魯 全

一、引言

2009年，國務院決定在全國范圍內開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作，使得農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險權利上實現(xiàn)了均等化。這是我國公共養(yǎng)老金體系建設的重大進展和重要成就①魯全：《改革開放以來的中國養(yǎng)老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會保障評論》2018年第4期。。新農(nóng)保在繳費上實現(xiàn)了責任分擔，由財政直接承擔責任的基礎養(yǎng)老金與個人繳費、財政補貼連同集體補助一起形成的個人賬戶共同構成，是基本養(yǎng)老保險制度模式的創(chuàng)新與突破。2014年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，成為我國基本養(yǎng)老保險體系的重要組成部分。

經(jīng)過10多年的運行，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保人數(shù)從2010年的8691萬增長到2019年的5.33億。這應當是全世界最大的單體養(yǎng)老金制度。2018年3月，人力資源社會保障部和財政部發(fā)布《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》，為保證城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的老年生活質量發(fā)揮了重要作用。各地在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度實踐中，也在積極探索財政補貼與個人繳費相掛鉤、基礎養(yǎng)老金與個人繳費水平和年限相掛鉤等激勵機制。在全球普遍采用非繳費型制度覆蓋低收入群體的背景下②國際勞工組織：《全球社會保障的最新動態(tài)與未來展望》，《社會保障評論》2018年第2期。，我國將非繳費型津貼與個人賬戶相結合，用以解決非受雇勞動者老年收入問題的制度模式得到了發(fā)展中國家的普遍關注。①筆者在2018年5月應OECD邀請參加全球社會政策部長級會議時，對中國的居民養(yǎng)老金制度進行了介紹，并得到了來自南非、巴西等發(fā)展中國家養(yǎng)老金管理部門和專家學者的普遍關注。時任國際社會保障協(xié)會（ISSA）主席Breuer表示，這是中國在解決非受雇勞動者養(yǎng)老金問題方面的一種積極嘗試。

當前，我國的社會保障制度建設重點正在從廣覆蓋走向高質量②何文炯：《中國社會保障：從快速擴展到高質量發(fā)展》，《中國人口科學》2019年第1期。，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度同樣如此。筆者認為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度質量至少包括3個方面內容：第一，從參保人群上看，需要分析伴隨城鎮(zhèn)化水平的提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保人群結構發(fā)生了怎樣的變化？第二，從繳費責任上看，需要分析繳費責任的分擔機制，尤其是公共財政補助資金在均等化與激勵性之間的平衡問題。第三，從待遇水平上看，要從動態(tài)和比較的視角分析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的充足性和差別性，即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇對維持老年人生活質量的作用以及與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇之間的差別。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保主體分析

筆者曾經(jīng)提出過有關中國城鎮(zhèn)化方式與養(yǎng)老保險參保結構關系的分析框架③魯全：《城鎮(zhèn)化、就業(yè)質量與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度》，《學海》2016年第2期。。其基本觀點是，隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，應該有越來越多受雇勞動者參加職工基本養(yǎng)老保險，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保者則會相應減少。與此同時，該參保結構的變化過程會受到就業(yè)質量和產(chǎn)業(yè)結構的影響。就業(yè)質量低、第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)比例高，則上述參保結構的變化則會相應減慢，即就業(yè)質量差以及自由職業(yè)者有可能伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，并未參加職工養(yǎng)老保險制度，而是參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

按照上述思路，本文分別從靜態(tài)和動態(tài)兩個視角，對全國和分省兩個維度的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保主體進行分析，采取的核心指標是居民養(yǎng)老保險參保繳費者占職工和居民兩項基本養(yǎng)老保險參保繳費者的比例（以下簡稱居民參保占比）。

（一）全國參保主體變化情況

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保主體是農(nóng)村居民。因此，首先從參保人數(shù)占全國農(nóng)村居民人數(shù)的比重來考察制度覆蓋面的拓展情況。數(shù)據(jù)顯示，2010年城鄉(xiāng)居民的參保人數(shù)為1.03億人，占當年農(nóng)村居民總人數(shù)的15.3%，2019年該組數(shù)據(jù)則上升到5.33億人和96.6%。領取待遇的人數(shù)從2010年的2862萬人提高到2018年的1.59億人。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋面和受益面的迅速拓展與其非繳費型津貼的制度模式和基層社會保險經(jīng)辦服務能力的不斷增強有著密切的關系?？梢哉f，居民養(yǎng)老保險是我國實現(xiàn)“人人享有養(yǎng)老金”目標的重要制度保障。

