王振民 劉林波
自1999 年澳門回歸祖國以來,“一國兩制”已在澳門特別行政區(qū)實踐20 年。根據(jù)澳門基本法第五條規(guī)定,澳門特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。在“五十年不變”的時間尺度中,“一國兩制”澳門實踐正處于中期階段,進行一次“中期檢查”十分必要。梳理澳門回歸20 年來所取得的成就,可以堅定繼續(xù)推進“一國兩制”事業(yè)的信心,總結(jié)“一國兩制”澳門實踐的成功經(jīng)驗,可以為后30 年的實踐提供必要的指導(dǎo)和方法論啟示。
回歸20 年來,在中央大力支持下,澳門特別行政區(qū)依照基本法實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治,取得了舉世公認的成功。關(guān)于“一國兩制”在澳門實踐取得成功的標準,有諸多不同觀點,如楊允中教授概括為全面管治權(quán)落實、高度自治權(quán)有效、社會和諧包容穩(wěn)定、經(jīng)濟民生持續(xù)改善、愛國愛澳形成主流、特別行政區(qū)正面形象樹立等八個關(guān)鍵性因素。①駱偉建教授提出“兩條標準”,即能否維護國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、能否有利于澳門社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。②筆者也曾概括為社會治安極大改觀、澳門資本主義模式更成型、人權(quán)保障取得長足進展、政權(quán)建設(shè)和民主政治穩(wěn)步發(fā)展、國際地位大大提高等“五個標志”。③縱觀這些評價標準,并未釋明各指標之間的邏輯關(guān)系,在劃分上存在交叉重合之處,有的指標過于寬泛,難以進行客觀評估。鑒于此,本文將以政權(quán)機構(gòu)是否完善、法治體系是否健全、民主政治是否進步、經(jīng)濟建設(shè)是否穩(wěn)健四個指標評估澳門取得的成就。四個指標之間的關(guān)系是:政權(quán)機構(gòu)的完善和有效運作,是完善法治體系、推進民主政治和經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ),法治體系的健全是政權(quán)機構(gòu)完善、民主發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)的制度保障,民主政治的進步為政權(quán)機構(gòu)和法治建設(shè)提供正當(dāng)性基礎(chǔ),經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定為政權(quán)機構(gòu)、法治和民主政治建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和社會支持。為在認識上形成關(guān)于澳門回歸后取得成就的“最大公約數(shù)”,并以此作為分析“一國兩制”澳門實踐成功經(jīng)驗的基礎(chǔ),下面以回歸前后澳門的客觀數(shù)據(jù)和事實變化來說明澳門取得的長足進步。
回歸前,葡萄牙雖曾頒布《澳門組織章程》進行治理,但總督是澳門政治權(quán)力的核心,澳門的政權(quán)組織未得到真正健全,建立起來的政權(quán)組織在權(quán)力行使上也存在沖突和矛盾?;貧w后,根據(jù)澳門基本法的規(guī)定,澳門才建立起較為完善的政權(quán)機構(gòu)體系,并理順了政權(quán)機構(gòu)之間的關(guān)系。
1.行政機關(guān)?;貧w前,澳門行政架構(gòu)反復(fù)變更,給澳門政治帶來不穩(wěn)定后果。④回歸后,根據(jù)澳門基本法和《政府組織綱要法》等法律的規(guī)定,在行政長官之下,澳門建立起了包括司、局、廳、處四級的行政機構(gòu)體系,并根據(jù)社會發(fā)展的需要對其進行調(diào)整和完善。
2.立法機關(guān)?;貧w前,總督和立法會均享有立法權(quán),總督和立法會屢屢發(fā)生矛盾,阻礙了立法會功能的發(fā)揮,“立法會的立法數(shù)量和效力遠低于行政當(dāng)局”⑤。回歸后,立法會的立法權(quán)得到擴展,2009 年通過的《關(guān)于訂立內(nèi)部規(guī)范的法律制度》確定立法會為澳門特別行政區(qū)制定法律的機關(guān),明確其享有就特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)任何事宜立、改、廢和暫停法律實施的權(quán)限。
