胡建華，鐘剛?cè)A

(江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

一、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的理論基礎(chǔ)

社會(huì)治理體制的逐步轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要對(duì)社會(huì)組織參與其中的理論基礎(chǔ)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)適，以充分發(fā)揮理論對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的指引作用。

(一)公民社會(huì)理論

公民社會(huì)理論在西方國(guó)家由來(lái)已久，經(jīng)歷了古希臘城邦政治共同體、近代“國(guó)家-社會(huì)”二分以及20世紀(jì)以來(lái)的“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”三分的歷史嬗變。特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者越來(lái)越關(guān)注公民社會(huì)的組織化和規(guī)范化運(yùn)作，紛紛提倡公民社會(huì)是獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)的第三方組織形式。例如，查爾斯·泰勒把公民社會(huì)界定為“一個(gè)自治的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，它獨(dú)立于國(guó)家之外，在共同關(guān)心的事物中將公民聯(lián)合起來(lái)，并通過(guò)他們的存在本身或行動(dòng)，能對(duì)公共政策發(fā)生影響”[2](P171)。我國(guó)學(xué)者也在充分結(jié)合政府讓權(quán)放權(quán)的基本國(guó)情下對(duì)公民社會(huì)建構(gòu)進(jìn)行理論探討，如張勤提出公民社會(huì)是“國(guó)家或政府領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”[3](P41)。我國(guó)社會(huì)組織迅猛增長(zhǎng)并持續(xù)運(yùn)作，以公民社會(huì)逐步發(fā)展為基礎(chǔ)。國(guó)家體系和市場(chǎng)體系之外的社會(huì)組織，成為連接政府和公民的紐帶，承擔(dān)公民利益整合者的角色，發(fā)揮越來(lái)越重要的中間作用。

(二)新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是在批判新公共管理理論下過(guò)度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、民營(yíng)化、分權(quán)化的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，認(rèn)為政府及其行政官員要重視公民權(quán)、追求公共利益、強(qiáng)化責(zé)任和民主、優(yōu)化公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人及社會(huì)組織參與政治生活和社會(huì)生活的積極意義。新公共服務(wù)理念給社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了理論來(lái)源，政府及其工作人員不再是社會(huì)治理的唯一主體，還包括社會(huì)組織和公民的多元參與；同時(shí)社會(huì)組織和公民個(gè)體既是公共服務(wù)的享有者，也是公共服務(wù)的供給者，在共同利益的驅(qū)使下通過(guò)明確治理邊界、職責(zé)分工共促公共項(xiàng)目得到最有效和最負(fù)責(zé)的實(shí)施。新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的服務(wù)供給，區(qū)別于新公共管理只注重?cái)?shù)量和速度的效率供給，更加關(guān)注社會(huì)組織以公共服務(wù)的提供者的角色和政府組織、市場(chǎng)組織、公民等一起提供優(yōu)質(zhì)、有效益的服務(wù)。

(三)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論是在治理理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，它繼承了治理理論關(guān)于主體多元、協(xié)商合作、伙伴關(guān)系、共同愿景等理念要義，強(qiáng)調(diào)治理的多主體在目標(biāo)、行動(dòng)及效果上的統(tǒng)一協(xié)同。協(xié)同治理建立在多元主體相互間共同利益和公共性的基礎(chǔ)上，要求集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)能力有效整合和合作有機(jī)協(xié)同。在協(xié)同關(guān)系上，主張以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、公民等多元深度參與的主體協(xié)同方式更能契合我國(guó)實(shí)際；在協(xié)同運(yùn)作上，多元主體可以通過(guò)相互間對(duì)話、溝通、信任、協(xié)調(diào)、整合等機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)共同事務(wù)的協(xié)同治理(如下圖1-1所示)。以協(xié)同治理理論作為社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要理論基礎(chǔ)，能夠?yàn)樯鐣?huì)治理體制轉(zhuǎn)型升級(jí)提供理論支持，也能夠激發(fā)社會(huì)組織多元治理體系構(gòu)建者的角色意識(shí)，從而更大限度地發(fā)揮社會(huì)組織的功能優(yōu)勢(shì)，助推社會(huì)治理效率和效益的雙重提升。

圖1-1 多元主體協(xié)同治理模式

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理，既是社會(huì)組織自身發(fā)展壯大的需要，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的本質(zhì)要求。盡管當(dāng)前社會(huì)組織已經(jīng)取得了較快的發(fā)展，在“累積社會(huì)資本、動(dòng)員社會(huì)資源、促成社會(huì)合作”[4]等方面也發(fā)揮著獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)，但隨著其參與社會(huì)治理空間的逐步擴(kuò)大，還存在諸多不盡人意的困境。下面從外部、內(nèi)部及合作困境三個(gè)維度加以陳述(如下圖2-1所示)。

