趙潤娣，趙曉軍，張克峰

（1.西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070;2.貴州民族大學(xué)商學(xué)院,貴州 貴陽 550025；3.蘭州理工大學(xué)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部，甘肅 蘭州 730050）

1 概述

開放政府?dāng)?shù)據(jù)是當(dāng)代實踐與理論研究的熱點(diǎn)議題之一。我國從中央政府到地方政府，都在大力推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)。甘肅省尚未真正開展開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作，但是甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)將是當(dāng)代開放政府?dāng)?shù)據(jù)大潮中的必然選擇，這是因為數(shù)據(jù)資源日漸成為了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會活動中一個重要的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)資源的爭奪在當(dāng)代日益加劇，唯有積極應(yīng)對，才能在數(shù)據(jù)競爭中占得一席之地，從而提高一國、一省在大數(shù)據(jù)時代的競爭力，所以甘肅省邁向開放政府?dāng)?shù)據(jù)，既是創(chuàng)造巨大公共價值的過程，也是在數(shù)據(jù)資源爭奪中不被動的全局性策略，從而提升甘肅省的競爭力，增強(qiáng)甘肅省電子政務(wù)的服務(wù)性，有利于創(chuàng)新應(yīng)用，增加社會價值[1]?；诖?，研究甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展策略意義重大。

本文的研究就是分析甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，進(jìn)而構(gòu)建甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展策略，為甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展提供思路，為當(dāng)前在國內(nèi)地方政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)中處于落后位置的省級政府的未來工作發(fā)展提供借鑒。

2 我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)狀況分析

我國各地的開放數(shù)據(jù)運(yùn)動經(jīng)歷著從戰(zhàn)略和意識層面到實踐層面的深化過程。近年來，各地政府陸續(xù)發(fā)布了一系列開放數(shù)據(jù)政策，用以對政府的數(shù)據(jù)資源建設(shè)與開放做出有效指導(dǎo)。通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策內(nèi)容呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（1）在政策目標(biāo)方面：我國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的現(xiàn)有政策或法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資源的收集、整合和應(yīng)用，“開放”，尤其是“向公眾開放”，并沒有成為最重要的價值導(dǎo)向。例如，北京、上海、廣州、貴州四省在政策制定的原因方面多聚焦在“促進(jìn)政務(wù)資源管理”、“優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置”、“提高行政效率”、“提升社會服務(wù)”等內(nèi)部傾向的價值，這與國外特別強(qiáng)調(diào)“向公眾開放”、“提高透明度”、“獲得公眾對政府的信任”等外部傾向的價值形成鮮明對比。這種情況一方面說明，我國目前還處于大數(shù)據(jù)收集、整合和應(yīng)用的初期階段；另一方面，我國目前更加側(cè)重數(shù)據(jù)的實用價值，而不是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政治意義。（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員協(xié)調(diào)方面：與國外專門成立首席數(shù)據(jù)官這一專業(yè)職位不同，我國政務(wù)數(shù)據(jù)管理更加強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有人力資源的整合。如北京市信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和上海市網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)與推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組都是由多個政府部門的一把手組成，以便于進(jìn)行多部門的合作。在數(shù)據(jù)管理方面，主要通過現(xiàn)有相關(guān)部門進(jìn)行實施，如北京市和上海市的市經(jīng)濟(jì)信息化委、廣東省的信息化主管部門等。盡管如此，貴州省成立了專門的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，在部門設(shè)置方面居于全面領(lǐng)先地位。貴州省將貴州省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會承擔(dān)的有關(guān)數(shù)據(jù)資源管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展（除電子信息制造業(yè)外）、信息化（除“兩化融合”外）等職責(zé)，整合劃入了省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局。（3）數(shù)據(jù)管理方面：我國在數(shù)據(jù)開放范圍、數(shù)據(jù)開放格式和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開放質(zhì)量、數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)開放許可等方面都有較明確的規(guī)定或?qū)嵸|(zhì)性的進(jìn)展，反映出地方政府在國家大力提倡大數(shù)據(jù)開發(fā)的背景下對政務(wù)數(shù)據(jù)收集、共享、管理、應(yīng)用等方面所做的努力，數(shù)據(jù)開放工作取得了大量實質(zhì)性的進(jìn)展。盡管如此，我國在元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)可訪問性、數(shù)據(jù)收費(fèi)、數(shù)據(jù)友好、數(shù)據(jù)開放成本方面的規(guī)定卻乏善可陳，在這些方面有待進(jìn)一步的完善和提高。（4）政策實施計劃方面：我國目前在數(shù)據(jù)發(fā)展方面有較為明確的規(guī)劃，如北京的《大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃（2016-2020）》等，但政府?dāng)?shù)據(jù)開放僅僅是其中的一個版塊，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)實施計劃散見在政府公布的各類通知、辦法或?qū)嵤┮庵?，系統(tǒng)性較差。如上海的《政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放2016年度工作計劃》、北京市的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的實施意見》、廣東省的《廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會2017年政務(wù)公開工作實施方案》等。因此，各地政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面的長期規(guī)劃和短期計劃工作方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