3.司法機關(guān)?;貧w前,澳門的司法機關(guān)只有法院,檢察公署附設(shè)于法院之中,并無獨立的地位。澳門作為葡萄牙的一個附屬法域,法院和檢察公署被視為葡萄牙司法體系的一部分?;貧w后,根據(jù)澳門基本法和《司法組織綱要法》等法律規(guī)定,澳門獲得完整的司法權(quán)包括終審權(quán)以及檢察權(quán),成為獨立的司法管轄區(qū),建立了包括第一審法院、中級法院和終審法院的三級三審制法院體系,組建了獨立的檢察院行使檢察權(quán),建成了“符合本地實踐的特別行政區(qū)司法體系”。⑥
與此同時,澳門特別行政區(qū)逐步確立了行政主導(dǎo)體制,各項權(quán)力得以有效行使,治理效能不斷提高,澳門的社會治安狀況和社會面貌隨之發(fā)生了根本性改變。
回歸前,澳門地區(qū)適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律,本地立法嚴重不足。1987 年中葡簽署《聯(lián)合聲明》時,澳門的法律體系仍處于殘缺不全的狀態(tài)。⑦《中葡聯(lián)合聲明》生效后,澳門進入政權(quán)交接過渡期,在過渡期法律本地化成為一項重要工作。⑧法律本地化包括“五大法典”本地化,原有法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件的清理等內(nèi)容。然而,由于時間倉促、準備不充分等諸多原因,過渡期的法律本地化效果并不理想,形式意義大于實質(zhì)意義。⑨1999 年10 月,才倉促完成“五大法典”的本地化工作。1999 年10 月,全國人大常委會作出《關(guān)于根據(jù)〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》,對澳門原有法律進行清理和審查,僅實際審查了975 個法律和法令。⑩澳門特別行政區(qū)成立后,對原有法律繼續(xù)進行清理及適應(yīng)化處理工作。2013 年,澳門法務(wù)局推出《澳門原有法律生效狀況的分析結(jié)果》,根據(jù)此報告,1976 年至1999 年12 月19 日期間共公布了2123 項法律、法令。2017 年、2018 年,澳門立法會分別通過《確定一九七六至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》《確定一九八八年至一九九九年公布的若干法律及法令不生效》法案,確定原有法律、法令的效力。此外,立法會積極發(fā)揮澳門基本法賦予的立法職能,及時回應(yīng)社會發(fā)展對法律的需要,截至2019 年9 月,共審議通過289 項法律,其中新增法律190 項,修改法律99項。11具有自身特色法律體系的不斷完善為澳門的長期繁榮穩(wěn)定提供了制度保障。
回歸前,澳門人在政治參與等方面難以獲得公平待遇;回歸后,澳門人實現(xiàn)當(dāng)家作主,澳門基本法規(guī)定了澳門居民享有的廣泛政治權(quán)利和自由?;貧w前,澳門總督由葡萄牙任命,澳門人沒有發(fā)表意見的余地;回歸后,澳門特別行政區(qū)的行政長官則是由澳門人選舉產(chǎn)生,選舉行政長官的委員會人數(shù)由200 人增至400 人,12代表性更加廣泛?;貧w前,立法會主席由葡萄牙人擔(dān)任,以葡語為工作語言,華人在立法會的參與十分有限;回歸后,立法會議員多數(shù)由選舉產(chǎn)生,選舉產(chǎn)生的議員人數(shù)由16 人增至26 人,委任議員人數(shù)則保持為7 人,立法會的民主性進一步增強。在代議制民主之外,澳門還發(fā)展了協(xié)商民主,包括立法會與特別行政區(qū)政府的協(xié)商,立法及公共決策中的協(xié)商,社會矛盾處理、社區(qū)治理中的協(xié)商。13通過多種形式聽取民意,全面而經(jīng)常地與民眾溝通,激發(fā)了特別行政區(qū)居民參政議政的熱情,政治參與度進一步提高。