通過比較的視角，進一步考察居民養(yǎng)老保險參保占比的變化情況。表1反映了2010—2018年我國的城鎮(zhèn)化率和居民養(yǎng)老保險參保占比的變化情況。其中，城鎮(zhèn)化率使用城鎮(zhèn)人口與總人口的比值，居民參保占比使用居民養(yǎng)老保險繳費人數(shù)占職工和居民兩項養(yǎng)老保險參保繳費人數(shù)之和的比例。通過數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國居民參保占比自2010年以來經(jīng)歷了兩個階段的變化：伴隨著居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)的快速增長，參保占比從2010年的27.7%上升到2012年的60.4%；隨后，居民參保占比緩慢下降，到了2018年，居民參保占比為54.8%，相比2012年下降了近6個百分點，同期城鎮(zhèn)化率則提高了7個百分點。這充分說明伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，越來越多的人參加了職工的養(yǎng)老保險制度。

表1 2010—2018年城鎮(zhèn)化率與居民基本養(yǎng)老保險參保結構

（二）各省區(qū)參保主體變化情況

表2反映了2018年我國各省區(qū)城鎮(zhèn)化率和居民參保占比情況。從參保占比上看，除了吉林、寧夏、黑龍江、遼寧、浙江、江蘇、廣東、天津、北京和上海等10個省級單位居民參保占比小于50%，即參加職工養(yǎng)老保險的在職職工人數(shù)多于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保繳費人數(shù)之外，其他省級單位的城鄉(xiāng)居民參保繳費人數(shù)都要多于城鎮(zhèn)職工的在職參保人數(shù)。這意味著從參保繳費人數(shù)的規(guī)模上看，在大部分省區(qū)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度是主體性的制度。

對上述10個省級單位進行深入分析后發(fā)現(xiàn)，遼寧、浙江、江蘇、廣東、天津、北京和上海等7個省級單位是因為城鎮(zhèn)化率較高導致的，而吉林、寧夏兩省區(qū)城鎮(zhèn)化率并非排名前列，但參保結構以城鎮(zhèn)職工為主的原因是，兩地參加居民養(yǎng)老保險的人數(shù)占當?shù)剞r(nóng)村居民人數(shù)的比例都未超過65%，大大低于全國90.6%的水平。

表2根據(jù)各省區(qū)的城鎮(zhèn)化率升序排列。不難發(fā)現(xiàn)，從城鎮(zhèn)化率與居民參保占比的關系來看，總體而言，隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，居民參保占比不斷下降。這和對全國數(shù)據(jù)的分析結論一致，即伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鄉(xiāng)居民在參保結構中的比例相應下降。

表2 2018年各省區(qū)城鎮(zhèn)化率與居民參保占比（按城鎮(zhèn)化率升序排列）

進一步引入動態(tài)的視角，表3反映2010年以來各省區(qū)居民養(yǎng)老保險參保占比的變化情況。仔細分析發(fā)現(xiàn)，絕大部分省區(qū)與全國表現(xiàn)出類似的趨勢，即從2010年到2012年，居民參保占比因為參保人數(shù)的迅速增加而出現(xiàn)大幅度上升；隨后保持平穩(wěn)下降的態(tài)勢，即伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人數(shù)比例相應下降。從2012年之后的下降幅度來看，不同省份之間的差異較大，其中下降幅度最大的是寧夏，下降了13個百分點，幅度最小的是上海，不到1個百分點，平均下降了5.6個百分點。

