叢凱

摘 要：深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。本次研究旨在考察新中國紀檢監(jiān)察制度的歷史，從政策變遷的角度分析我國紀檢監(jiān)察制度演變的動因，提出本次紀檢監(jiān)察體制改革的實現(xiàn)路徑，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：紀檢監(jiān)察;歷史演變;改革路徑

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。2017年11月4日，全國人大常委會通過關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，國家監(jiān)察體制改革的宏偉巨幕由此拉開。此次國家監(jiān)察體制改革作為一項重大的政治改革，行動之迅速，變革之劇烈，舉世矚目。

一、問題提出

一切歷史都是當代史。我們正在經(jīng)歷的紀檢監(jiān)察體制改革不是空中樓閣、海市蜃樓，而是九層高臺，起于累土?；仡櫄v史，探究我國紀檢監(jiān)察制度的演變對深刻認識當前紀檢監(jiān)察體制改革的動因具有重要的歷史價值;追根溯源，總結(jié)我國歷史上紀檢監(jiān)察制度建立與發(fā)展的寶貴經(jīng)驗對描繪我國紀檢監(jiān)察制度的未來面貌具有重要的現(xiàn)實價值。我國的改革進程往往是由黨和國家的政策推動的，政策主導(dǎo)了我國紀檢監(jiān)察制度的構(gòu)建。本次研究旨在從政策變動的角度考察新中國成立后紀檢監(jiān)察制度的歷史演進，解釋我國紀檢監(jiān)察制度長期漸進和短期突變的原因，研究本次紀檢監(jiān)察體制改革的主要動因，牢牢把握改革的政治方向，提出推動我國紀檢監(jiān)察體制不斷完善的政策建議，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、間斷-平衡分析框架的理論核心

美國學(xué)者弗蘭克？鮑姆加特納與布賴恩？瓊斯在對基于有限理性的漸進主義模型修正的基礎(chǔ)上，根據(jù)進化生物學(xué)上的“間斷平衡”概念，構(gòu)建了公共政策變動分析中的間斷-平衡分析框架，該框架解釋了公共政策長期穩(wěn)定性和短期內(nèi)突變共存的現(xiàn)象。間斷-平衡分析框架有以下核心觀點：

1、制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置

美國分權(quán)的政治制度結(jié)構(gòu)使得美國政治生活中存在一種政治子系統(tǒng)與宏觀政治的互動，不同的利益集團在不同的政治子系統(tǒng)中相互博弈、互相影響。大多數(shù)情況下，宏觀政治中的既定利益保持相對穩(wěn)定，分配利益的公共政策也保持一種平衡狀態(tài)，一旦被施加影響的某種利益進入宏觀政治視野，就可能會產(chǎn)生大規(guī)模的政策變遷。

議程設(shè)置過程與美國的政治制度結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。政治子系統(tǒng)將政策系統(tǒng)分化為眾多的政策子系統(tǒng)。大多數(shù)情況下，各種利益在各自的政策子系統(tǒng)中彰顯，政策子系統(tǒng)在并行狀態(tài)下處理各種公共問題。當某種利益或問題發(fā)生變化，被政治力量、媒體、公眾等力量關(guān)注時，其便會進入宏觀政治要處理的范疇，代表該利益的公共政策變就會被設(shè)置為新的政策議程，可能引發(fā)一系列的政策變遷。

簡而言之，制度結(jié)構(gòu)與議程設(shè)置是間斷-平衡分析框架的兩個重要基礎(chǔ)。

2、正反饋與負反饋

政治系統(tǒng)的正負反饋與政策壟斷有關(guān)。“每一種利益、每一個集團、每一個政策企業(yè)家都對建立壟斷有最大興趣——這些壟斷包括對涉及利益集團政策的政治理解的壟斷，對能夠強化這種理解的制度安排的壟斷”。 一般而言，只要利益集團保持對政治子系統(tǒng)的壟斷，政策子系統(tǒng)就是持續(xù)且穩(wěn)定的。當反對者進行政策動員，試圖改變政策地位時，壟斷者只會讓渡一小部分權(quán)力，實現(xiàn)政策的微調(diào)，但政策子系統(tǒng)總是保持相對穩(wěn)定的平衡，這是消極的負向反饋的過程。當政治子系統(tǒng)面對的壓力加大，支持政策壟斷的力量發(fā)生實質(zhì)變化，政策進入宏觀政治的視野，舊有的政策壟斷會瓦解，新的政策建立了新的平衡期。在此期間，政策環(huán)境中的細微改變都可能會引起政策劇變，這是積極的正向反饋的過程。