回歸前,1996—1999 年,澳門經(jīng)濟連續(xù)4 年負增長。回歸后,由于采取了合理的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策,確立了以博彩旅游業(yè)為龍頭、適度多元的發(fā)展戰(zhàn)略,使澳門經(jīng)濟取得長足發(fā)展。下面以幾個經(jīng)濟指標的變化來說明澳門經(jīng)濟狀況的巨變:(1)本地生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值。根據(jù)世界銀行公開的數(shù)據(jù),澳門本地生產(chǎn)總值從1999 年的64.91 億美元增長至2018 年的545.45 億美元,人均生產(chǎn)總值由1999 年的15513 美元增長至2018 年的86355 美元。澳門地區(qū)已成為世界上最為富裕的地區(qū)之一。(2)財政狀況。1999 年,澳門政府財政收入為169 億澳門元,2018 年則增長至1413 億澳門元,14政府公共財政實力大大增強,為政府有效施政、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和改善民生奠定了基礎(chǔ)。(3)失業(yè)率和收入中位數(shù)?;貧w后澳門經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn),居民就業(yè)狀況良好,失業(yè)率由1999 年的6.4%持續(xù)下降,近年來保持在1.8%左右。澳門人均月工作收入中位數(shù)由1999 年的4920 澳門元增長到2018 年的1.6 萬澳門元。15(4)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。博彩業(yè)雖仍然是支柱產(chǎn)業(yè),但旅游、金融、中醫(yī)藥和文創(chuàng)等行業(yè)也得到穩(wěn)步發(fā)展。如旅游業(yè)的數(shù)據(jù)就十分亮眼,入境旅客人次由1999 年的744 萬人次上升至2018 年的3580 萬人次。16
早在2009 年,楊允中教授就提出了“一國兩制”澳門模式的概念,17強調(diào)總結(jié)澳門成功實踐“一國兩制”的重要意義。對“一國兩制”澳門實踐取得成功的原因,研究者們提出了不同的觀點:有的概括為“十個基本判斷”,18有的概括為兩個方面,即全面準確地理解“一國兩制”和基本法、堅定不移地實施“一國兩制”和澳門基本法,19有的概括為“兩個關(guān)系、兩種意識、兩種情懷、兩條腿走路”,20有的概括為有機結(jié)合全面管治權(quán)與高度自治權(quán)、維護憲法與基本法作為特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)地位、履行維護國家安全的憲制責(zé)任、積極推行國民教育。21這些觀點尚未上升到方法論的抽象層面。鑒于“一國兩制”是認識論、方法論領(lǐng)域?qū)α⒔y(tǒng)一觀點的創(chuàng)造性運用,22有必要上升到方法論層面討論這一問題。此外,“一國兩制”存在內(nèi)在的沖突和緊張關(guān)系,處理“一國兩制”實踐中的問題,需要樹立辯證思維,不僅需要法律技術(shù),更需要政治藝術(shù)?!耙粐鴥芍啤斌w現(xiàn)的政治藝術(shù)是“按辯證法辦事”。23黨的十八大以來,中央在港澳工作中體現(xiàn)出辯證思維,24對于“一國兩制”成功經(jīng)驗的總結(jié)和把握也應(yīng)堅持辯證思維,注意抓主要矛盾,理清特別行政區(qū)妥善處理的幾對關(guān)系,找準了這些關(guān)系,就抓住了澳門成功實踐“一國兩制”的關(guān)鍵。我們認為,既然澳門“一國兩制”實踐的核心內(nèi)容是“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治,那么就可以以核心內(nèi)容所涉及的三對關(guān)系為切入點,分析澳門的成功經(jīng)驗。
澳門處理“一國”與“兩制”關(guān)系的經(jīng)驗可概括為:特別行政區(qū)沒有把“一國”與“兩制”切割開來,而是結(jié)合起來看待,把“一國”作為“兩制”的根和本,自覺維護“一國”,主動回應(yīng)中央關(guān)切,得到了中央的信任和認可。旗幟鮮明講“兩制”,也旗幟鮮明地講“一國”,使“兩制”和“一國”的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。25
