濟效益，對于區(qū)域內資源在開發(fā)的同時更要注意保護，從而實現(xiàn)區(qū)域內資源的合理高效環(huán)保的運用。

空間規(guī)劃是通過可持續(xù)規(guī)劃土地資源利用，從而提升區(qū)域內資源利用效果的重要途徑和方法。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷實施和發(fā)展的背景下，科學完善的空間規(guī)劃體系能有效地提升特定區(qū)域內資源利用的效果，在資源開發(fā)的同時最大限度保護環(huán)境，推動區(qū)域內經濟和社會的和諧發(fā)展。

近年來，各級政府不斷重點空間規(guī)劃改革，“多規(guī)合一”等項目試點工作有序開展，在新形勢下，空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村發(fā)展乃至整個國民經濟社會發(fā)展中的地位不斷提升。目前政府已明確指出應提高空間規(guī)劃試點工作開展的重視程度，各級政府也因地制宜，結合自身空間特點和發(fā)展情況，制定適合自身發(fā)展的空間規(guī)劃體系，這對于各地方發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施起到了重要的作用。

3 鄉(xiāng)村振興背景下的縣域空間協(xié)同規(guī)劃面臨的問題

3.1 國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃技術的影響

傳統(tǒng)城市規(guī)劃以土地利用、功能布局、交通網(wǎng)絡系統(tǒng)構建為主；村莊規(guī)劃以提升鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村建設為主；國土空間規(guī)劃以土地政策、農田改造等為主。在未來的規(guī)劃中，三者之間要融合，多規(guī)合理，以產業(yè)和功能為先導，以土地管控實現(xiàn)政策銜接。從國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村群建設的角度來看，強調鄉(xiāng)村間統(tǒng)籌發(fā)展，不再以單個的村域邊界來作為規(guī)劃的范圍，而是建立“鄉(xiāng)村統(tǒng)籌單元”，在村際實現(xiàn)資源共享，創(chuàng)立品牌，發(fā)揮聯(lián)動效應。

3.2 空間規(guī)劃編制不統(tǒng)一

各地鄉(xiāng)村在進行空間規(guī)劃編制的過程中，更多考慮自身情況，在實施方面的標準規(guī)范缺乏系統(tǒng)性，空間規(guī)劃編制的形式、內容等各不相同，由此不僅造成規(guī)劃落實上的矛盾及不便，同時造成人力物力的浪費，空間規(guī)劃實施使用效率較低，完成后成果的效用也由此受到影響。

3.3 融合模式的多樣化和復雜化

首先，具體的實現(xiàn)方法則會因差距產生原因的不同而不同。例如，因戶籍制度導致的城鄉(xiāng)勞動力收入差距，就要深化戶籍制度改革，進一步消除制度障礙；因一二三產業(yè)差異導致的城鄉(xiāng)差距，則要以市場為驅動實現(xiàn)產業(yè)協(xié)同，形成三產互補、互為供求的產業(yè)體系。

其次，城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現(xiàn)模式的多樣化還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的分化上。當前，中國鄉(xiāng)村的分化日益明顯，工業(yè)化鄉(xiāng)村和農業(yè)型地區(qū)差距逐漸拉大。例如，一些工業(yè)化鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)互動中充分利用中心城市的擴散和輻射效應，承接城市產業(yè)和服務職能以及人才、技術的空間轉移，實現(xiàn)了復活和振興，已由鄉(xiāng)村轉變?yōu)槌鞘小?/p>

4 鄉(xiāng)村振興背景下的縣域空間協(xié)同規(guī)劃改善策略

4.1 協(xié)調資源管理和利益分配

當前，土地資源存在的最大問題是過度占用和濫用，在2019年《國土資源部財政部農業(yè)部關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》上也提出：加快地籍調查，強化證書應用。充分發(fā)揮農村土地確權登記發(fā)證工作所獲得的成果在規(guī)劃、耕地保護及利用、執(zhí)法等國土資源管理環(huán)節(jié)的作用。通過何種方式對存量閑置資源進行結構調整，減少資源的濫用成為國土空間規(guī)劃以及鄉(xiāng)村振興策略需要考慮的重要問題[1]。

