林 鑫，杜喆華

（1.湖北省工程咨詢股份有限公司，湖北 武漢 430071；2.武漢第二船舶設(shè)計研究所，湖北 武漢 430064）

兩湖隧道工程是武漢市非常重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、社會影響深遠，且涉及社會利益群體較多，有可能引發(fā)社會風險。武漢市城投公司于2017年啟動兩湖隧道工程前期工作，社會穩(wěn)定風險評估工作是前期工作中的一項。在投資決策過程中，武漢市政府也十分重視社會穩(wěn)定風險評估工作，專門召開投資決策咨詢會議，征求社會穩(wěn)定評估專家意見。湖北省工程咨詢股份有限公司于2018年底正式開展社會穩(wěn)定風險評估工作。目前，評估工作已經(jīng)完成。在該項工作中，遇到了一些困難，也積累了一些經(jīng)驗。

1 兩湖隧道社會穩(wěn)定風險評估工作的特點及意義

依據(jù)規(guī)劃，兩湖隧道為武漢市主干路網(wǎng)，主要用于疏解武昌南北交通需求。隧道沿線主要為市中心的建成區(qū)，項目總投資約250億元，工程預計2019年年底開工，工期5年。該項目社會穩(wěn)定風險評估工作具有以下特點。

1.1 工程方案復雜

線路全長約19.34km，采用隧路隧方案，其中地面段長約4.6km、隧道段長約14.74km。線路通過工作井和明挖段進行隧路轉(zhuǎn)換，全線有隧道段6段，明挖段7段，工作井10個。隧道沿線除起點三環(huán)線與終點秦園東路外，沿線還設(shè)置5對出入口，分別位于二環(huán)線、珞瑜路、文薈街、南湖大道，出入口平均間距為2.8km。沿線設(shè)置8個風塔供隧道通風排煙用，分別位于秦園路、黃鸝路、東湖風光村、卓刀泉立交、卓刀泉南路、南湖路獅子山、三環(huán)線。沿線還與地鐵2號線、4號線、8號線、11號線、13號線交叉共7處，工程與已建高架橋、電力管廊也有交叉。

可見，工程方案復雜，線路節(jié)點較多，這些節(jié)點均是風險識別和調(diào)查的對象。在社會穩(wěn)定風險評估階段，工程主要方案基本穩(wěn)定，但仍有個別節(jié)點方案有待優(yōu)化。在實際工作中需要對這些節(jié)點進行梳理排查，全面識別風險點。

1.2 工程沿線居民、企事業(yè)單位較多，現(xiàn)狀復雜

工程全線跨武昌區(qū)、洪山區(qū)、東湖風景區(qū)。地面段包括秦園路沙湖公園段、東湖路東湖賓館段、卓刀泉北路風光村廟湖段、卓刀泉南路腫瘤醫(yī)院段、南湖大道段，均處于城市中心區(qū)，工程沿線涉及8個街道、20個社區(qū)、40多個敏感單位（其中包括省民政廳、華中農(nóng)業(yè)大學、腫瘤醫(yī)院、獅子山戒毒所、卓刀泉寺等）。

沿線居民和企事業(yè)單位對項目比較重視，一方面支持重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面也十分注重維權(quán)。居民或個體商戶及企事業(yè)單位對工程的利益訴求各不一致，在實際公眾調(diào)查工作中，進行了全面分析、區(qū)別對待。例如，獅子山戒毒所對線路方案占用圍墻內(nèi)用地提出了質(zhì)疑，評估機構(gòu)多次召開溝通協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)工程方案變更。

1.3 項目征地拆遷較多

工程征地約78.5hm2（含臨時征地約18.1hm2），拆遷建筑約67432m2，拆除天橋2座。征地拆遷點比較分散，征地拆遷工作量較大。并且，在社會穩(wěn)定風險評估階段，部分征地拆遷的方案仍未明確，不利于全面識別風險。在實際工作中，通過沿線走訪和調(diào)查，基本確定了拆遷范圍和責任主體，例如東湖風光村片的拆遷已納入武昌區(qū)城中村綜合整治拆遷范圍，由武昌區(qū)政府負責，不再是該工程的風險點。