一方面,澳門正視并真心接受回歸,主動擁抱“一國”,自覺把澳門納入國家治理體系的總體框架中,自覺維護中央權(quán)威,積極回應(yīng)中央關(guān)于維護國家主權(quán)、安全的核心關(guān)切,與中央建立了相互信任的關(guān)系。這種政治上的互信關(guān)系,可謂是“一國兩制”實踐向前發(fā)展的“壓艙石”。首先,履行維護國家安全職責(zé),維護“一國”原則。2009 年澳門完成基本法第二十三條立法的憲制義務(wù),出臺《維護國家安全法》,確立了維護國家安全的法律依據(jù)。2018 年又通過了行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會》,進一步完善了維護國家安全的體制機制。此外,澳門還通過舉辦國家安全教育展等形式,提升澳門居民的國家安全意識。其次,規(guī)范宣誓效忠責(zé)任,確保愛國愛澳者治澳。1999 年通過《就職宣誓法》,明確特別行政區(qū)行政長官、主要官員、立法會議員、法官、檢察官等宣誓效忠的義務(wù)。2016 年,根據(jù)全國人大常委會對香港基本法第一百零四條的解釋精神,主動修改立法會選舉制度,加入“防獨”條款,26確保愛國愛澳力量在立法會的主導(dǎo)地位。最后,繼承“愛國愛澳”的優(yōu)良傳統(tǒng),持續(xù)開展“愛國愛澳”教育。
另一方面,特別行政區(qū)把國家作為澳門的堅強后盾,在國家總體發(fā)展布局中找準自身定位,積極參與到國家改革開放和現(xiàn)代化進程中,善于運用“一國”帶來的各種發(fā)展機遇和便利條件,爭取并獲得了中央的大力支持。其一,特別行政區(qū)面積不斷擴大,拓寬了發(fā)展的區(qū)域和空間。其二,獲得中央新授權(quán),擴展了高度自治的范圍。其三,獲得中央的政策扶持,與內(nèi)地開展了密切合作。在中央的各項政策支持下,澳門經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)獲得新動力。
“澳人治澳”在政治方面可以理解為澳門居民中的中國公民作為治理澳門的主體,主要表現(xiàn)為以愛國愛澳者為主體的管治團隊、以愛國者為主體的公務(wù)員隊伍治理澳門。但是澳門同胞對“澳人治澳”的理解并不是封閉狹隘的,而是開放包容的。在組建特別行政區(qū)政府管治團隊時,并不排斥內(nèi)地因素。如特別行政區(qū)第四屆政府5 位司長中3 人有內(nèi)地教育背景,澳門廉政公署專員、海關(guān)關(guān)長、檢察長也均有內(nèi)地教育背景。28這些有內(nèi)地教育背景的官員,熟悉內(nèi)地的政策話語體系和政治社會運行規(guī)則,對于特別行政區(qū)準確理解和貫徹中央意圖、中央與特別行政區(qū)之間進行雙向溝通起到了重要的“潤滑”作用。
“澳人治澳”的目的是建設(shè)澳門,促進澳門的持續(xù)繁榮穩(wěn)定。在參與建設(shè)澳門的人才上,澳門重視培養(yǎng)本地人才但不局限于利用本地人才。一方面,澳門特別行政區(qū)政府深刻認識到建設(shè)澳門時,澳門居民是主體、是根本,澳門的發(fā)展歸根結(jié)底還是要靠澳門同胞的奮斗。為加強本地人才的培養(yǎng),澳門特別行政區(qū)實施“教育興澳、人才建澳”戰(zhàn)略,大力發(fā)展教育事業(yè),培養(yǎng)本地人才,成立了行政長官擔(dān)任主席的人才發(fā)展委員會,構(gòu)建人才培養(yǎng)長效機制,還制定了《澳門中長期人才培養(yǎng)計劃——五年行動方案》,為澳門中長期人才培養(yǎng)工作提供行動指南。另一方面,澳門是一個開放的經(jīng)濟體,也需要從世界各地吸引人才參與澳門的建設(shè),其中當(dāng)然包括內(nèi)地的優(yōu)秀人才。從歷史和現(xiàn)實情況來看,從世界各地當(dāng)然包括內(nèi)地吸引各種人才建設(shè)澳門是一個不可忽視的現(xiàn)實,在澳門的各行各業(yè)都有為數(shù)不少的外來勞動者參與經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)。有了“國人”的參與,澳門的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展得到有力支撐。29
澳門的高度自治權(quán)不是本身固有的,而是根據(jù)澳門基本法的規(guī)定所享有的,而澳門基本法是全國人大根據(jù)憲法制定的。因此,要準確認識和行使高度自治權(quán),就必須正確處理憲法和基本法的關(guān)系。澳門回歸20 年來的實踐充分證明,堅持按照憲法和澳門基本法辦事,是澳門民主法治發(fā)展的根本保證,也是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵。在正確認識和處理憲法和基本法關(guān)系方面,澳門特別行政區(qū)抓住了三個要點:
第一,接納并維護以憲法和澳門基本法為憲制基礎(chǔ)的特別行政區(qū)憲制秩序。特別行政區(qū)政府在施政時,不是只看到基本法、只強調(diào)高度自治權(quán),而是清醒認識到基本法之上還有憲法,凡涉及中央管理的事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系的事務(wù),高度尊重中央全面管治權(quán)。比如,在政制發(fā)展問題上,澳門特別行政區(qū)高度尊重中央的主導(dǎo)權(quán)。2011 年,特別行政區(qū)行政長官主動請求全國人大常委會解釋基本法附件一、附件二的相關(guān)規(guī)定。全國人大常委會解釋基本法是國家憲法賦予的重要職權(quán),基本法對此也予以明確規(guī)定,解釋的效力等同于法律。在人大釋法之后,特別行政區(qū)政府向立法會提交了行政長官產(chǎn)生辦法修正案草案、立法會產(chǎn)生辦法修正案草案,并獲得三分之二以上多數(shù)通過。隨后,行政長官將兩個修正案提交全國人大常委會并獲批準、備案。
第二,自覺把澳門的法律制度放在國家憲制框架內(nèi),尊重和認同國家主體實行的社會主義制度,實現(xiàn)了本地法治與國家憲制的成功對接,實現(xiàn)了“社會主義的基礎(chǔ)規(guī)范”與資本主義政制和法治兼容。30回歸前,《澳門組織章程》是澳門地區(qū)的憲制性法律,回歸后,澳門基本法成為特別行政區(qū)的憲制性法律,基本法首先姓“中”,31是中國特色社會主義法律體系的組成部分。根據(jù)澳門基本法第十一條規(guī)定,澳門特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件均不得同基本法相抵觸。因此,回歸后特別行政區(qū)立法會制定法律、行政長官制定行政法規(guī)的活動,都是本地法治與基本法這部全國性法律對接的體現(xiàn)。其中,通過本地立法實施基本法附件三所列全國性法律的做法,是澳門地區(qū)的法治與國家憲制進行對接的典型體現(xiàn)。比如,為使澳門同胞尊重和認同國旗、國徽、國歌等國家標志,澳門制定了《國旗、國徽及國歌的使用及保護》《關(guān)于使用國旗、國徽、區(qū)旗、區(qū)徽及奏唱國歌的具體規(guī)定》等法律法規(guī),取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。
第三,自覺開展好憲法和澳門基本法普及教育活動,提高全體居民的憲法意識和對基本法的認識水平。歷任特別行政區(qū)行政長官在施政報告中,均強調(diào)要落實好“一國兩制”,宣傳和貫徹基本法。特別行政區(qū)法務(wù)局、教育暨青年局、學(xué)校、澳門基本法推廣協(xié)會等官方和非官方團體將推廣憲法和基本法作為一項重點工作,形成了“既多元一體又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的憲法和基本法宣傳教育機制”,32通過協(xié)調(diào)和分工,確保了宣傳教育活動的有序推進而不是雜亂無章,確保了宣傳教育的內(nèi)容符合法律本意而不是歧義橫生。如法務(wù)局通過設(shè)置專門機構(gòu),基本法推廣協(xié)會則通過基本法推廣大使計劃、基本法宣傳短片創(chuàng)作比賽等形式對公眾進行教育。33行政公職局通過開設(shè)基本法高級研修班等培訓(xùn)課程對公職人員進行教育。澳門法律及司法培訓(xùn)中心則負責(zé)對法院、檢察院的司法官等對象進行基本法培訓(xùn)。34這種既面向全體市民又重點針對青少年、公職人員的憲法基本法推廣教育,取得了良好的社會效果,澳門同胞普遍贊同“一國兩制”的制度安排,認同依據(jù)憲法和基本法治理澳門的正當(dāng)性和合理性。
黨的十九大報告指出,“香港、澳門發(fā)展同內(nèi)地發(fā)展緊密相連。要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局”,這意味著“一國兩制”實踐進入新階段。當(dāng)前,國家大力推進“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè),為澳門特別行政區(qū)發(fā)展帶來了前所未有的歷史機遇,如果能抓住歷史機遇,利用好國家提供的各項優(yōu)惠政策,澳門完全有可能成為“新澳門”。當(dāng)然在這一過程中,需以是否能正確處理“一國兩制”涉及的三對基本關(guān)系為準則,審視各項具體措施的合理性。