我國目前有眾多的地方政府開放數(shù)據(jù)門戶上線，大多數(shù)為獨(dú)立門戶，小部分則嵌于政務(wù)服務(wù)網(wǎng)之中。通過對地方政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（1）開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的建設(shè)目標(biāo)非常明確，主要是提供數(shù)據(jù)的下載與服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，發(fā)揮資源的重要作用。這與國外平臺所強(qiáng)調(diào)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)目標(biāo)基本相似。（2）在數(shù)據(jù)資源建設(shè)方面：相對國外平臺而言，我國平臺雖已具備了基本的數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)獲取、用戶參與等功能。中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺上的數(shù)據(jù)資源涵蓋了一些不同主題、不同資源發(fā)布機(jī)構(gòu)、不同文件類型、不同資源類型的數(shù)據(jù)資源。各平臺資源建設(shè)數(shù)量還有待大幅提高。各平臺體現(xiàn)出在資源建設(shè)的一定的協(xié)作性，但是協(xié)同存在不足，同一個省的省級機(jī)構(gòu)與所轄的副省級和地級城市的政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)同不足。平臺都提供了多種瀏覽途徑、檢索途徑，方便用戶查詢、獲取開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源。在公眾參與互動性方面平臺都提供了一些基本的用戶參與功能：問卷調(diào)查、咨詢建議等，但是公眾參與功能的設(shè)計還明顯不足。（3）開放數(shù)據(jù)資源可用情況方面：與國外平臺相類似，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的免責(zé)聲明或使用條款闡述了授權(quán)情況、規(guī)定了用戶的權(quán)利與義務(wù)等，從而可以看到開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)資源的開放屬性。（4）數(shù)據(jù)資源利用與影響：開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺資源的下載量以及依據(jù)開放數(shù)據(jù)開發(fā)的相關(guān)應(yīng)用展現(xiàn)了平臺數(shù)據(jù)開放與共享的影響。國外提出，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的使用是一大問題。調(diào)查的我國的平臺下載量并不高，除了上海市、貴陽市下載量排名在前二的數(shù)據(jù)集下載量達(dá)到上萬次，很多平臺即便是下載量最高的數(shù)據(jù)集，其下載量都沒有達(dá)到上萬次。由此反映社會公眾對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)注度與需求度，平臺的吸引力，平臺提供的數(shù)據(jù)價值有待提高。開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺提供的APP應(yīng)用不多，許多平臺數(shù)據(jù)應(yīng)用數(shù)量都是十幾個到二十幾個。平臺提供的數(shù)據(jù)接口數(shù)量也不多。當(dāng)前開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺提供的應(yīng)用主要為政府開發(fā)，類別也比較少。

3 甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)SWOT分析

3.1 優(yōu)勢（strength）分析

3.1.1 相關(guān)政策法規(guī)的制定

甘肅尚未出臺專門針對甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策。但是近年來陸續(xù)頒布了一些涉及到開放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)政策。例如，例如，2015年11月制定的《甘肅省運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管實施方案》提出：“由省審改辦、省政府辦公廳會同各有關(guān)部門，各市州政府負(fù)責(zé)，持續(xù)推進(jìn)政府和社會信息資源開放共享”，具體要求為“進(jìn)一步加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開放力度。依托甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，逐步構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)平臺，有序開放政府?dāng)?shù)據(jù)，方便全社會開發(fā)利用[10]”。該方案的發(fā)布標(biāo)志著甘肅省已明確將開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為一個獨(dú)立的內(nèi)容明確提出，將構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)平臺，有序開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為了一項主要工作任務(wù)。2016年8月發(fā)布的《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的實施意見》中提出要不斷推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，具體內(nèi)容是：“建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享和政府大數(shù)據(jù)平臺，實施政務(wù)數(shù)據(jù)綜合開發(fā)利用示范項目，面向社會各行業(yè)及民眾公開相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放……推動基于政府大數(shù)據(jù)平臺的二次數(shù)據(jù)開發(fā)利用，促進(jìn)開展眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供條件[11]”。2018年6月發(fā)布的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省數(shù)據(jù)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項行動計劃的通知》明確提出：“將由省發(fā)展改革委牽頭，省委網(wǎng)信辦、省工信委、省通信管理局配合，從而促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，統(tǒng)籌推進(jìn)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享應(yīng)用。制訂數(shù)據(jù)資源開放標(biāo)準(zhǔn)，建立全省政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單[12]”。