圖2-1 社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)外部困境

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的外部困境，指的是社會(huì)組織外的諸多生態(tài)對(duì)其有效參與社會(huì)治理造成的客觀功能阻滯。包括法律、政府、社會(huì)三個(gè)層面困境：

（三）情境創(chuàng)設(shè)的形象性?！靶W(xué)生的思維具有較強(qiáng)的形象性，因此，小學(xué)生學(xué)習(xí)抽象的數(shù)學(xué)知識(shí)必須有直觀形象的支持。形象化的問(wèn)題情境適合小學(xué)生的思維形象具體的特點(diǎn)，易于引導(dǎo)學(xué)生的興趣，愉悅學(xué)習(xí)的情緒，集中學(xué)習(xí)的注意力，從而激發(fā)學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性?！币虼?，注重問(wèn)題情境的形象性，可以使大腦兩半球協(xié)同合作、互相補(bǔ)充，充分發(fā)揮兩種思維的功能，既有利于教學(xué)效果，又有利于智力潛能開(kāi)發(fā)。例如教師在上人教版一年級(jí)數(shù)學(xué)上冊(cè)7認(rèn)識(shí)鐘表時(shí)，可以拿一個(gè)鐘表模型告訴學(xué)生哪一個(gè)是時(shí)針哪一個(gè)是分針，在教師轉(zhuǎn)動(dòng)鐘表模型時(shí)讓學(xué)生觀察時(shí)針和分針的變化。把抽象的知識(shí)直觀的擺在學(xué)生面前，適合小學(xué)生的思維特點(diǎn)。

1.法律保障不足。從2016年《慈善法》出臺(tái)到2017年《民法總則》、《志愿服務(wù)條例》頒布，我國(guó)至今已經(jīng)初步形成了有關(guān)社會(huì)組織及其參與社會(huì)治理的法律法規(guī)體系，“具備了依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的法制基礎(chǔ)”[5]，發(fā)揮了法律對(duì)社會(huì)組織有序參與社會(huì)治理的規(guī)范化功能。但是依然存在多種突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是頂層法律缺位。我國(guó)至今沒(méi)有形成一部高位階、能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他法律法規(guī)和規(guī)章政策的《社會(huì)組織法》，缺乏對(duì)社會(huì)組織的地位、組織邊界、以及享有權(quán)利和責(zé)任義務(wù)等的統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致不同法律之間出現(xiàn)銜接困難甚至發(fā)生沖突，公民本該享有的憲法所規(guī)定的結(jié)社自由權(quán)沒(méi)有得到真正保障。二是實(shí)體性規(guī)定不足。我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的法律規(guī)定呈現(xiàn)一種重程序輕實(shí)體的規(guī)律，各類(lèi)社會(huì)組織專(zhuān)門(mén)法律都非常注重登記、變更、注銷(xiāo)等程序規(guī)范，而忽視原則、權(quán)力與義務(wù)范圍等實(shí)體性規(guī)定。在我國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織迅猛發(fā)展的當(dāng)下，實(shí)體性規(guī)定供給不足容易引發(fā)有法難依或法律不明確問(wèn)題，影響社會(huì)組織及其參與社會(huì)治理功能的進(jìn)一步發(fā)揮。三是配套措施不及時(shí)。如新出臺(tái)的《慈善法》關(guān)于公開(kāi)募捐和慈善捐贈(zèng)方面的條款規(guī)定還沒(méi)有細(xì)化的政策配套加以規(guī)范；黨的十九屆三中全會(huì)提出要“激發(fā)群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力”，但對(duì)于如何激發(fā)還沒(méi)有具體的配套措施加以應(yīng)對(duì)。