但是，部分省區(qū)卻表現(xiàn)出了不同的特征。一是北京市。北京的居民參保占比呈現(xiàn)出直線下降的趨勢，從2010年的16.1%下降到2018年的7.9%，即從2010年起，參加城鄉(xiāng)居民制度的人數(shù)比例就在持續(xù)下降。其主要原因是北京市2011年之后參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人數(shù)在穩(wěn)步下降，而同期參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)則在穩(wěn)步提高。二是天津市。天津的居民參保占比呈現(xiàn)出直線上升的趨勢，從2010年的4.6%上升到2018年的14.7%，上升了10個百分點。究其原因，是該期間城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)的上升速度快于城鎮(zhèn)職工。三是上海市。上海市2010年居民參保占比就只有2.2%，為全國最低，隨后雖有小幅上升，但比例一直維持在3%左右，這與上海市較高的城鎮(zhèn)化水平有關。

表3 2010—2018年分省區(qū)居民養(yǎng)老保險參保占比（%）

圖1 2012年和2018年部分省份城鎮(zhèn)化率與養(yǎng)老保險參保結構對比圖

圖1是2012年和2018年各省區(qū)城鎮(zhèn)化程度和居民養(yǎng)老保險參保占比的情況。其中橫坐標是城鎮(zhèn)化程度，縱坐標是居民參保占比，散點按照城鎮(zhèn)化程度升序排列。通過對比不難看出，從2012年到2018年，各省區(qū)的城鎮(zhèn)化率都有所提高，即散點整體上在向右移動，所有省份城鎮(zhèn)化率的平均值從2012年的53.43%提高到了2018年的60%。與此同時，各省區(qū)的居民參保占比也都有不同幅度的下降，即散點整體上在向下移動，所有省份居民參保占比的平均數(shù)從2012年的59.3%下降到了2018年的53.8%。以上分析表明，雖然從參保規(guī)模來看，居民養(yǎng)老保險在絕大部分省份仍然是主體性的養(yǎng)老金制度，但無論從全國還是從各省區(qū)的情況來看，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，居民養(yǎng)老保險制度參保人數(shù)的相對比例都在穩(wěn)步下降，這符合我國城鎮(zhèn)化和基本養(yǎng)老保險體系發(fā)展的規(guī)律和總體趨勢。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的籌資水平分析

（一）籌資水平和結構的總體分析

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險建立了個人繳費、集體補助和財政補貼的籌資機制。同時，還將財政補貼額度與個人繳費適度掛鉤，以鼓勵個人繳費，從而實現(xiàn)繳費責任的相對均衡。目前，個人繳費水平過低是居民養(yǎng)老保險參保質量較低的最重要表現(xiàn)。個人繳費幾乎只具有象征意義，而無法構成資金來源的重要組成部分。筆者的調查顯示，在制度建立之初，絕大部分參保者都選擇100元的最低繳費檔次，而2018年的人均繳費則接近300元，但該繳費水平占農(nóng)村居民人均可支配收入（2018年為14617元）和消費支出（2018年為12124元）的比例仍然很低，不利于制度的長期財務可持續(xù)性。如果考慮到集體補助隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰敗而必然逐步減少，以及在基礎養(yǎng)老金支出中的全額財政責任，一個基本的判斷是，財政資金在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資中承擔著主要的責任。①2018年人均繳費為297元，按此簡單計算，個人繳費總額約為1083.9億元。2018年，各級財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的補助為2546.1億元，是個人繳費的2.35倍。

除了資金來源中財政補貼與個人繳費的分配比例之外，如何平衡好財政資金的均等化與激勵性的關系也是居民養(yǎng)老保險繳費結構優(yōu)化的重要議題。一方面，財政資金基于其公共性，應當對所有參保人給予相對均等化的補貼；另一方面，又希望建立與個人繳費水平相掛鉤的財政補貼激勵機制，通過“多繳多補”來鼓勵個人提高繳費水平。從財政資金支出的環(huán)節(jié)來看，可以區(qū)分為繳費補貼和待遇補貼。①繳費補貼是在個人繳費環(huán)節(jié)的補貼，待遇補貼是指財政資金承擔基礎養(yǎng)老金的發(fā)放責任。綜合上述兩個視角，可以建立一個對居民養(yǎng)老保險財政補助的分析框架。該框架包括兩個維度，其一是財政補助的均等化與激勵性，其二是財政補助出現(xiàn)在繳費環(huán)節(jié)還是發(fā)放環(huán)節(jié)。具體而言，在繳費環(huán)節(jié)，如果財政補貼占個人繳費的比例隨著個人繳費水平的提高而提高則具有較強激勵性，相反則具有較強的公共性；在待遇計發(fā)環(huán)節(jié)，由財政承擔的基礎養(yǎng)老金均等化程度越高，公共性越強，相反，基礎養(yǎng)老金水平與繳費水平和繳費年限掛鉤越密切，激勵性越強。以上分析框架見表4。