綜上可見，甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)已走入了政策層面，在相關(guān)政策中，將開放共享政府?dāng)?shù)據(jù)作為一個獨(dú)立的內(nèi)容、一項重要的發(fā)展任務(wù)進(jìn)行了闡述。

3.1.2 推進(jìn)信息公開與數(shù)據(jù)開放的實踐工作

（1）相關(guān)網(wǎng)站內(nèi)容涉及開放政府?dāng)?shù)據(jù)。甘肅省已將建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺提上議事日程，目前還沒有一個真正的、專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，但是，近年來一些政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)已在省政府網(wǎng)站、政府組成部門網(wǎng)站信息公開目錄內(nèi)、以及其它政務(wù)服務(wù)平臺上有所發(fā)布，供公眾利用。甘肅省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)欄目內(nèi)容在不斷豐富中，開放的政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的數(shù)量也在不斷增加中。例如：甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)專門設(shè)置有“政務(wù)與信息公開”欄目。在“省政府信息公開欄目導(dǎo)航”中，又具體包括：政府會議、省委文件、政府文件、按主題分類（省政府組織機(jī)構(gòu)、綜合政務(wù)、國民經(jīng)濟(jì)管理、財政、金融、審計、農(nóng)業(yè)、工業(yè)….）、政策解讀、重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開、應(yīng)急管理、政府網(wǎng)站監(jiān)管年度報表等。甘肅省統(tǒng)計局網(wǎng)站上提供了豐富的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中包括：統(tǒng)計年鑒、普查數(shù)據(jù)、全國數(shù)據(jù)、常用數(shù)據(jù)，還提供有省級分析、市級分析，進(jìn)度數(shù)據(jù)，以及信息公開年報、信息公開目錄等等。由此可見，甘肅省已有一定的開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資源分散于不同的政府部門，不同的政府部門通過網(wǎng)站等渠道開放了一定數(shù)量的政府?dāng)?shù)據(jù)。

（2）政府信息公開工作取得成效。甘肅省近年來政府信息公開工作成績顯著，例如，2017年共受理政府信息公開申請2365件，全部在規(guī)定時限內(nèi)予以答復(fù)。其中當(dāng)面受理1062件，傳真受理65件，網(wǎng)絡(luò)受理911件，信函受理327件，按時答復(fù)的2351件，占99.4%，延期答復(fù)14件，占申請總數(shù)0.6%。申請件中，屬于已主動公開的94件，同意公開的1139件，同意部分公開的8件，不屬于本行政機(jī)關(guān)公開的307件，申請信息不存在的94件，告知作出更改補(bǔ)充的73件，告知通過其他途徑辦理的127件。申請內(nèi)容主要涉及征地拆遷與補(bǔ)償、金融理財風(fēng)險、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)與規(guī)劃、社會保障等方面的政府信息。相比較2016年，2017年的當(dāng)面受理、傳真受理、網(wǎng)絡(luò)受理的數(shù)量都有所增加[13]。由此可見，甘肅省近年來在政府信息公開工作方面取得了比較好的成績。

（3）開放政府?dāng)?shù)據(jù)助推大數(shù)據(jù)應(yīng)用實踐。開放政府?dāng)?shù)據(jù)催生政府服務(wù)創(chuàng)新，甘肅省已有一些深動的開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用案例。例如，甘肅交通運(yùn)輸行業(yè)結(jié)合甘肅交通運(yùn)輸發(fā)展實際，于2016年4月出臺了《甘肅“互聯(lián)網(wǎng)+交通”行動推進(jìn)方案》，在方案的指導(dǎo)下，省交通廳率先開通了“甘肅交通公眾出行服務(wù)信息報送系統(tǒng)”。2017年，省廳基本建成綜合性服務(wù)平臺——甘肅交通運(yùn)輸云數(shù)據(jù)中心。2017年上半年相繼開通了“甘肅路網(wǎng)”新浪微博、“甘肅路網(wǎng)”今日頭條，于2017年底還推出了全省綜合交通運(yùn)輸信息服務(wù)平臺 “甘肅交通”APP，向社會公眾提供了綜合、全面、實時的交通出行與資訊服務(wù)。2018年上半年，省廳制定了“互聯(lián)網(wǎng)+出行服務(wù)”項目總體方案，“數(shù)據(jù)交通、云上出行”與百姓生活漸行漸近。目前已整合了全省16大類交通行業(yè)各類交通相關(guān)數(shù)據(jù)，真正實現(xiàn)了行業(yè)數(shù)據(jù)的有效整合。已與蘭州市公安局、蘭州市大數(shù)據(jù)局等單位簽訂了數(shù)據(jù)資源交換與共享協(xié)議，實現(xiàn)了社會化數(shù)據(jù)資源的共享和互補(bǔ)，同時，還積極向百度共享了全省公路出行服務(wù)數(shù)據(jù)，為社會公眾提供更全面的出行導(dǎo)航、精準(zhǔn)定位等特色服務(wù)，為交通行業(yè)探索數(shù)據(jù)開放之路奠定了堅實的基礎(chǔ)[14]。