2.政府扶持乏力。我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，需要社會(huì)組織力量的參與。國(guó)家及各級(jí)地方政府為此采取多項(xiàng)措施扶持新興社會(huì)組織，使其逐步發(fā)育完善從而更好投身社會(huì)治理。然而政府在培植過(guò)程中，也存在諸多問(wèn)題，主要有：第一，政府治權(quán)開(kāi)放不足。社會(huì)組織能夠參與到社會(huì)治理中來(lái)，“基本前提是政府職能轉(zhuǎn)移，政府權(quán)力向社會(huì)回歸”[6]。然而，目前我國(guó)政府在治理權(quán)力向社會(huì)組織的開(kāi)放上還存在明顯不足，“共建共治共享”的治理格局還未得到深入展開(kāi)。第二，資金扶持不足。盡管政府通過(guò)直接財(cái)政補(bǔ)貼以及公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)逐步加大了對(duì)社會(huì)組織的資金投入力度，但是資金短缺依然是多數(shù)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的共性約束條件。政府往往傾向于短期服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，單個(gè)公益購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目扶持資金也不多，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)運(yùn)作透明性和規(guī)范性有待提高。而社會(huì)組織具有非營(yíng)利性特征，容易導(dǎo)致其資金創(chuàng)收不穩(wěn)定。第三，平臺(tái)建設(shè)及政策落實(shí)不到位。當(dāng)下很多地方紛紛創(chuàng)建社會(huì)組織孵化平臺(tái)，并出臺(tái)優(yōu)惠政策以幫扶社會(huì)組織做大做強(qiáng)。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)緩慢甚至停滯，優(yōu)惠政策諸如稅收減免、人才培育、職稱(chēng)評(píng)定等落實(shí)難的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.社會(huì)認(rèn)同偏低。隨著社會(huì)組織參與社會(huì)治理范圍的逐漸擴(kuò)大以及效益的逐步顯現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)組織越來(lái)越為民眾所熟知。然而，由于一些主客觀因素，我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理存在民眾認(rèn)同偏低問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是公信力不足。我國(guó)社會(huì)組織較為普遍地存在獨(dú)立性不強(qiáng)的現(xiàn)象，財(cái)政上較多地依附于政府撥款，行政色彩較為濃厚，官僚化傾向明顯，由此造成民眾的不信任；此外，社會(huì)組織在參與公共事務(wù)治理過(guò)程中，效率偏低、管理失范、挪用公款等問(wèn)題重重。如2013年7月29日，廣東審計(jì)署查出“9個(gè)社會(huì)組織利用虛假手段獲取財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金2308.1萬(wàn)元，8個(gè)社會(huì)組織挪用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金508.3萬(wàn)元”[7]。這無(wú)疑會(huì)加深民眾對(duì)社會(huì)組織的不良印象，降低民眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感和公信力，進(jìn)而制約其治理水平和服務(wù)能力的發(fā)揮。二是文化氛圍缺乏。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)治理功能由政府單一主體承擔(dān)，諸如公民精神、多元治理、社會(huì)組織提供公共服務(wù)等公民文化還未完全形成，民眾對(duì)政府的信賴(lài)比對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同更為強(qiáng)烈。

(二)內(nèi)部困境

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的內(nèi)部困境，指的是社會(huì)組織自身組織化、規(guī)范化、硬性能力不足所產(chǎn)生的主觀參與障礙。具體分析如下：

1.組織結(jié)構(gòu)失范。一般而言，社會(huì)團(tuán)體組織結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)密和完善，其基本符合現(xiàn)代化社會(huì)組織要求。而許多民辦非企業(yè)、基金會(huì)組織由于起步晚、發(fā)展快，組織基礎(chǔ)薄弱，制度化和規(guī)范化不足，在運(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有形成一套科學(xué)完整的組織結(jié)構(gòu)體系。完整的社會(huì)組織內(nèi)部治理體系一般包括決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督四種功能機(jī)構(gòu)劃分，各功能機(jī)構(gòu)在合理相分工、相互配合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。而現(xiàn)實(shí)情況下，許多社會(huì)組織存在內(nèi)部職能劃分不清甚至職能缺失，尤其是監(jiān)督功能在很多小型社會(huì)組織中發(fā)揮不到位或者出現(xiàn)缺位。此外，組織章程是合法社會(huì)組織登記注冊(cè)所必須制定的，其本質(zhì)上是社會(huì)組織活動(dòng)的行為指南和原則規(guī)范，但是許多社會(huì)組織在實(shí)際操作中并沒(méi)有嚴(yán)格遵循章程規(guī)定，不少已被媒體披露的社會(huì)組織違法違規(guī)行為即是例證。

2.自身能力欠佳。社會(huì)組織參與社會(huì)治理的效能低、效益小，與自身能力水平不足有很大關(guān)系。首先是自身管理不足。不少社會(huì)組織存在明顯的專(zhuān)職人力資源不足的現(xiàn)象，這在很大程度上導(dǎo)致社會(huì)組織不能實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)作。更為突出的是，“由于大多數(shù)社會(huì)組織提供的薪酬過(guò)低，缺乏相應(yīng)的福利和社會(huì)保障待遇”[8]，導(dǎo)致很多社會(huì)組織吸納不到高素質(zhì)人才，內(nèi)部制度有失合理性，自身管理不規(guī)范。其次是專(zhuān)業(yè)化程度低。不少社會(huì)組織在所承接得公共服務(wù)項(xiàng)目中表現(xiàn)出動(dòng)員能力弱、行動(dòng)效率低、資源整合差等服務(wù)質(zhì)量不佳的問(wèn)題，這在一定程度上對(duì)社會(huì)組織進(jìn)一步參與社會(huì)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。再次，籌資能力弱。社會(huì)組織資金來(lái)源主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目支持，對(duì)于社會(huì)資本的引入如籌集慈善捐款等能力較弱，資金的缺乏嚴(yán)重阻礙社會(huì)組織自身軟硬設(shè)施的提升。