表4 居民養(yǎng)老保險財政補助的分析框架

（二）居民養(yǎng)老保險財政補助方式

基于上述分析框架，筆者根據(jù)公開資料，對部分省區(qū)居民養(yǎng)老保險的財政補貼政策進行了整理，見表5②該表是對省級政策的梳理，由于居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次主要在縣級，因此省級未出臺相關政策并非代表該省的所有市縣都未出臺相關政策。。通過對表5的分析不難發(fā)現(xiàn)，居民養(yǎng)老保險財政補貼主要體現(xiàn)出以下幾個特點。其一，在絕大部分省區(qū)，繳費環(huán)節(jié)的財政補貼占個人繳費水平的比例都隨著個人繳費水平的提高而有所下降。因此，雖然財政補貼的絕對額隨著個人繳費水平的提高而有所提升，但由于其占個人繳費的比例在逐步下降，因此其均等化要強于其激勵性。其二，在部分省份的部分繳費檔次上，出現(xiàn)了財政補貼占個人繳費比例隨個人繳費水平提高而提高的情況，如河南省500—1000元的6個繳費檔次，廣西400—500元的檔次以及700—1000元的檔次等。在以上情況下，財政補貼的激勵性要強于均等化。其三，部分省份設置了財政繳費補貼的上限（如云南省規(guī)定個人繳費800元以上的均補貼100元）和多個個人繳費段財政補貼額度一致的情況（如北京市規(guī)定，選擇2000—4000元繳費檔次的，每人每年均補貼90元；湖南省規(guī)定，選擇300元和400元繳費檔次的，每人每年均補貼40元），從而使得在相應繳費檔次內的激勵性下降。其四，在待遇環(huán)節(jié)，絕大部分省區(qū)都建立了基礎養(yǎng)老金水平與繳費年限相掛鉤的機制，從而實現(xiàn)了“長繳多得”，但基本都未建立與個人繳費水平相掛鉤的機制，從而無法實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的“多繳多得”。

表5 部分省區(qū)居民養(yǎng)老保險財政補貼政策

下面對部分典型省份財政補貼與個人繳費之間的關系做進一步的分析。圖2和圖3分別呈現(xiàn)了部分典型省份隨著個人繳費水平變化，財政補助的絕對額和占個人繳費比重的變化情況。如圖2所示，隨著個人繳費水平的提高，各省份財政補助的金額都有所提高，從而總體上具有激勵功能。圖3顯示，雖然財政補貼的絕對額伴隨著個人繳費水平的提高而有所提高，但其占個人繳費的比重卻呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢，主要包括4種情況。其一，伴隨著個人繳費水平提高，財政補助占個人繳費的比例呈持續(xù)下降趨勢，如安徽省。其二，伴隨著個人繳費水平提高，財政補助占個人繳費的比例呈持續(xù)上升趨勢，如新疆。其三，財政補助占個人繳費的比例不隨個人繳費水平的變化而變化，如貴州省。其四，財政補貼占個人繳費的比例在不同繳費段體現(xiàn)出不同的特征。例如湖南省在400—500元繳費段，財政補貼占比提高，其他繳費段占比則下降；山東在300—500元繳費段，財政補貼占比提高，600—800元繳費段財政占比不變，之后又出現(xiàn)下降。結合表5的信息不難發(fā)現(xiàn)，絕大部分省區(qū)的居民養(yǎng)老保險財政補貼都與安徽的情況類似，即呈現(xiàn)出隨著個人繳費金額的增加，財政補貼的絕對額增加，但相對比例下降的情況。