4.2 開展特色空間規(guī)劃

首先，規(guī)劃制定和實施機構必須明確發(fā)展戰(zhàn)略目標和實施步驟，這些會為空間規(guī)劃的實施提供方向，同時明確了空間規(guī)劃實施過程中不同層級機構的權限和職責。

其次，要明確空間規(guī)劃實施的技術路線。通過結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展基礎和資源環(huán)境特征明確空間規(guī)劃的技術路徑，梳理清楚各塊規(guī)劃范圍特征，解決土地在規(guī)劃使用過程中的各項矛盾，結合信息技術平臺和大數(shù)據(jù)平臺將各項資源數(shù)據(jù)共享運營，并結合規(guī)劃建設對實際情況加以調整。

最后，對鄉(xiāng)村中的特色資源要予以重點保護。很多鄉(xiāng)村在歷史發(fā)展過程中形成了獨具特色的歷史文化資源，不僅承載著鄉(xiāng)村的精神，更是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，是一個鄉(xiāng)村發(fā)展的根本所在，因此在進行空間規(guī)劃的過程中要著重加強歷史文化資源的保護，同時因地制宜發(fā)展特色旅游等產業(yè)，促進鄉(xiāng)村振興的發(fā)展[2]。

4.3 多規(guī)合一，信息聯(lián)動

縣域鄉(xiāng)村空間規(guī)劃中各部門方案策略不一、上下層級管制不銜接的問題，要想實現(xiàn)空間規(guī)劃的一張藍圖，必須深入貫徹落實“多規(guī)合一”的政策，避免各部門層級之間管控不統(tǒng)一導致的相互沖突。運用國家整體策略引導縣域空間規(guī)劃格局優(yōu)化，是縣級政府科學合理地對空間格局進行優(yōu)化的必要手段。各部門層級之間相互溝通建立兼顧多方利益的協(xié)調機制與統(tǒng)一管理平臺，通過制定規(guī)劃目標、發(fā)展定位、實施戰(zhàn)略等重大事項構建規(guī)劃框架，進而形成各資源要素合理配置的優(yōu)化布局。同時，推進“多規(guī)合一”改革應明確推進改革的“減量規(guī)劃”思維，樹立“紅線意識”，根據(jù)不同尺度與層級空間規(guī)劃的相關管控要求分級落實，并保持各個規(guī)劃的用地標準、生態(tài)紅線與城鎮(zhèn)邊界等相統(tǒng)一[3]。

4.4 完善政府調節(jié)與監(jiān)督，健全城鄉(xiāng)要素市場運行機制

首先，要大規(guī)模地減少政府對生產要素的直接配置，繼續(xù)深化“放管服”改革，強化競爭政策的基礎地位，打破行政性壟斷、防止市場壟斷，清理妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場和公平競爭的各種規(guī)定和措施。

其次，要營造良好的改革環(huán)境，還需要不斷提升政府服務能力，做到放活與管好有機結合，通過制定公平、開放、透明的市場規(guī)則，保障城鄉(xiāng)市場主體平等獲取生產要素。

最后，以要素市場化配置推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展有困難也有風險，為了防止城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中出現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的破壞、文化的衰落、耕地的減少以及農民的基本利益受損，需要加強統(tǒng)一高效的政府監(jiān)管，守住防好農村土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的三條土地制度改革底線，嚴守生態(tài)保護紅線以及筑牢鄉(xiāng)村文化根基，重視和防范城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的各類風險。

5 結語

綜上所述，隨著國土空間規(guī)劃編制的全面展開，中國村莊規(guī)劃已經轉向了多規(guī)融合、多規(guī)合一的全新規(guī)劃體系，面對鄉(xiāng)村振興時代背景，還需要重視縣域空間規(guī)劃的合理性，加強土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃，切實助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。