3.自律機(jī)制匱乏。自律建設(shè)不足是社會(huì)組織參與社會(huì)治理陷入困境的重要因素，表現(xiàn)在：一是自身監(jiān)管不足。社會(huì)組織的自身監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)成員行為的監(jiān)管以及組織財(cái)務(wù)的監(jiān)督。社會(huì)組織相對(duì)于政府組織和企業(yè)組織而言，組織較為松散，一些小型的社會(huì)組織甚至沒(méi)有形成一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)管體系，缺乏對(duì)組織成員的監(jiān)督。尤其在財(cái)務(wù)監(jiān)管方面，有些民辦非企業(yè)、基金會(huì)組織沒(méi)有制定明確的財(cái)務(wù)管理制度，甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)配備專(zhuān)職財(cái)務(wù)工作人員，導(dǎo)致組織賬目混亂，容易給不法行為創(chuàng)造機(jī)會(huì)。二是績(jī)效激勵(lì)不明顯。良好的績(jī)效激勵(lì)是促進(jìn)組織成員自律的關(guān)鍵手段，而實(shí)際中許多社會(huì)組織在社會(huì)治理執(zhí)行過(guò)程中缺乏對(duì)組織成員的績(jī)效管理，導(dǎo)致組織成員中行為懶散、效率低下的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是組織文化缺失。組織文化是催生組織成員責(zé)任感、集體感、榮譽(yù)感以及創(chuàng)造組織比較優(yōu)勢(shì)和核心能力的本質(zhì)需要，但是從近年來(lái)社會(huì)組織的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，許多社會(huì)組織還存在同質(zhì)化程度高、組織成員責(zé)任意識(shí)差、組織核心能力缺失等問(wèn)題，沒(méi)有建立起一套真正的組織文化體系。

(三)合作困境

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的合作困境，指的是社會(huì)組織與政府及其他主體協(xié)同共治過(guò)程中出現(xiàn)的信任、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面的合作障礙。

1.主體信任阻滯。社會(huì)組織參與社會(huì)治理，實(shí)際上是與政府等多元主體進(jìn)行合作的過(guò)程。然而，由于我國(guó)傳統(tǒng)“官本位”觀念和治理體制轉(zhuǎn)型起步晚的影響，政府與社會(huì)組織在合作治理中一直存在信任問(wèn)題。首先，政府對(duì)社會(huì)組織缺乏信任。政府沒(méi)有真正把社會(huì)組織當(dāng)成親密無(wú)間的治理伙伴，對(duì)社會(huì)組織參與各項(xiàng)事務(wù)的治理能力、服務(wù)能力、回應(yīng)性等方面產(chǎn)生疑慮。其次，社會(huì)組織對(duì)政府存有顧慮。政府能不能公平地與社會(huì)組織一道參與社會(huì)治理，政府所作承諾能不能兌現(xiàn)等都是社會(huì)組織所考慮和擔(dān)憂的問(wèn)題。事實(shí)上政府在對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的很多優(yōu)惠政策上沒(méi)有落實(shí)到位，社會(huì)組織對(duì)政府存在顧慮也在所難免。政府、社會(huì)組織相互的信任阻滯，妨礙了公共事務(wù)協(xié)同治理的推進(jìn)。再者，共治理念缺乏。當(dāng)今社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，政府單一主體已難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)和公眾要求，黨的十八大以來(lái)中央多次進(jìn)行社會(huì)共治理念倡導(dǎo)，但是政府在社會(huì)治理整體布局上沒(méi)有真正將社會(huì)組織及其他主體吸納進(jìn)去，多元共治理念依然缺乏，勢(shì)必阻礙多方合作。

2.相互協(xié)調(diào)困難。政府與社會(huì)組織的相互協(xié)調(diào)，對(duì)于有效推進(jìn)社會(huì)治理產(chǎn)生積極作用。然而，存在一定的協(xié)調(diào)困難，表現(xiàn)在：第一，溝通協(xié)同難。目前，我國(guó)中央和省一級(jí)政府大都建有社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，但是很多地級(jí)市、縣區(qū)級(jí)政府沒(méi)有相應(yīng)的平臺(tái)建設(shè)，在政府與社會(huì)組織的信息互通、溝通互動(dòng)方面產(chǎn)生了不少阻隔。同時(shí)，在共同推進(jìn)社會(huì)治理項(xiàng)目過(guò)程中，沒(méi)有建立常態(tài)性交流對(duì)話機(jī)制；在公共物品提供與服務(wù)上，沒(méi)有明確政府和社會(huì)組織的責(zé)任和治權(quán)邊界；在一些復(fù)雜社會(huì)治理領(lǐng)域如應(yīng)急管理和跨界治理等方面，沒(méi)有對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)的角色功能進(jìn)行清晰劃定。這樣使得政府和社會(huì)組織協(xié)調(diào)成本提高，雙方集體行動(dòng)難以持續(xù)。第二，利益整合難。社會(huì)組織的公共性和非營(yíng)利性，決定了其創(chuàng)收只能依靠政府資助、自我會(huì)費(fèi)繳納以及企業(yè)等社會(huì)資本引入，但是政府資助是目前大多數(shù)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。政府由于自身財(cái)政有限，給社會(huì)組織補(bǔ)助以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金也終歸有限，而作為社會(huì)組織的一方希望扶持資金越多越好，以促進(jìn)組織更好發(fā)展或是維持組織經(jīng)營(yíng)。這就形成了政府與社會(huì)組織之間的供需利益矛盾，雙方利益沒(méi)有得到有效整合不利于社會(huì)治理項(xiàng)目的展開(kāi)。