國家“十二五”規(guī)劃綱要支持澳門建設(shè)“一中心”“一平臺”?!笆濉币?guī)劃綱要港澳專章部分和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》再次確認了這一定位。這說明國家對澳門的政策是一貫的,對澳門長遠發(fā)展的定位是明確的。澳門特別行政區(qū)政府不搞意識形態(tài)的無謂紛爭,并不因為“五年規(guī)劃”帶有較強的社會主義色彩而摒棄這一政策工具,而是積極嘗試運用,主動對接國家總體規(guī)劃,在國家發(fā)展大局中找準自身定位,出臺了首個五年發(fā)展規(guī)劃。為配合國家戰(zhàn)略實施,澳門特別行政區(qū)政府成立了“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會”,把參與大灣區(qū)建設(shè)納入本地五年發(fā)展規(guī)劃,把參與國家“一帶一路”建設(shè)、打造“一平臺”等內(nèi)容在五年發(fā)展規(guī)劃中單列成章,這反映出澳門特別行政區(qū)主動融入國家發(fā)展大局,治理正在走向系統(tǒng)化、精細化。融入式發(fā)展并未破壞澳門基本法賦予澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán),因為基本法關(guān)于特別行政區(qū)高度自治權(quán)的規(guī)定使特別行政區(qū)可根據(jù)自身的需要與內(nèi)地開展合作,以實現(xiàn)利益最大化。35中央對特別行政區(qū)發(fā)展定位的規(guī)劃具有指導(dǎo)意義和參考價值,特別行政區(qū)政府主動接受并進行對接是行使高度自治權(quán)的體現(xiàn),是“一國”之下“兩制”之間進行良性互動的體現(xiàn)。
博彩業(yè)高度依賴外地游客,抗風(fēng)險能力差,其“一業(yè)獨大”的局面不利于澳門經(jīng)濟的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展。要破解這一難題,就要繼續(xù)走產(chǎn)業(yè)適度多元化的發(fā)展道路。然而,澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展面臨的重要制約因素是可利用土地面積狹小?;貧w后,在國家的大力支持下,澳門的面積逐步“變大”,這個制約因素正在被逐步破解。下一步,澳門推動產(chǎn)業(yè)適度多元化仍需“一國”的支持:一是利用港珠澳大橋開通帶來的機遇,有序擴建澳門國際機場,提高吞吐能力,大力發(fā)展航運航空業(yè),以人流帶動物流、資金流、信息流的匯聚,爭取把澳門建成區(qū)域航運中轉(zhuǎn)中心。36二是利用橫琴新區(qū)的各項優(yōu)惠政策,大力發(fā)展金融、國際貿(mào)易、中醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè),培養(yǎng)金融業(yè)等緊缺人才,爭取在橫琴建設(shè)一個金融城,打造新的國際金融中心。三是利用好所管轄的海域,發(fā)展海洋經(jīng)濟、旅游業(yè),把澳門打造成國際休閑旅游中心。四是積極參與和助力“一帶一路”建設(shè),大力培養(yǎng)中葡雙語人才,充分發(fā)揮中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺的作用與功能。
回歸后澳門法治化程度有很大提升,但仍有很大的改善空間。今后澳門仍需處理好憲法與基本法的關(guān)系,處理好“一國兩制”允許“不變”的方面與要求“變”的方面的關(guān)系,讓“不變”和“變”同時有序發(fā)生,37“尊重法律的歷史沿革和共同規(guī)律”,38在堅持大陸法傳統(tǒng)的條件下,對標國際先進水準,打造國際一流的法律和司法制度,打造更好的營商環(huán)境。