圖2 部分典型省份居民養(yǎng)老保險個人繳費與財政補助金額

圖3 部分典型省份財政補助占個人繳費比重的變化情況

就財政補貼力度與地方財力的關系而言，圖4反映了部分省份不同個人繳費檔次下財政補貼金額的變化情況。其中，各省份按照地方財政能力①地方財政能力用地方人均一般性財政預算收入作為衡量指標。進行升序排列。不難發(fā)現(xiàn)，無論是哪一個繳費檔次，地方財政的繳費補貼都沒有隨著地方財力的增加而顯著增加，甚至還有隨著地方財力增加而補貼金額下降的情況出現(xiàn)。以個人繳費檔次500元為例，在23個可以查到公開資料的省份，地方財政補貼金額最高的是400元（浙江），最低的是20元（新疆），23省的平均補貼水平為82元，占個人繳費的比例不足17%。從比較的角度看，無論是總量還是人均量，財政對居民的補助都嚴重低于對職工的補助。②何文炯：《論中國社會保障資源優(yōu)化配置》，《社會保障評論》2018年第4期。綜合上述分析可以得到的基本結論是，雖然地方財政補助的絕對額伴隨著個人繳費標準的提高有所提高，但其總體占比過低，亦未隨地方財力的增強而增長。伴隨著個人繳費標準的提高，絕大部分省區(qū)財政補貼所占的比例反而有所下降，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資責任的分擔機制仍有待優(yōu)化，財政補貼的總量和激勵性都有待增強。

圖4 部分省份個人繳費金額與財政補助（按地方財政能力升序排列）

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平分析

（一）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平：一般性分析

表6反映了全國各省區(qū)③在所有的省區(qū)數(shù)據(jù)中，廣西和西藏都出現(xiàn)了突變值。廣西的基金支出在領取待遇人數(shù)增長的情況下，從2012年的34.3億跌至2013年的5.8億，導致當年養(yǎng)老金水平極低；西藏則是在基金支出保持增長的情況下，領取待遇的人數(shù)從2017年的25.1萬跌至2018年的3.6萬，導致2018年養(yǎng)老金水平極高。因此，這兩個省區(qū)暫不納入到不同省區(qū)的比較中。2013年和2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的平均水平和增幅，養(yǎng)老金水平既包括絕對額，也包括對農(nóng)村居民可支配收入的替代率，按照2018年養(yǎng)老金絕對額水平升序排序。

首先，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的絕對水平進行分析。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人均水平為955元，2018年則提高到了1828元，增幅為91.4%。2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均水平最低的是貴州，為每人每年1243元，最高是上海，為每人每年13804元；2013—2018年漲幅最高的是福建，達到123%。下面對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的相對水平即替代率進行分析。數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的全國平均替代率從2013年的10.1%提高到了2018年的12.5%，增長23.8%，但總體而言替代率仍然較低。2018年，替代率最高的是上海，達到45.4%，2013—2018年漲幅最大的是天津市，為42.9%。

表6 各省份2013、2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理所得。

（二）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平：與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平的比較

表7反映了各省區(qū)2013年和2018年城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平的差別。主要的衡量指標有兩個：其一是職工和居民養(yǎng)老金絕對額的比值及其增幅，其二是職工和居民養(yǎng)老金替代率①職工養(yǎng)老保險替代率以社平工資為基準，居民替代率以農(nóng)村居民可支配收入為基準。的比值及其增幅。考慮到兩者收入水平和支出水平的差異，筆者認為替代率的比值更能客觀表現(xiàn)待遇的實際差距，因此本表按照2018年替代率比值的升序排列。通過對表7的分析，可以得到以下兩點基本結論。

第一，從兩項制度待遇絕對額的比值來看，差距仍然非常顯著，但有縮小的趨勢。2013年兩項制度全國平均待遇絕對額的差距為24.1倍，其中差距最大的河北為34.5倍，差距最小的上海為4.1倍。2018年兩項制度全國平均待遇絕對額的差距縮小到了20.7倍，其中差距最大的貴州為34.2倍，差距最小的上海為3.7倍。從降幅來看，全國總體降幅為13.9%，降幅最大的福建為33%。值得注意的是，北京、江蘇、安徽和貴州四地職工與居民養(yǎng)老金絕對額的差距不降反升。