2016年以來，甘肅省統(tǒng)計局在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面也進(jìn)行了有益的探索，以大數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺建設(shè)為統(tǒng)一改革突破口，開發(fā)了“甘肅省社情民意互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析平臺”以及“甘肅宏觀經(jīng)濟(jì)分析平臺”，積極挖掘“數(shù)據(jù)寶藏”，為管理者、決策者提供多視角，客觀、精準(zhǔn)的風(fēng)險控制、科學(xué)管理和政策調(diào)控依據(jù)。

3.2 劣勢（weakness）分析

1）信息化技術(shù)與技能水平較低。開放政府?dāng)?shù)據(jù)需要信息技術(shù)與信息技能的支撐。一系列的調(diào)查報告顯示出甘肅省信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平一般，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平較低?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展報告2017》的“全國各省區(qū)市互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展評估排名表”顯示，廣東省總分是45.19，全國各省中位居第一，甘肅省總分是22.28，位列倒數(shù)第一。在各項具體考察指標(biāo)：“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指數(shù)”、“創(chuàng)新能力指數(shù)”、“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)”、“互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用指數(shù)”、“網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)”、“網(wǎng)絡(luò)管理指數(shù)”方面，甘肅得分都很低[15]。在信息社會發(fā)展水平方面，據(jù)《2017全球、中國信息社會發(fā)展報告》顯示，“信息經(jīng)濟(jì)指數(shù)”、“網(wǎng)絡(luò)社會指數(shù)”、“數(shù)字生活指數(shù)”及“2017年ISI”方面，甘肅省得分均低于全國平均值，只有在“在線政府指數(shù)”方面，甘肅省超過了全國平均值。甘肅省在2017年全國各省份信息社會指數(shù)排名為30名，位列倒數(shù)第二[16]。綜合以上數(shù)據(jù)可見，雖然我國互聯(lián)網(wǎng)普及率已達(dá)到了較高水平，但國內(nèi)存在數(shù)字鴻溝問題嚴(yán)重。處于西北地區(qū)的甘肅省信息化水平在全國處于極低的位置。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府創(chuàng)新能力、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)管理、研發(fā)投入、產(chǎn)值結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力等方面存在明顯劣勢。

2）財政投入不足。開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展離不開信息技術(shù)的飛速發(fā)展，離不開信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，電子政府的建設(shè)，以及信息化軟件系統(tǒng)、支撐各種業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)，支撐組織決策的決策信息系統(tǒng)、服務(wù)于信息系統(tǒng)管理的運(yùn)維管理系統(tǒng)、信息化系統(tǒng)安全體系、災(zāi)難備份與恢復(fù)體等的建設(shè)，由此必然需要財政支持。審視甘肅省近年來財政收支情況可見，甘肅省作為國內(nèi)西部經(jīng)濟(jì)相對落后的省份，在科學(xué)技術(shù)的支出方面力度非常有限。從“2017年甘肅省財政收支及其增長速度”可見，2017年甘肅省科學(xué)技術(shù)支出絕對數(shù)為25.3億元，比上年增長-3.6%[17]。

3）開放政府?dāng)?shù)據(jù)人員素質(zhì)欠缺。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個圍繞著數(shù)據(jù)資源的雙向互動過程，一面是數(shù)據(jù)提供者的資源建設(shè)，一面是用戶的資源利用。對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供者——政府機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員而言，一定的信息資源管理能力、大數(shù)據(jù)技能，數(shù)據(jù)安全管理技能，信息素養(yǎng)能力都是需要的。對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)使用者——用戶來說，數(shù)據(jù)資源的需求水平，以及面對龐大的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)資源的查詢，有效地判斷，分析能力都是需要的。圍繞著數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)利用等重要環(huán)節(jié)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)利益相關(guān)者的素養(yǎng)非常重要。當(dāng)前甘肅省因為人員整體信息技能的欠缺，政府內(nèi)部缺乏相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)布、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)組織管理的高水平人員，公眾缺乏發(fā)現(xiàn)、管理、分析和可視化數(shù)據(jù)等基本能力。公眾的數(shù)據(jù)需求能力、數(shù)據(jù)創(chuàng)新能力也需要提高。