1.4 生態(tài)環(huán)境影響比較復雜

除一般交通工程施工和運行期間共性存在的生態(tài)環(huán)境影響外，該項目還存在對5A級風景名勝區(qū)東湖的影響和對文物保護單位卓刀泉寺卓刀泉水井的影響。

地面道路段影響東湖岸線長度約1.67km，永久占湖約7.19萬m2，臨時占湖約22.55萬m2（含永久占湖面積）。除了擬定工程措施，降低對東湖生態(tài)環(huán)境的影響之外，需要擬定還湖補償方案。卓刀泉水井是武漢市知名的文物古跡，卓刀泉的傳說還被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。地鐵2號線施工期間，該泉曾經(jīng)發(fā)生斷流干枯。為避免該項目對泉水產(chǎn)生影響，有必要開展專題論證，優(yōu)化工程方案。以上意見已被城投公司采納。

總之，該工程涉及土地及房屋征收，對空間、水域等生態(tài)環(huán)境有較大影響，并且在居民密集區(qū)建設(shè)，且對周邊群眾生產(chǎn)生活具有一定影響，有可能引起社會不穩(wěn)定因素。社會穩(wěn)定風險調(diào)查和評估工作在可研報告初稿完成后開展，并與環(huán)評、水保等27項專題同步開展。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，78.29%的公眾對項目支持，20.15%的群眾認為無所謂，1.56%的群眾持反對態(tài)度。90.7%的受訪團體對項目支持，4.65%的團體認為無所謂，4.65%的團體持反對態(tài)度。個別持反對意見的居民主要意見在于施工影響交通出行及商戶經(jīng)營，個別持反對意見的團體主要意見在于施工方案涉及征地拆遷和交通出行。除開展正面宣傳和座談會議溝通外，評估機構(gòu)還提出風險防范和化解的措施，均被項目代建單位采納。目前，項目社會穩(wěn)定風險登記表逐級在7個街道、3個區(qū)維穩(wěn)辦及市維穩(wěn)辦備案。

兩湖隧道社會穩(wěn)定風險評估工作除了起到預防和化解社會矛盾的效果之外，還對工程方案優(yōu)化起到了積極作用，這也是社會穩(wěn)定風險評估另一項意義的體現(xiàn)。

2 社會穩(wěn)定風險評估工作面臨的問題及建議

2.1 面臨的問題

兩湖隧道工程社會穩(wěn)定風險評估工作中遇到了一些問題，也積累了一定的經(jīng)驗。當前社會穩(wěn)定風險評估工作面臨著以下幾個問題。

（1）不少建設(shè)單位認為社會穩(wěn)定風險評估工作不需要做。以往，社會穩(wěn)定風險評估是項目審批的前置要件，發(fā)改委明確要求建設(shè)單位開展社會穩(wěn)定風險評估并在當?shù)鼐S穩(wěn)辦備案。目前，國務院全面開展建設(shè)項目審批制度改革，很多審批事項精簡，建設(shè)單位認為社會穩(wěn)定風險評估工作不用做。

（2）各級維穩(wěn)辦、街道對社會穩(wěn)定風險管理的權(quán)利和責任不清晰，缺乏風險管理的手段。各級維穩(wěn)辦和街道對社會穩(wěn)定風險評估和管理的工作理解并不深刻，有個別街道不愿意在社會穩(wěn)定風險登記表上簽字蓋章。

（3）社會穩(wěn)定風險評估工作容易“走過場”。很多人認為社會穩(wěn)定風險評估工作很簡單，只用編報告、填表格即可，不少評估機構(gòu)也是把社會穩(wěn)定風險評估看成是“走過場”，是沒有技術(shù)含量的事情。