3、政策圖景與注意力轉(zhuǎn)移

政策圖景變幻和制定層面的相互作用決定了一個問題是否會引發(fā)正向反饋過程。當一種政策壟斷普遍被接受時，其背后必然有持續(xù)支持型的政策圖景起作用。當新的政策圖景出現(xiàn)，支持原有壟斷的政策圖景會發(fā)生實質(zhì)性變化，從而引發(fā)正向反饋，政策變動會變得不可逆轉(zhuǎn)。政策圖景能夠?qū)φ邏艛嗍┘泳薮笥绊懪c宏觀政治決策者的注意力轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。瓊斯認為，決策變化并非源自偏好的快速改變或根本的非理性，而源自注意力的轉(zhuǎn)移。 社會沖突和反對者的壓力使得新的政策圖景出現(xiàn)，宏觀政治決策者不得不將注意力轉(zhuǎn)移至此，并推動政策變動和制度變遷，進行政策資源的重新分配。

綜上所述，政策變動來源于宏觀政治中支持政策壟斷的政策圖景發(fā)生實質(zhì)變化，政策的平衡期被打破;新的政策圖景出現(xiàn)，引發(fā)大規(guī)模政策變動;政策發(fā)生間斷后，新的政策進入平衡期。從長時間的政策變遷看，間斷-平衡分析框架遵循長期穩(wěn)定的漸進主義邏輯。

三、我國紀檢監(jiān)察制度的歷史演變分析

（一）初創(chuàng)：1949年-1959年

1、政策初創(chuàng)期（1949年）：《共同綱領(lǐng)》

隨著解放戰(zhàn)爭的深入推進，中國革命進入最后的關(guān)鍵時刻，中國共產(chǎn)黨面臨著“進京趕考”的重大考驗。伴隨勝利而來的是黨內(nèi)出現(xiàn)的居功自傲、貪圖享樂、官僚主義等驕傲情緒，毛澤東同志預(yù)見性的告誡全黨務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)。中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的高度預(yù)見性和深刻危機感使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成為一項重要的政策議程。

在上述政策圖景的正反饋作用下，新中國的紀檢監(jiān)察制度逐步建立。1949年10月，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會成立，負責(zé)監(jiān)察政府序列公職人員的違法失職行為;1949年11月，黨中央決定成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會，負責(zé)監(jiān)督教育全體黨員，審查黨員的違紀行為。

2、政策平衡期（1949年-1959年）：各級紀委（監(jiān)察委員會）與專門行政監(jiān)察機構(gòu)

政策壟斷的形成。1949年后，我國紀檢監(jiān)察制度進入相對平衡期，政策壟斷持續(xù)強化?！?954年憲法基本上沿用了《共同綱領(lǐng)》的制度安排，1954年國務(wù)院組織法設(shè)立監(jiān)察部作為專門行政監(jiān)察機構(gòu)?！?1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會，代替中央及地方各級黨的紀律檢查委員會，其職能延伸為查處各種違紀、貪污腐化行為。

新中國成立后，經(jīng)過短暫的政策初創(chuàng)期，全國性的紀檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立。1949年至1959年，我國的紀檢監(jiān)察制度經(jīng)歷了一段平衡期，形成了紀檢和監(jiān)察二元監(jiān)督體系。雖然制度上經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，但總體上遵循漸進發(fā)展的規(guī)律，反腐倡廉仍然是社會主義建設(shè)的重要任務(wù)之一。

（二）停滯：1959年-1977年

1、政策間斷期（1959年-1969年）：“反右派”運動與“文化大革命”

“反右派”運動和“文化大革命”先后成為間斷期的政策圖景。1957年后，黨中央在全國范圍內(nèi)開展反右派斗爭，但在極左思潮影響下，反右派斗爭被嚴重擴大化。在此種政策圖景的正反饋作用下，我國的紀檢監(jiān)察事業(yè)也遭受了重創(chuàng)。1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了撤銷國家監(jiān)察部的議案，地方各級政府的監(jiān)察機構(gòu)與各級黨的監(jiān)委合并，不合并的則由各級政府自行決定處理。 受文化大革命思潮的影響，1969年4月，黨的九大通過的黨章，取消黨的監(jiān)察機關(guān)，撤銷中央監(jiān)察委員會。從制度結(jié)構(gòu)的角度分析，在中國官方權(quán)威主導(dǎo)型體制下，國家領(lǐng)袖的態(tài)度與看法往往決定了國家政策的走向，成為構(gòu)建政策圖景的關(guān)鍵動力。

2、政策平衡期（1969年-1977年）：混亂時期

文革期間，國家的各項事業(yè)均遭受重創(chuàng)，紀檢監(jiān)察事業(yè)也難以幸免，顯著標志是1969年黨的監(jiān)察委員會撤銷。這是一段無序的混亂期，也是一段紀檢監(jiān)察制度消失的平衡期。