4）數(shù)據(jù)管理各項機(jī)制存在不足。目前甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制存在不足。甘肅省各類平臺在公共數(shù)據(jù)建設(shè)方面缺少政府層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，政府?dāng)?shù)據(jù)在收集、處理、存儲、利用方面缺乏規(guī)范和統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享難。甘肅省缺乏履行開放政府?dāng)?shù)據(jù)職能的機(jī)構(gòu)以及合理的職位體系，從而在執(zhí)行開放政府?dāng)?shù)據(jù)程序、進(jìn)行監(jiān)督、開展救濟(jì)等方面缺乏執(zhí)行力。此外，甘肅省還缺乏多元化的合作機(jī)制，監(jiān)察機(jī)制比較弱化。目前甘肅省政府信息公開狀況反映出甘肅省政府在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中互動反饋不及時、數(shù)據(jù)開放積極性不夠等問題。如何健全數(shù)據(jù)管理各項機(jī)制，調(diào)動政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、院校、民間組織和公眾積極投入于開放政府?dāng)?shù)據(jù)大潮之中，構(gòu)建多方聯(lián)系的橋梁，推進(jìn)各方利益相關(guān)者的協(xié)作是甘肅省需要面對的問題。

3.3 機(jī)遇（opportunity）分析

1）開放政府?dāng)?shù)據(jù)已成趨勢。這是一個開放政府?dāng)?shù)據(jù)的時代?！皵?shù)據(jù)即戰(zhàn)略資源”已成為共識。政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等價值。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享關(guān)乎社會的發(fā)展。政府唯有從戰(zhàn)略高度上重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以最小的成本獲得最大的數(shù)據(jù)紅利，才有可能在新的一輪競爭中立穩(wěn)腳跟，也有利于進(jìn)一步提高公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平，有利于政府打造公平清廉的形象，提高管理科學(xué)化水平。此外，大眾傳播媒介的發(fā)達(dá)使得每一個公民都是自媒體，互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)高接入率，網(wǎng)絡(luò)化信息工具的助推及政府信息公開的推進(jìn)，公眾對公共事務(wù)更加關(guān)注，要求獲得更多的知情權(quán)、參與權(quán)，這種“倒逼”對開放政府?dāng)?shù)據(jù)提出了新要求。《2019年世界發(fā)展報告》認(rèn)為“數(shù)字平臺等新的商業(yè)模式，往往只靠極少的有形資產(chǎn)或員工。這種‘無實體規(guī)?；o數(shù)百萬人提供了經(jīng)濟(jì)機(jī)遇”。政府管理模式也需要前瞻性地對這種經(jīng)濟(jì)模式的變革做出積極回應(yīng)。從現(xiàn)階段來看，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是最佳選擇。甘肅省唯有順應(yīng)這一時代潮流，不逃避，迎面而上，積極推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)，才能在變革發(fā)展中立于不敗之地。

2）國家公共政策的大力支持。我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)已走向政策層面。國家出臺了一系列政策推動發(fā)展。地方政府也紛紛出臺相應(yīng)的政策法規(guī)。例如，2015年8月，國務(wù)院下發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，強(qiáng)調(diào)“在2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，推動政府管理理念和社會治理模式的進(jìn)步”。2016年1月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于組織實施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》，確定“開展公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用[18]”。2016年7月出臺《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)交換共享、處理分析和檢測預(yù)警等等[19]。這些國家政策的出臺為甘肅省政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了強(qiáng)大的政策支持。

3）可資借鑒的有益經(jīng)驗。甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺尚未推出，最大的好處就是可以充分借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢?？梢越梃b北京、上海、廣東、貴州、江蘇、浙江、山東、貴州等的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)以及開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)經(jīng)驗，明確甘肅省政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對策措施。比如，在開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)方面風(fēng)生水起的貴州省明確的定位指引使其成為全國大數(shù)據(jù)建設(shè)中心。我國“十二五”以來，“三通兩平臺”建設(shè)，邊建設(shè)邊完善、邊推進(jìn)邊應(yīng)用，已初具規(guī)模，數(shù)字資源應(yīng)用漸成常態(tài)不斷提升，使得政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享有了可依賴的基礎(chǔ)建設(shè)保障。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和智慧城市規(guī)劃，推動各領(lǐng)域信息資源共建共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，為建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺積累了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實踐經(jīng)驗。甘肅省需要立足省情，走出開放政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新發(fā)展路徑。