第二，從兩項制度待遇替代率的比值來看，要顯著小于同期同地區(qū)絕對額的比值，即居民與職工待遇替代率的差別要小于待遇絕對額的差別。2013年，兩項制度全國平均替代率的差別為4.4倍，其中差距最大的福建、河北為7.6倍，差距最小的北京為1.1倍，而上海的城鄉(xiāng)居民替代率還要高于城鎮(zhèn)職工。2018年，兩項制度全國平均替代率的差別縮小到3.7倍，差距最大的安徽和河北為6.3倍，上海的城鄉(xiāng)居民替代率依然高于城鎮(zhèn)職工。從降幅上看，替代率比值的降幅在2013—2018年為16.7%，也要高于同期兩項制度絕對額比值的降幅13.9%。其中降幅最大的吉林為35%，而山西、陜西、江蘇、貴州、安徽、北京等6個省區(qū)職工與居民養(yǎng)老金替代率的差距不降反升。

表7 各省份2013、2018年城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平比較

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理所得。

進一步關注上述兩個指標不降反升省份的具體情況。表8反映了職工與居民養(yǎng)老金差距擴大的6個省區(qū)的具體情況，其中北京、江蘇、安徽、貴州職工與居民養(yǎng)老金絕對額的差距擴大，再加上山西、陜西，共6地的職工與居民養(yǎng)老金替代率差距擴大。

表8 2013—2018年職工與居民養(yǎng)老金差距擴大省份的具體情況

就城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金絕對額差距擴大的4省區(qū)而言，其基本致因都是職工養(yǎng)老金水平增速快于居民增速。相較全國的總體水平，其具體情況有所差別，北京市職工養(yǎng)老金增長率低于全國水平，但居民養(yǎng)老金水平出現(xiàn)了負增長。這也是全國唯一出現(xiàn)居民養(yǎng)老金水平負增長的省級單位。江蘇省和貴州省職工養(yǎng)老金增長高于全國，居民養(yǎng)老金增長率低于全國。安徽職工和居民養(yǎng)老金增長率都高于全國，但職工養(yǎng)老金的增長幅度更快。

就城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金替代率差距擴大的6個省而言，則分為3種情況：其一是北京市，職工和居民的替代率都出現(xiàn)了下降，居民下降幅度更大；其二是安徽，職工和居民的替代率漲幅都高于全國平均水平，但職工替代率上升幅度更快，導致差距擴大；其三是剩余的4個省區(qū)，其職工養(yǎng)老金替代率增幅都要高于全國平均水平，居民養(yǎng)老金替代率增幅都要低于全國平均水平。

（三）城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金水平與地方財力：個案分析

目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的主體部分是基礎養(yǎng)老金?；A養(yǎng)老金由中央財政承擔的全國統(tǒng)一部分和地方財政承擔的地方附加部分共同構成。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要是縣級統(tǒng)籌的背景下，地方財力水平主要是指縣級財政的水平。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的目標是維持城鄉(xiāng)老年人的基本生活，因此其待遇水平應當主要與當?shù)鼗疚飪r水平掛鉤。綜合上述兩個因素的理論議題是，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金水平的確定和調整，應當主要和當?shù)兀h級）財力掛鉤，還是和當?shù)鼗疚飪r水平掛鉤？如果基礎養(yǎng)老金水平主要由當?shù)刎斄Q定，是否會導致不同縣域之間養(yǎng)老金實際購買力的差別？