3.監(jiān)督評(píng)估缺位。首先是監(jiān)督缺位。社會(huì)組織參與社會(huì)治理進(jìn)行多渠道的內(nèi)、外部監(jiān)督有利于加強(qiáng)政府和社會(huì)組織的合作，使公共事務(wù)得到更有效的治理。內(nèi)部監(jiān)督上，監(jiān)督功能在一些組織中沒(méi)有得到有效落實(shí)，甚至在一些較小的社會(huì)組織中存在監(jiān)督職能缺位狀況。外部監(jiān)督上，監(jiān)督主體一般包括政府、企業(yè)、公民以及新聞媒體的監(jiān)督。由于許多社會(huì)組織對(duì)外信息公開(kāi)不足，導(dǎo)致公民和社會(huì)組織之間信息不對(duì)稱(chēng)明顯，加之公民本身監(jiān)督意愿不足，公民對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督少并且發(fā)生作用弱。各級(jí)政府和各大新聞媒體可以說(shuō)是對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的監(jiān)督主體，但是監(jiān)督過(guò)程中又存在政府監(jiān)管不到位以及新聞媒體關(guān)注度不足問(wèn)題?，F(xiàn)今一些社會(huì)組織騙取、挪用、占用專(zhuān)項(xiàng)資金與內(nèi)、外部監(jiān)督不足有直接關(guān)系，不利于社會(huì)組織聲譽(yù)的培育，最終影響多元合作。

其次是評(píng)估欠缺。社會(huì)組織參與公共項(xiàng)目的供給與服務(wù)，應(yīng)該對(duì)其各個(gè)階段的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，起到扭轉(zhuǎn)執(zhí)行偏差、增進(jìn)執(zhí)行效益、規(guī)范組織行為、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及優(yōu)化服務(wù)的效果。對(duì)社會(huì)組織執(zhí)行效果評(píng)估的主體包括“一是社會(huì)組織內(nèi)部的評(píng)估，二是出資人評(píng)估，三是第三方評(píng)估”[9]。然而，事實(shí)上當(dāng)前評(píng)估對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理產(chǎn)生的效能并不高。內(nèi)部評(píng)估上，許多社會(huì)組織的督評(píng)形式化明顯，沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。而外部評(píng)估上，也存在評(píng)估能力、約束力不足問(wèn)題。出資人一般包括兩種，政府和社會(huì)資本捐贈(zèng)。這兩部門(mén)主體一般對(duì)社會(huì)組織評(píng)估周期較少，而且社會(huì)資本捐贈(zèng)方自身可能評(píng)估能力不夠，更加缺少評(píng)估積極性。第三方評(píng)估專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，但是收費(fèi)高，普及率低，社會(huì)組織較少采用。評(píng)估的缺位不利于社會(huì)組織良性運(yùn)轉(zhuǎn)，和監(jiān)督功能不足一起最終影響多元主體合作推進(jìn)社會(huì)治理的治理效果。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑

增強(qiáng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有效性，既推動(dòng)我國(guó)民主化進(jìn)程向前發(fā)展，也促使社會(huì)組織規(guī)范化良性成長(zhǎng)。結(jié)合我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理所面臨的諸多發(fā)展瓶頸，需要在外部嵌入和內(nèi)部增能方面雙向著力，在此基礎(chǔ)上對(duì)多元協(xié)同進(jìn)行路徑完善(如圖3-1所示)。

圖3-1 社會(huì)組織參與社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑

(一)嵌入：外部推力保障

美國(guó)學(xué)者亞力山德羅·波茨認(rèn)為，“嵌入者可以是結(jié)構(gòu)、關(guān)系或者人，被嵌入者可以是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化機(jī)構(gòu)”。嵌入理論用于社會(huì)組織參與社會(huì)治理，旨在破解治理過(guò)程中產(chǎn)生的外部困境問(wèn)題。從制度、利益、文化三個(gè)嵌入路徑出發(fā)，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供外部推力保障。