3.4 威脅（threat）分析

1）政府開放度還需加大。在大數(shù)據(jù)時代，民主理念與信息技術(shù)的雙重驅(qū)動促使民眾具有更大意愿與更強(qiáng)能力共享及應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)，這將對政府治理在開放透明性與協(xié)同治理上都提出挑戰(zhàn)?！皵?shù)字政府”不是簡單地建個平臺放些政府?dāng)?shù)據(jù)了事，不是僅僅轉(zhuǎn)變一些政府固有行政行為方式，而是政府公共服務(wù)理念的重塑，通過數(shù)據(jù)化、智能化等多種推進(jìn)方式，全面圍繞服務(wù)對象的需求，提升資源配置，完善公共服務(wù)體系，創(chuàng)新服務(wù)手段，避免“偽開放”“偽共享”。甘肅省部分政府公務(wù)人員對開放政府?dāng)?shù)據(jù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題缺乏應(yīng)對技能，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)有一定的誤解和偏見，不愿意也不敢坦誠開放政府?dāng)?shù)據(jù)，以保守的策略來應(yīng)對公眾對于數(shù)據(jù)開放與共享的要求，因此，甘肅省政府開放度還需增強(qiáng)，數(shù)據(jù)開放還需要與政府創(chuàng)新相銜接。

2）政策和法律法規(guī)還需完善。數(shù)據(jù)開放共享也帶來了各方面的多種問題，如國家數(shù)據(jù)安全、個人信息安全隱患問題，數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量問題等。雖然我國在戰(zhàn)略層面上提出了促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享的要求，但在司法層面，對于個人數(shù)據(jù)隱私權(quán)益保護(hù)、商業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)等的法律規(guī)定尚未能及時跟進(jìn)，難以很好的平衡數(shù)據(jù)開放與個人、企業(yè)、國家各方利益之間問題。目前還沒有針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)而出臺的全國性的針對性極強(qiáng)的政策或法律法規(guī)。我國地方政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺對于用戶使用開放數(shù)據(jù)資源的權(quán)限問題主要是通過 “網(wǎng)站申明”或者“版權(quán)聲明”的條款予以解決，對數(shù)據(jù)開放所引起發(fā)的風(fēng)險問題還沒有技術(shù)識別、評估等功能。甘肅省在開放政府?dāng)?shù)據(jù)時只能憑借其他國家和我國一些地方政府的經(jīng)驗和自己的原有經(jīng)驗，對甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)中存在數(shù)據(jù)質(zhì)量保障、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等具體問題，都需要有政策法規(guī)做出關(guān)鍵的細(xì)節(jié)方面的規(guī)定。

3）信息孤島風(fēng)險需要防范。現(xiàn)有的行政體制下，甘肅省18個地州市、86個縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各級政府部門和各企事業(yè)單位是條塊結(jié)合的組織體，存在著條塊結(jié)合不牢甚至相互制肘而條塊分割的問題。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)的實踐中就勢必造成數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊的狀況，各部門協(xié)作建設(shè)、共享公共數(shù)據(jù)存在難度，形成了“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，開放數(shù)據(jù)的潛在獲益與維護(hù)責(zé)任的錯配，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)形成負(fù)激勵等問題。

4 甘肅推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的路徑

面對國內(nèi)外數(shù)據(jù)資源激烈競爭態(tài)勢，面對國內(nèi)開放政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)實狀況，通過剖析甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從而提出未來甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展路徑。

4.1 迎合機(jī)遇適應(yīng)發(fā)展，創(chuàng)建甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)的愿景

為了保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)的有效實施，增進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的益處，減少障礙，甘肅省迫切需要把握時代脈搏，迎合機(jī)遇適應(yīng)發(fā)展，圍繞甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)可能的切實益處創(chuàng)建甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)愿景。因為開放政府?dāng)?shù)據(jù)反映了未來公共政策的基本特征，創(chuàng)建愿景使其滲透到政府部門和公務(wù)員中，由此建設(shè)并實施強(qiáng)健的開放政府?dāng)?shù)據(jù)計劃，從而有助于切實提升甘肅省的競爭力。

4.2 優(yōu)化甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)環(huán)境，打造開放政府?dāng)?shù)據(jù)文化引擎