下面以陜西省榆林市①2017年，筆者參與了榆林市委、市政府委托中國社會保障學會承擔的有關榆林市民生發(fā)展戰(zhàn)略研究項目，并具體負責有關養(yǎng)老保險方面的研究任務。本案例的數(shù)據(jù)和相關資料均來源于此次專題研究。為個案進行分析。陜西省榆林市是典型的縣域之間經(jīng)濟發(fā)展差距極大的西部城市，其北六縣中的神木、府谷等自然資源集中地區(qū)位列全國百強縣；而南六縣中的米脂、綏德等曾經(jīng)是國家級貧困縣。在城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金主要由縣級財力決定的情況下，同處榆林市的不同區(qū)縣之間基礎養(yǎng)老金水平就會存在較為顯著的差異。表9顯示了2015年榆林市及其神木、府谷兩縣的居民基礎養(yǎng)老金水平和消費支出。從基礎養(yǎng)老金的絕對金額看，全市月平均水平為120元，神木和府谷兩地則分別為145元和175元。根據(jù)前述分析，基礎養(yǎng)老金的功能是確保老年人的基本生活。因此將基礎養(yǎng)老金水平與當?shù)厝司钕M支出以及四項基本生活支出（即食品煙酒、衣著、生活用品及服務、交通通信等支出①考慮到老年人住房自有率較高，因此未考慮居住支出。）進行占比分析，結果發(fā)現(xiàn)：神木和府谷兩地居民基礎養(yǎng)老金占四項基本生活支出的比重都要顯著高于榆林市的總體水平，自然會更加高于南部經(jīng)濟相對欠發(fā)達區(qū)縣的水平。如果再進一步考慮到人口的流動，則從南部區(qū)縣隨子女遷移到北部區(qū)縣的老年人按照戶籍領取基礎養(yǎng)老金，其實際購買力會進一步下降。綜合上述分析的基本結論是，雖然城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的資金主要來源于各級財政，但其水平并不應當成為各地財力差異的體現(xiàn)，而應當主要與當?shù)氐幕旧钇穬r格掛鉤。

表9 2015年榆林市及神木、府谷居民基礎養(yǎng)老金水平與消費支出

五、總結

以上，本文從3個方面對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行了分析?；窘Y論和政策內涵如下：第一，從參保主體來看，雖然居民養(yǎng)老保險參保的絕對規(guī)模大于職工養(yǎng)老保險，但無論是全國的數(shù)據(jù)還是分省的數(shù)據(jù)都顯示，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，參加居民養(yǎng)老保險的人數(shù)比例在相對下降。這符合城鎮(zhèn)化與養(yǎng)老保險制度發(fā)展的基本規(guī)律。從未來的政策發(fā)展來看，就業(yè)形式將成為一個重要的變數(shù)，即隨著自雇傭人數(shù)規(guī)模的擴大，基于傳統(tǒng)的勞資雙方繳費的養(yǎng)老保險制度福利性將有所下降。靈活就業(yè)人員是否會更傾向于參加居民養(yǎng)老保險？這將取決于居民養(yǎng)老保險制度的內在報酬率以及與戶籍綁定關系是否松動，而與居住權相掛鉤。

第二，從籌資水平和結構來看，首先是財政補貼的絕對標準較低，并未能實現(xiàn)與個人繳費的平分責任，也未隨地方財力的增強而顯著提高。因此，要進一步提高財政補貼占居民養(yǎng)老保險籌資的比重。其次，從財政補貼對個人繳費的激勵性來看，雖然大多數(shù)省份建立了多繳多補的機制，但補貼金額占個人繳費的比例并未隨個人繳費水平的提高而顯著提高，從而呈現(xiàn)出均等化程度較強、激勵性不足的特點。最后，從財政投入的結構上看，考慮到基礎養(yǎng)老金水平應當主要和當?shù)鼗旧钏綊煦^，而不應當成為地方間財力差別的體現(xiàn)，因此建議更多地用于繳費補貼，而非待遇補貼，從而增強財政補貼對個人繳費的激勵性②鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。。最終從定額繳費過渡到定比例繳費。

第三，從待遇水平來看，居民養(yǎng)老保險的待遇水平總體還比較低，但增長幅度比較快。通過與職工養(yǎng)老保險待遇的比較發(fā)現(xiàn)，兩者替代率的差距要小于絕對水平的差距；無論是絕對額的差距還是替代率的差距，在2013—2018年間都在大幅度縮??；且替代率差距的縮小幅度更大。根據(jù)養(yǎng)老金的生產(chǎn)函數(shù)①席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會保障評論》2019年第2期。，未來進一步提高居民養(yǎng)老保險待遇要采取提高繳費基數(shù)、從定額繳費變?yōu)槎ū壤U費以及鼓勵參保者延長繳費年限等政策措施。