1.制度嵌入。制度嵌入是指為解決社會(huì)組織參與社會(huì)治理存在的法律保障不足問(wèn)題而進(jìn)行法律法規(guī)、配套政策與規(guī)章等方面的嵌入。一套良好的法律制度體系有助于社會(huì)組織自身良性發(fā)展，同時(shí)也為其有效參與社會(huì)治理提供法律依據(jù)和保障。首先，應(yīng)加快頂層法律設(shè)計(jì)。國(guó)家應(yīng)盡快制定一臺(tái)高位階并與憲法相銜接的有關(guān)社會(huì)組織的法律，明確社會(huì)組織的法律地位、性質(zhì)、分類(lèi)、權(quán)利、責(zé)任義務(wù)、參與社會(huì)治理邊界等關(guān)鍵的實(shí)體性規(guī)定，為社會(huì)組織及其參與社會(huì)治理營(yíng)造公平、有序的法治環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)組織“自由自愿、平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效運(yùn)作”[10]的公共服務(wù)與供給格局的形成。其次，建設(shè)配套政策與法規(guī)。諸如對(duì)社會(huì)組織及其成員的監(jiān)督管理制度、評(píng)估制度、福利保障制度等，都應(yīng)該做出一系列詳細(xì)并科學(xué)的規(guī)定，盡量不留下法律空白，使社會(huì)組織開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)都有法可依。此外，對(duì)于中央提出的促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的大政方針，各級(jí)政府也應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)政策進(jìn)行響應(yīng)，確保中央精神得到貫徹落實(shí)。

2.利益嵌入。利益嵌入是指社會(huì)組織的培育主體通過(guò)明確治權(quán)開(kāi)放、物資幫扶、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等利益支持體系的建設(shè)提供社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理的外部路徑。首先，政府應(yīng)明確治權(quán)開(kāi)放范圍。政府應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布“政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)清單、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單以及承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織清單”[11]，讓社會(huì)組織了解政府轉(zhuǎn)移職能有哪些、可以參與提供的公共服務(wù)項(xiàng)目有哪些、自身資質(zhì)夠不夠以及可以行使的權(quán)利和權(quán)力有哪些等，這樣能夠防止出現(xiàn)由信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的政府治權(quán)開(kāi)放和社會(huì)組織參與的碎片化問(wèn)題。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織孵化平臺(tái)建設(shè)。當(dāng)前各級(jí)政府都在大力推進(jìn)社會(huì)組織孵化平臺(tái)建設(shè)，政府可以以此為契機(jī)，繼續(xù)加強(qiáng)物資投入并嘗試創(chuàng)新社會(huì)治理方式，實(shí)行平臺(tái)式治理。平臺(tái)式模式下，政府通過(guò)資金投入、資源支持、規(guī)則制定等創(chuàng)建孵化平臺(tái)，吸引社會(huì)組織進(jìn)駐。在這個(gè)平臺(tái)里，社會(huì)組織是平臺(tái)的供給方，公眾、企業(yè)、政府組織甚至其他社會(huì)組織可以是需求方，供給方和需求方可以通過(guò)平臺(tái)在治權(quán)開(kāi)放明晰的情況下直接互動(dòng)。這樣就能夠減少中間環(huán)節(jié)，提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理的效率，而作為平臺(tái)創(chuàng)建者的政府，在其間扮演平臺(tái)主管方的角色，起著重要的監(jiān)督作用(如圖3-2所示)。在這樣一種“賦權(quán)”利益誘導(dǎo)下，一定程度增強(qiáng)了社會(huì)組織的自主性，能夠更大限度地激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理活力。

圖3-2 平臺(tái)式治理模式

3.文化嵌入。文化嵌入指的是對(duì)社會(huì)組織以及公民進(jìn)行意識(shí)形態(tài)及社會(huì)價(jià)值觀等方面的嵌入，著力解決社會(huì)組織參與社會(huì)治理產(chǎn)生的社會(huì)認(rèn)同偏低等問(wèn)題。一是培育黨組織文化。黨的十九大報(bào)告高度重視黨建在社會(huì)組織參與社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用，“強(qiáng)調(diào)要注重從社會(huì)組織中發(fā)展黨員、強(qiáng)調(diào)要以提升社會(huì)組織的組織力為重點(diǎn)”[12]，以此提高社會(huì)組織規(guī)范意識(shí)、自律意識(shí)和看齊意識(shí)。培育社會(huì)組織的黨組織文化，要在三方面進(jìn)行著力：政治上加強(qiáng)黨的思想指導(dǎo)，培育社會(huì)組織正確的價(jià)值導(dǎo)向；業(yè)務(wù)上堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，注重社會(huì)組織能力的提升；服務(wù)上堅(jiān)持以人民為中心，著重優(yōu)化社會(huì)組織公共服務(wù)水平。通過(guò)黨建，可以使社會(huì)組織凝聚力增強(qiáng)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織中潛在的優(yōu)秀人才，可以實(shí)現(xiàn)黨與社會(huì)組織之間的動(dòng)態(tài)對(duì)接，可以在很大程度上改造社會(huì)組織的組織能力和業(yè)務(wù)能力，也最終可以提高公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感。二是培育公民文化。當(dāng)前，我國(guó)民主化進(jìn)程加快，公民社會(huì)正在逐步形成。各級(jí)政府應(yīng)該響應(yīng)中央號(hào)召，鼓勵(lì)更多公民參與社會(huì)治理，加快形成多元主體共同治理格局。公民的意識(shí)覺(jué)醒與積極參與，對(duì)于提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有效性具有積極意義。