開放政府?dāng)?shù)據(jù)環(huán)境涉及眾多影響因素，其中包括：來自公民社會和大眾媒體的需求、來自企業(yè)的需求、來自政府的需求；政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視、開放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的倡議、計劃、行動的提出與實施、跨部門合作模式的發(fā)展、政府績效管理實踐的發(fā)展、數(shù)據(jù)統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的設(shè)置、廣泛的政治環(huán)境：透明問責(zé)制、包容和賦權(quán)、公共服務(wù)的改善等；以及相對完備的法規(guī)支撐體系；此外還涉及信息技能，政府?dāng)?shù)據(jù)管理技能等。審視甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)環(huán)境發(fā)現(xiàn)，目前甘肅省需要培育開放政府?dāng)?shù)據(jù)文化，引導(dǎo)公眾的開放政府?dāng)?shù)據(jù)需求，做好開放政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)性保障工作、加大資金投入等。甘肅省政府需要構(gòu)建新型的開放政府?dāng)?shù)據(jù)文化氛圍，從而建立與信息時代相適應(yīng)的主流的數(shù)據(jù)“流動共享自由”精神，助推政府、企業(yè)、公眾跨界協(xié)同創(chuàng)新，催生并激發(fā)具有影響深遠(yuǎn)的社會創(chuàng)新。

4.3 制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，完善相關(guān)法規(guī)，指導(dǎo)開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作

目前國內(nèi)外許多地方政府已制定了專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，以及發(fā)布有與開放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的信息公開法規(guī)、隱私法規(guī)等以指導(dǎo)地方政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作。甘肅省已有相關(guān)的政策法規(guī)，但是相關(guān)的政策法規(guī)存在不完善的問題，甘肅省也尚未有專門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)，鑒于此，甘肅省有必要借鑒國內(nèi)外眾多地方政府的做法，盡快制定開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，并明確以下細(xì)節(jié)：政策目標(biāo)：明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價值導(dǎo)向及具體目標(biāo)。機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員協(xié)調(diào)：解決開放政府?dāng)?shù)據(jù)的管理問題。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍：解決開放那些政府?dāng)?shù)據(jù)的問題。開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量：確保開放的政府?dāng)?shù)據(jù)符合、可用、有用、安全等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及明確開放數(shù)據(jù)的格式標(biāo)準(zhǔn)、開放數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)、政策實施計劃、政策評估策略、數(shù)據(jù)開放方式、程序、數(shù)據(jù)許可、監(jiān)督與責(zé)任、法律救濟(jì)、具體開放的政府?dāng)?shù)據(jù)類型、與其它數(shù)據(jù)的互操作、數(shù)據(jù)可訪問性、數(shù)據(jù)收費(fèi)、發(fā)布的數(shù)據(jù)量、開放數(shù)據(jù)發(fā)布之前的處理、與數(shù)據(jù)用戶的聯(lián)系、用戶反饋機(jī)制、數(shù)據(jù)開放成本等。此外，甘肅省還需要與時俱進(jìn)，構(gòu)建完備的開放政府?dāng)?shù)據(jù)法規(guī)體系，例如，完善2008年5月1日實施的《甘肅省政府信息公開試行辦法》。

4.4 摸清數(shù)據(jù)家底，建設(shè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺

政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)量巨大，類型眾多，可將其按不同的方式進(jìn)行分類。從不同分類角度審視政府?dāng)?shù)據(jù)，則不同分類下的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與所包含的內(nèi)容就各不相同。根據(jù)我國《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》對政務(wù)信息資源的分類方式，可將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源、主題數(shù)據(jù)資源、部門數(shù)據(jù)三種類型。國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源又可以劃分為國家人口、法人單位、電子證照基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。那么，各個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源究竟包涵有哪些政府?dāng)?shù)據(jù)呢？主題數(shù)據(jù)資源可以劃分為那些主題，每一主題下究竟包含哪些數(shù)據(jù)呢？不同政府部門可以提供那些數(shù)據(jù)資源？這些問題需要進(jìn)一步明確，因此甘肅省需要明確政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)，從而可以真正確定政府?dāng)?shù)據(jù)資源的“類”，確定政府?dāng)?shù)據(jù)資源“類”下面的“項”、“目”、“細(xì)目”。