澳門特別行政區(qū)在吸引人才參與澳門建設(shè)方面,仍需處理好“澳人治澳”與善用內(nèi)地因素的關(guān)系?!栋拈T特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》提出,“積極研究人才引進政策措施,吸引符合建設(shè)一個中心、打造一個平臺需要的專才到澳門服務(wù)”?!痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確提出,中央政府“支持澳門加大創(chuàng)新型人才和專業(yè)服務(wù)人才引進力度,進一步優(yōu)化提升人才結(jié)構(gòu)”。澳門特別行政區(qū)政府已經(jīng)在實施“海外人才回流考察行動計劃”等項目,吸引在外的澳門人回澳發(fā)展。同時,澳門正研究建立“優(yōu)才引進制度”,以吸納全球各類人才參與澳門建設(shè)和發(fā)展。香港、新加坡等地早已建立了類似的“優(yōu)才計劃”,珠海、深圳等也出臺了人才引進的措施,在人才競爭加劇的環(huán)境下,澳門需盡快讓吸引人才的政策落地。雖然“非本地生留澳工作”曾引起較大的爭議,39但只要進行細致的調(diào)研,把“非本地生留澳工作”納入“優(yōu)才引進計劃”下統(tǒng)籌考慮,嚴格界定“優(yōu)才”的標準,對審批程序進行嚴格監(jiān)管,就可以解決這個問題。
澳門回歸20 年來的成功經(jīng)驗表明,“一國兩制”是完全行得通、辦得到、得人心的!“一國兩制”是前無古人的事業(yè),在今后實踐中必然會遇到新情況、新問題,要妥善應(yīng)對這些挑戰(zhàn),就要重視總結(jié)過去實踐中取得的寶貴經(jīng)驗,并把這些經(jīng)驗上升為方法論。正確、辯證地處理“一國”與“兩制”、憲法與基本法、高度自治與善用內(nèi)地因素三對基本關(guān)系,是“一國兩制”澳門實踐取得成功的重要經(jīng)驗。今后的澳門“一國兩制”實踐中,以處理三對基本關(guān)系為“綱”,指導(dǎo)各項具體舉措為“目”,推動實現(xiàn)綱舉目張,就可以確保澳門“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠。
①楊允中:《“一國兩制”實踐與新時代十大關(guān)系》,澳門:《“一國兩制”研究》,2018 年第2 期。
②駱偉建:《“一國兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法的實施》,廣州:廣東人民出版社,2009 年,第41頁。
③25王振民:《澳門成功實施“一國兩制”的標志、經(jīng)驗及意義》,載楊允中主編:《“一國兩制”與憲政發(fā)展》,澳門:澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心,2009 年,第15~16、16 頁。
④何志輝:《從殖民憲制到高度自治:澳門二百年來憲制演進述評》,澳門:澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心,2009 年,第86~87 頁。
⑤吳志良:《澳門政治制度史》,廣州:廣東人民出版社,2010 年,第265 頁。
⑥包美霞:《澳門司法制度:符合本地實踐特區(qū)司法體系已建成》,北京:《法制日報》,2014 年12 月16日,第11 版。
⑦馬進保:《澳門特區(qū)的司法本地化》,北京:《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》,2009 年第2 期。
⑧法律本地化有廣義、中義、狹義之分,本文主要討論狹義的法律本地化即立法本地化問題。參見何志輝:《治理與秩序:全球化進程中的澳門法(1553—1999)》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2013年,第256~260 頁。
⑨解錕:《過渡時期澳門法律本地化及其影響》,北京:《中國法律》(中英文版),2016 年第3 期。
⑩趙國強:《“一國兩制”與澳門法制的發(fā)展與完善》,載吳志良主編:《改革開放與澳門發(fā)展》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2018 年,第76~95 頁。
11《法務(wù)局與澳大法學(xué)院合辦澳門回歸20 周年法制建設(shè)專題講座》,https://www.gov.mo/zh-hans/news/261693/,最后訪問時間:2019 年10 月19 日。
12選舉行政長官的委員會第一屆稱為“政府推選委員會”,以后各屆稱為“行政長官選舉委員會”。
13戴激濤:《以法治思維和法治方式推進協(xié)商民主建設(shè)——澳門的經(jīng)驗與啟示》,南京:《江海學(xué)刊》,2015 年第2 期;婁勝華、李卓航:《協(xié)商式民主與澳門社區(qū)治理實踐》,北京:《港澳研究》,2015 年第2期。