2.2 建議

目前，社會穩(wěn)定風險評估工作的深度和成果質(zhì)量良莠不齊，主要取決于建設(shè)單位的重視程度和評估主體的工作態(tài)度。固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險工作十分重要，對于維護社會穩(wěn)定，促進項目順利實施具有重大意義。根據(jù)我國的國情和相關(guān)文件，這項工作更應該加強和規(guī)范。

（1）社會穩(wěn)定風險評估和管理工作十分必要。隨著經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局的深刻調(diào)整和變革，利益主體多樣化和價值取向多樣化日益凸顯，人們的思想活動呈現(xiàn)多變性和反復性。隨著社會的進步、民主與法制的推進，民眾的維權(quán)意識不斷增強，由此構(gòu)成了以人民內(nèi)部矛盾為主的社會矛盾的多發(fā)性、多樣性和復雜性，覆蓋的領(lǐng)域廣泛、涉及的門類眾多，且未來有進一步加劇的發(fā)展趨勢，已成為影響社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，群體性事件的數(shù)量、規(guī)模不斷升級。在這種宏觀背景下，政府有必要加強社會穩(wěn)定風險管理工作。

（2）重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估工作十分必要。根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），評估主體做出的社會穩(wěn)定風險評估報告是國家發(fā)改委審批核準或者報國務院審批核準項目的重要依據(jù)。評估報告認為項目存在高風險或者中風險的，國家發(fā)改委不予審批、核準和核報。根據(jù)《政府投資條例》（中華人民共和國國務院令第712號），對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應當在中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國國務院令第713號），重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，應當開展風險評估，風險評估結(jié)果應當作為重大行政決策的重要依據(jù)。因此，重大固定資產(chǎn)投資項目開展社會穩(wěn)定風險評估工作非常必要。

3 社會穩(wěn)定風險評估工作的深度和質(zhì)量

目前，評估機構(gòu)開展社會穩(wěn)定風險評估工作的主要依據(jù)是《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）。但是項目所屬的行業(yè)、復雜程度不同，在具體工作中要對項目區(qū)別對待。比如市政交通工程、地鐵工程、垃圾焚燒發(fā)電工程、房地產(chǎn)工程的社會穩(wěn)定風險評估工作方法必然具有不同特點，如果千篇一律，使用一套方法、一個模板，難免工作深度不夠，如果不能夠全面識別潛在風險，將為工程實施留下隱患。風險評估工作流于形式，還有可能影響工程正常實施，也會影響政府的公信力。為了提升社會穩(wěn)定風險評估工作的深度和質(zhì)量，評估主體首先應該做到自律。此外，評估工作的深度和質(zhì)量也應受到各方的重視和監(jiān)督，尤其是各級政府對于該項工作應達成共識、形成操作規(guī)程。評估機構(gòu)還應配合政府、建設(shè)單位等各方，積極推動社會穩(wěn)定風險評估工作的規(guī)范化。

4 社會穩(wěn)定風險評估工作的時機

《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）明確出提，“調(diào)整審批時序，地震安全性評價在工程設(shè)計前完成即可，環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等評估評價和取水許可等事項在開工前完成即可?！睕]有提出社會穩(wěn)定風險評估工作可以精簡，也沒有對社會穩(wěn)定評估工作應在哪個階段開展進行明確，建議社會穩(wěn)定風險評估工作開展時機應與可行性研究、環(huán)境影響評價等同步。有些項目在規(guī)劃批復以后，即可開展社會穩(wěn)定風險評估（專門針對規(guī)劃環(huán)節(jié)的風險評估除外）。評估工作應貫穿項目前期工作全過程。如果方案發(fā)生重大變更，應重新識別風險。

5 結(jié)束語

重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估工作十分重要，該項工作通過識別和分析社會穩(wěn)定風險因素及其影響，提出降低社會穩(wěn)定風險的建議，有助于政府和項目實施方化解社會矛盾，有利于推動項目實施。通過兩湖隧道工程社會穩(wěn)定風險評估案例，分析目前社會穩(wěn)定風險評估工作存在的問題，建議更加重視和規(guī)范社會穩(wěn)定風險評估和管理工作。