在明確了不同類型政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)涵并梳理了數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，以及確定了有哪些政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，還要解決政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享中政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的其它基本問題，需要確定社會需求的政府?dāng)?shù)據(jù)究竟在哪里，誰提供，誰使用，為此應(yīng)建立甘肅省政府部門數(shù)據(jù)清單。在建立甘肅省政府部門數(shù)據(jù)清單工作中需要注意：圍繞公眾服務(wù)的需求，明確業(yè)務(wù)流程，理順部門內(nèi)部之間、跨部門之間提供數(shù)據(jù)資源的業(yè)務(wù)流和數(shù)據(jù)流；確定數(shù)據(jù)采集責(zé)任；提出部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)整合方案，確定基于職能的開放與共享數(shù)據(jù)資源體系、基于業(yè)務(wù)活動的開放與共享數(shù)據(jù)資源體系、基于機(jī)構(gòu)的開放與共享數(shù)據(jù)資源體系。

建立部門數(shù)據(jù)清單，梳理政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄是政府?dāng)?shù)據(jù)資源識別與控制和跨部門協(xié)同數(shù)據(jù)資源建設(shè)與服務(wù)的有效手段。甘肅省在開展政務(wù)信息資源目錄編制工作時，需要依據(jù)2017年6月國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦制定的《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》，注意準(zhǔn)確描述數(shù)據(jù)資源的特征，為數(shù)據(jù)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的發(fā)布做好準(zhǔn)備。

搭建甘肅省的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，將甘肅省政府各部門數(shù)據(jù)分享的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤安块T—開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺—部門”的模式，健全相關(guān)數(shù)據(jù)庫，整合政務(wù)資源。進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，設(shè)定開放數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)檢索、分類、存儲、分享、分析處理等方面統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑，發(fā)布格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)原則，推動甘肅省政府部門間的數(shù)據(jù)資源共享的實現(xiàn)。此外，甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺要使數(shù)據(jù)易于重復(fù)使用，優(yōu)化數(shù)據(jù)集的數(shù)量，確保數(shù)據(jù)定期更新，減少差異。發(fā)布結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)增加數(shù)據(jù)集的下載量以及幫助開發(fā)者建立基于開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用程序。

4.5 健全開放政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，全面應(yīng)對數(shù)據(jù)開放的挑戰(zhàn)

開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一項專業(yè)性很強(qiáng)的數(shù)據(jù)管理工作，對政府傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及治理流程都提出了新要求，這就需要甘肅省政府建立健全開放政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)。在縱向上，建立甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門，授權(quán)總攬甘肅省開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定、組織協(xié)調(diào)各級各部門的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)等，從省級層面進(jìn)行強(qiáng)力而全面的頂層推動，促進(jìn)甘肅省政府?dāng)?shù)據(jù)價值最大化。設(shè)立相應(yīng)的市縣基層管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進(jìn)，制定具體的數(shù)據(jù)管理制度，確定政府?dāng)?shù)據(jù)采集、審核、存儲、開放、利用等環(huán)節(jié)具體要求。在橫向上，建立跨部門跨地區(qū)跨行業(yè)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合、共享和協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)縱向的管理和橫向的交流配合，加大人員培訓(xùn)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)控能力建設(shè)，構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)安全體系。一方面，要明確協(xié)同的必要性。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個多元主體相互作用的過程。從開放政府?dāng)?shù)據(jù)到政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮效益，這中間存在很長的鏈條。數(shù)據(jù)采集方、數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)利用者等每個角色各有定位，也互有交叉，只有在相互協(xié)作中，才能保障利益相關(guān)者的權(quán)益，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)潛能。開發(fā)者通過使用平臺的可用數(shù)據(jù)集，創(chuàng)建了一個積極的公民參與的良好的環(huán)境。反過來，公眾為現(xiàn)有的應(yīng)用程序的有效運(yùn)作又貢獻(xiàn)和分享了必要的附加信息，這是一個相互貢獻(xiàn)的互動過程，并最終創(chuàng)建了一個新的政府和公民之間的合作環(huán)境，提供了一個鼓舞跨界交叉的創(chuàng)新涌現(xiàn)環(huán)境等。另一方面，在開放、共享與應(yīng)用的實踐中形成協(xié)作。在政府之間，統(tǒng)籌建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)資源和共享交換體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放與共享的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，協(xié)作共建開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)資源。在政府與公眾之間，政府的工作要以公眾的需求為導(dǎo)向，數(shù)據(jù)建設(shè)圍繞公眾需求和公眾服務(wù)，讓用戶可以投入于數(shù)據(jù)資源建設(shè)和平臺建設(shè)中，使平臺有持續(xù)的更新動力和強(qiáng)大的生命力。公眾的多元需求和應(yīng)用在社會化的利用中將從不同維度發(fā)現(xiàn)與挖掘數(shù)據(jù)的價值。政府與企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)開展廣泛合作，通過政府采購、社會眾包等多種方式開展政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用。