（三）重建：1977年-2016年

1、政策間斷期（1977年-1987年）：黨的十一屆三中全會

文革結(jié)束后，全國上下都希望早日國家結(jié)束混亂，重回正軌，執(zhí)政黨意志、人民情緒持續(xù)加強國家早日恢復(fù)和重建的正反饋作用。黨的十一屆三中全會作為一次偉大的轉(zhuǎn)折成為我國紀檢監(jiān)察制度重建的重要政策圖景。1977年8月，黨的十一大決定重建黨的紀律檢查機關(guān);黨的十一屆三中全會正式選舉產(chǎn)生由100人組成的中央紀律檢查委員會。1986年12月，全國人大常委會決定恢復(fù)國家行政監(jiān)察體制，組建國家監(jiān)察部。1987年6月，國家監(jiān)察部正式成立。 至此，我國的紀檢監(jiān)察機構(gòu)正式重建。

2、政策平衡期（1987年-2016年）：改革開放與社會主義建設(shè)

1987年至2016年，隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)深入推進，國家進入蹄疾步穩(wěn)的快速發(fā)展期，我國的紀檢監(jiān)察制度也進入了平衡發(fā)展期。改革開放以來，全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、法律法規(guī)不健全等原因，部分干部利用職權(quán)謀取不正當利益，形式主義、官僚主義作風(fēng)盛行，廣大人民群眾對此反應(yīng)強烈。持續(xù)不斷的負反饋進一步強化了我國的紀檢監(jiān)察事業(yè)建設(shè)。1993年，為了充分發(fā)揮監(jiān)督的整體效能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，黨中央決定中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，同時履行紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。1995年，最高人民檢察院反貪污賄賂總局組建，重點打擊貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪問題。我國的紀檢、監(jiān)察、司法三元監(jiān)督格局正式形成。

（四）發(fā)展：2016年至今

1、政策間斷期（2016年-2018年）：國家監(jiān)察體制改革

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央回應(yīng)群眾關(guān)切，將反腐敗斗爭上升到關(guān)系黨的生死存亡的戰(zhàn)略高度，堅持全面從嚴治黨，反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”。紀檢、行政監(jiān)察、反貪反瀆等機構(gòu)多頭治理、各管一攤的多元模式造成監(jiān)督力量分散、職能交叉、效率不高等問題，迫切需要體制機制的改革與創(chuàng)新。 在此背景下，政策圖景的正反饋作用使得國家監(jiān)察體制改革進入黨中央決策的視野。

2018年3月，十三屆全國人大一次會議決定修改憲法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會的憲法地位由此確定;同時，《中華人民共和國監(jiān)察法》表決通過，國家監(jiān)察體制改革的思想和理念以法律的形式確定下來。

2、政策平衡期（2018年至今）：新時代

深化國家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，其目標是加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的新時代中國特色國家監(jiān)察體制。藍圖已經(jīng)繪就，奮斗正在當時。

綜上所述，新中國成立后，我國紀檢監(jiān)察制度的歷史演變基本符合間斷-平衡分析框架的理論推演和邏輯過程，體現(xiàn)了長期漸進和階段突變的特征。當前，我國的紀檢監(jiān)察制度正處于改革后的平衡發(fā)展期，必然存在各種不足和沖突。通過政策調(diào)整、法律完善、制度優(yōu)化實現(xiàn)我國紀檢監(jiān)察事業(yè)的良性發(fā)展是我們面臨的重大課題。

四、新時代我國紀檢監(jiān)察制度改革的路徑

（一）把握政治機關(guān)定位，堅持全面從嚴治黨

國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)要求就是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的建設(shè)的歷史與實踐告訴我們，如果脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家必將陷入混亂。我們要牢牢把握紀檢監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)的屬性，把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里。改革后紀委與監(jiān)委合署辦公，履行監(jiān)督調(diào)查處置職能，向同級黨委報告工作，對同級黨委負責(zé)，接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護航。 從我國紀檢監(jiān)察制度的歷史演變分析，“文革”時期黨的監(jiān)督體系遭到破壞，國家因此陷入內(nèi)亂;改革開放初期黨的監(jiān)督體系不完善，黨員干部違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)。只有牢牢把握全面從嚴治黨的政治方向，把“嚴”的主基調(diào)長期堅持下去，完善黨和國家監(jiān)督體系，才能更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)黨和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）遵循監(jiān)察法治化原則，規(guī)范監(jiān)督程序

制定和完善黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律。根據(jù)最新的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》發(fā)現(xiàn)，存在黨內(nèi)法規(guī)法律化的傾向。紀委監(jiān)委雖然合署辦公，但二者的職責(zé)屬性并不相同，按照監(jiān)察法治化的原則，不能簡單地將黨內(nèi)法規(guī)代替監(jiān)察法律。我國現(xiàn)行的監(jiān)察法律只有《中華人民共和國監(jiān)察法》，在實踐中于法無據(jù)的現(xiàn)象突出。因此全國人大及其常委會要加快《監(jiān)察官法》、《政務(wù)處分法》等實體法和監(jiān)察程序法等法律法規(guī)的立法步伐，同時要切實提高立法質(zhì)量，完善監(jiān)察法律體系。遵循監(jiān)察法治化的原則，嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)法，克服執(zhí)法隨意性，保持黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的高壓態(tài)勢。