(二)增能：內(nèi)部實(shí)力擔(dān)當(dāng)

增能是運(yùn)用于社會(huì)工作領(lǐng)域的重要概念，指“社會(huì)組織在與外在環(huán)境的關(guān)系中擴(kuò)展社會(huì)資本存量，挖掘自身潛藏的內(nèi)在主動(dòng)因素”[13]。面對(duì)社會(huì)組織自身能力問(wèn)題，只有通過(guò)內(nèi)部增能，才可能提升實(shí)力以突破其參與社會(huì)治理的障礙。具體可從以下三個(gè)路徑入手：

1.合理架構(gòu)。針對(duì)社會(huì)組織類(lèi)型不同、規(guī)模不一，各個(gè)組織應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際建立相對(duì)完整、科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)體系。第一，要確保功能齊全。各類(lèi)社會(huì)組織都應(yīng)該建立包括會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的組織架構(gòu)體系，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)基本功能有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。其中，大型社會(huì)組織還可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行職能優(yōu)化，建立精細(xì)化組織結(jié)構(gòu)體系。組織合理的架構(gòu)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部科學(xué)有效的治理具有重要意義。第二，要確保制度到位。各類(lèi)社會(huì)組織都應(yīng)建立明確的組織章程，并以組織章程為核心建立必要的內(nèi)部管理制度，包括民主決策制度、日常管理制度、獎(jiǎng)罰制度、監(jiān)督制度及績(jī)效考核制度等一系列制度配套，強(qiáng)化法人治理和章程治理。只有這樣，才能打破一些社會(huì)組織組織松散的局面，使其走向規(guī)范化制度化軌道，為其有效參與社會(huì)治理提供結(jié)構(gòu)性保障。

2.自我造血。“社會(huì)組織自身能力的強(qiáng)弱決定其參與社會(huì)治理的效率和認(rèn)可度”[14]，進(jìn)一步深入?yún)⑴c社會(huì)治理，社會(huì)組織必須增強(qiáng)自我造血功能。第一，加強(qiáng)人才隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。人才引進(jìn)上，大力倡導(dǎo)公益理念，提高福利待遇，吸引有共同理想、有專(zhuān)長(zhǎng)能力的人才加入社會(huì)組織；隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化上，加大力度多渠道對(duì)組織成員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，提高組織成員職業(yè)化水平，推動(dòng)社會(huì)組織整體服務(wù)能力提升。第二，強(qiáng)化籌資能力。一是要培養(yǎng)社會(huì)組織自身的核心能力和比較優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織自身具備獨(dú)一無(wú)二的核心能力，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目上就具備比較優(yōu)勢(shì)，從而容易贏得資金支持。二是服務(wù)收費(fèi)。社會(huì)組織在一些社會(huì)治理項(xiàng)目上可以收取需求方一定費(fèi)用，但是要確保該費(fèi)用最終用于公益支出上。三是鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)組織要善于與媒體合作，建立良好形象，吸引社會(huì)資本投入。第三，提升組織創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是可持續(xù)發(fā)展的源泉，社會(huì)組織應(yīng)打造學(xué)習(xí)型隊(duì)伍，不斷與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化服務(wù)，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展之需。

3.強(qiáng)化自律。自律是內(nèi)化于組織、成員的軟性約束，能夠在規(guī)范社會(huì)組織及其參與社會(huì)治理的行為上產(chǎn)生巨大作用。首先，要大力開(kāi)展組織誠(chéng)信建設(shè)。社會(huì)組織誠(chéng)信建設(shè)在提高社會(huì)組織公信力與社會(huì)影響力方面產(chǎn)生的效果，使得誠(chéng)信建設(shè)成為當(dāng)前社會(huì)組織強(qiáng)化自律的重要手段。如安徽合肥市2017年就組織開(kāi)展了社會(huì)組織誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)，通過(guò)建立“紅黑名單”制度、聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制、以及誠(chéng)信承諾機(jī)制，為社會(huì)組織創(chuàng)造良好信用環(huán)境，擴(kuò)大了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有效性。第二，加強(qiáng)績(jī)效激勵(lì)。引入企業(yè)績(jī)效理念，加強(qiáng)對(duì)組織成員的績(jī)效考核，發(fā)揮績(jī)效考核的正向激勵(lì)功能，引導(dǎo)組織成員自律。第三，強(qiáng)化組織文化建設(shè)。逐步加強(qiáng)組織文化建設(shè)，培育獨(dú)特的代表組織形象的文化體系，增強(qiáng)組織成員歸屬感和自豪感，共同打造各個(gè)社會(huì)組織特有的核心理念和能力。