14 15 16澳門統(tǒng)計暨普查局:《統(tǒng)計年鑒(1999)》《統(tǒng)計年鑒(2018)》。
17楊允中:《論澳門特區(qū)憲政發(fā)展與“一國兩制”成功實踐》,廣州:《廣東社會科學(xué)》,2009 年第6 期。
18包括履行維護國家安全責(zé)任、主動修法“防獨”,維護中央全面管治權(quán)、弘揚愛國愛澳傳統(tǒng)、維護憲法和基本法為基礎(chǔ)的憲制秩序等。參見冷鐵勛:《“一國兩制”成功實踐的澳門經(jīng)驗》,澳門:《“一國兩制”研究》,2019 年第1 期。
19駱偉建:《特別行政區(qū)基本法的理論與實踐研究》,北京:《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2018 年第21 期。
20即培育憲法和基本法意識,融合愛國和愛澳兩種情懷,實現(xiàn)國家利益和澳門利益的統(tǒng)一,堅持提升自身素質(zhì)和加強區(qū)域合作“兩條腿”走路。參見冷鐵勛:《基本法與澳門“一國兩制”實踐》,北京:人民出版社,2019 年,第251~262 頁。
21鄒平學(xué):《澳門“一國兩制”成功經(jīng)驗與深層規(guī)律》,北京:《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》,2018 年第21期。
2楊允中:《“一國兩制”理論縱橫》,澳門:澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心,2014 年,第17 頁。
23冉興國、譚德宇:《鄧小平的政治藝術(shù)論——“按辯證法辦事”》,武漢:《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2003 年第5 期。
24靳環(huán)宇:《中共十八大以來中央治港新思維》,載楊允中主編:《中央與特別行政區(qū)關(guān)系的規(guī)范化(學(xué)術(shù)研討會論文集)》,澳門:澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心,2017 年,第87 頁。
26根據(jù)第9/2016 號法律《修改第3/2001 號法律〈澳門特別行政區(qū)立法會選舉制度〉》,候選人須簽署擁護澳門特區(qū)基本法、效忠澳門特區(qū)的聲明書,如果拒絕聲明擁護澳門基本法及效忠澳門特區(qū),或事實證明不擁護澳門基本法或不效忠澳門特區(qū),則無被選資格。
27有學(xué)者曾使用“善用內(nèi)地因素”的概念,但其討論主要是在經(jīng)濟發(fā)展層面,本文雖采用這一概念,但重構(gòu)了其內(nèi)涵。參見齊鵬飛:《“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐及其歷史經(jīng)驗研究》,北京:人民出版社,2016 年,第184 頁。
28胡亞平等:《新任5 司長3 個曾在內(nèi)地讀大學(xué)》,廣州:《廣州日報》,2014 年12 月21 日。
29李嘉曾:《澳門政治法律探究》,澳門:澳門學(xué)者同盟,2016 年,第22~23 頁。
30王振民:《“一國兩制”法律化的歷程》,武漢:《法商研究》,2012 年第3 期。
31 37王振民:《論港澳回歸后新憲法秩序的確立》,北京:《港澳研究》,2013 年第1 期。
32 34江華:《加強憲法和基本法宣傳教育 保障愛國愛澳傳統(tǒng)薪火相傳》,北京:《港澳研究》,2018 年第2期。
33何建宗:《香港、澳門推行憲法與基本法宣傳教育比較初探》,澳門:《“一國兩制”研究》,2018 年第4 期。
35張強:《論“一國兩制”的根本宗旨與澳門融入式發(fā)展的關(guān)系》,北京:《港澳研究》,2018 年第2 期。
36陳文璇等:《澳門在“絲路”中的橋梁作用——建設(shè)澳門航空中轉(zhuǎn)港》,廣州:《當(dāng)代港澳研究》,2015年第3 輯。
38趙向陽:《基本法與澳門特區(qū)的法制建設(shè)》,澳門:《“一國兩制”研究》,2014 年第3 期。
39江華:《外地生留澳工作的社會爭議與政策建議》,載吳志良、郝雨凡主編:《澳門經(jīng)濟社會發(fā)展報告(2013—2014)》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2014年,第291~302 頁。