(三)協(xié)同：多元合作共治

協(xié)同理論由德國(guó)學(xué)者赫爾曼·哈肯提出，他認(rèn)為協(xié)同是指“開(kāi)放系統(tǒng)下序參量主導(dǎo)其他子系統(tǒng)從‘無(wú)序’狀態(tài)變?yōu)椤行颉癄顟B(tài)的自組織過(guò)程”。哈肯的協(xié)同觀點(diǎn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域，指的是作為序參量的政府主導(dǎo)，作為子系統(tǒng)的多元主體參與，共同推進(jìn)多元主體協(xié)同共治局面形成。黨的十九大報(bào)告也提出要?jiǎng)?chuàng)新包含“社會(huì)協(xié)同”、“共治”在內(nèi)的社會(huì)治理體制，這些都為解決社會(huì)組織參與社會(huì)治理的合作困境指明了思路。

1.互信互動(dòng)?；バ呕?dòng)是多元協(xié)同共治產(chǎn)生的伊始條件，增進(jìn)多元主體對(duì)話與信任，能為全面協(xié)同治理展開(kāi)奠定基礎(chǔ)。一要強(qiáng)化共治理念。各級(jí)政府要加強(qiáng)“共治”理念學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)固化思維觀念，做好職能轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備，扮好共治理念的踐行者、社會(huì)組織發(fā)展的助推者角色。社會(huì)組織及其他主體也要理解社會(huì)協(xié)同共治的深刻涵義，積極參與到社會(huì)治理中來(lái)。二要打造伙伴關(guān)系。政府與社會(huì)組織等多元主體要建立經(jīng)常性對(duì)話機(jī)制，增進(jìn)彼此了解與交流，培育并增強(qiáng)彼此間的信任。政府與社會(huì)組織的協(xié)同，是“伙伴式”而非“命令式”的協(xié)同，政府應(yīng)該把社會(huì)組織當(dāng)成得力伙伴來(lái)共同推進(jìn)社會(huì)治理。而作為參與方的社會(huì)組織，也應(yīng)充分發(fā)揮自身潛能和優(yōu)勢(shì)，真正成為政府可信賴(lài)、可依靠的合作伙伴，逐步形成社會(huì)治理的合力。

2.協(xié)調(diào)協(xié)作。協(xié)調(diào)協(xié)作是社會(huì)組織參與社會(huì)治理必經(jīng)的中心環(huán)節(jié)。第一，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府與社會(huì)組織及其他主體要建立持續(xù)性溝通平臺(tái)，在共同推進(jìn)社會(huì)治理中如若出現(xiàn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)困境，多元主體可在政府的主導(dǎo)下直接采取對(duì)話協(xié)商，共同提出問(wèn)題的解決方案；在開(kāi)放社會(huì)治理權(quán)限上，政府與社會(huì)組織等要群策群力，明確界定政府、社會(huì)組織及其他主體的職責(zé)分工，以促協(xié)同效應(yīng)的形成。此外，在信息時(shí)代的今天，要充分利用多渠道的溝通工具，加強(qiáng)社會(huì)組織與政府之間的日常聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息即時(shí)互動(dòng)。第二，構(gòu)建協(xié)作平臺(tái)?！皹?gòu)建政府與社會(huì)協(xié)作平臺(tái)，使社會(huì)組織在治理中獲得合法性、生存資源及活動(dòng)空間”[15]，對(duì)于提高社會(huì)治理效能、效益具有建設(shè)性意義。協(xié)作平臺(tái)旨在明確各主體目標(biāo)、權(quán)責(zé)、分工的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自獨(dú)特作用采取公共利益最大化行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的協(xié)同治理。

3.共督共評(píng)。共督共評(píng)就是要在社會(huì)組織參與社會(huì)治理的全過(guò)程實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部的聯(lián)合監(jiān)督和共同評(píng)估。首先，要實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督上，各類(lèi)社會(huì)組織都應(yīng)確保自身監(jiān)督功能的發(fā)揮，提高組織的規(guī)范化水平。外部監(jiān)督上，加大社會(huì)組織信息公開(kāi)程度，增加社會(huì)組織透明性。加強(qiáng)政府監(jiān)督，確保政府總體性監(jiān)督威懾力的發(fā)揮；擴(kuò)大媒體監(jiān)督，鼓勵(lì)新聞媒體加大對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的監(jiān)督；強(qiáng)化公民參與性監(jiān)督，增強(qiáng)公民話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，要促進(jìn)共同評(píng)估。要完善評(píng)估方法和指標(biāo)，建立科學(xué)的社會(huì)組織全過(guò)程評(píng)估體系。內(nèi)部評(píng)估上，邀請(qǐng)政府工作人員、出資人及利益相關(guān)者參與評(píng)估，確保評(píng)估真實(shí)性；外部評(píng)估上，政府及出資方應(yīng)加大對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估頻次，并采取不定時(shí)、隨機(jī)評(píng)估辦法，以規(guī)范社會(huì)組織參與社會(huì)治理行為；第三方評(píng)估上，“完善第三方評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估”[16]，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)評(píng)估優(yōu)勢(shì)。