王瑞彬

( 中國國際問題研究院世界經(jīng)濟與發(fā)展研究所）

1 拜登國內(nèi)能源氣候政策取向

美國當選總統(tǒng)拜登將能源氣候問題列入其就任后最優(yōu)先處理的事項之一[1]，根據(jù)對其競選綱領、內(nèi)閣班底要員政見及其任副總統(tǒng)的奧巴馬政府時期的執(zhí)政實踐等信息綜合考察分析，拜登的能源氣候政策在理念、目標、路徑等方面呈現(xiàn)一系列新特點。

1.1 強調(diào)能源與氣候政策一體化

特朗普政府始終拒絕承認氣候變化問題的真實性和緊迫性，堅持所謂“否定主義”觀點，反對政府討論和出臺任何主動應對氣候變化的政策，在環(huán)境政策方面也是敷衍了事。其能源政策在追求美國“能源獨立”的旗號下，側(cè)重于為石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)化石能源行業(yè)發(fā)展松綁，主推能源凈出口和快速拉動就業(yè)，并大幅削弱對新能源的扶持。

拜登則注重能源與氣候政策議題之間密不可分的聯(lián)動效應，認為二者是一體兩面。在其官方競選網(wǎng)站上，相關內(nèi)容被統(tǒng)一置于“氣候與能源”議題下，且位居13項議題之首，核心文件包括《清潔能源革命與環(huán)境正義計劃》（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）、《建設現(xiàn)代化的可持續(xù)的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）及《確保環(huán)境正義和公平經(jīng)濟機會計劃》（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity），可稱之為“拜登系列計劃”[2]。根據(jù)計劃所描繪的藍圖，拜登希望以應對氣候變化為其能源氣候一體化政策的抓手，反壓美國能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)低碳化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級?！肚鍧嵞茉锤锩c環(huán)境正義計劃》打通了能源、氣候政策領域，幾乎實現(xiàn)了對經(jīng)濟活動的全覆蓋，明確提出了短期和中長期的量化目標，擬在未來10年投資1.7萬億美元作為支持。加上私營部門、州及地方資金的配套投入，預計資金總額將達5萬億美元[3]。為提高行政效率，拜登首設高級別的“總統(tǒng)氣候特使”職位，專門負責部門間能源與氣候議題的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，并直接向總統(tǒng)匯報工作。

1.2 兼顧清潔能源和傳統(tǒng)化石能源發(fā)展

拜登能源政策兼顧清潔能源和傳統(tǒng)化石能源發(fā)展，但在具體施策方面各有側(cè)重，并求取二者之間的平衡。拜登積極倡導清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力主美國逐步淘汰對低效化石燃料的補貼，將相關資源轉(zhuǎn)為對清潔能源基礎設施的投入，并將為大力推動新能源產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，其中風電、光伏、儲能等為其重點扶持領域。同時，拜登較民主黨內(nèi)更為激進的左翼勢力相對理性，并不主張完全封殺化石能源，認為美國正處于向清潔能源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，化石燃料作用仍然十分重要，贊成通過減少補貼、提高排放與環(huán)保標準等政策手段，引導、鼓勵化石能源行業(yè)“提高能效、節(jié)約能源、傳統(tǒng)能源清潔化”，逐步實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。

1.3 納入促進經(jīng)濟振興計劃

新冠肺炎疫情導致美國商業(yè)、生產(chǎn)活動遭受劇烈沖擊，甚至出現(xiàn)大面積停擺，將連續(xù)擴張128個月的美國經(jīng)濟拖入衰退。在拜登提出的經(jīng)濟振興計劃中，能源氣候政策將發(fā)揮支柱性作用，確立了“一個目標”，即實現(xiàn)100%清潔能源經(jīng)濟，并在2050年之前達到凈零碳排放；提出了“四個著力點”，即促進就業(yè)、重建全美基礎設施、重振美國制造業(yè)及政府采購，希望以此帶動美國經(jīng)濟走出谷底。拜登期望在邁向清潔能源經(jīng)濟長期目標的指引下，通過支持新能源崛起和汽車、建筑等傳統(tǒng)行業(yè)的清潔化升級，增加800萬個就業(yè)機會。更重要的是，建設“更清潔、更安全、更強大”的基礎設施，就是“重建”對美國保持長期繁榮至關重要的中產(chǎn)階級，可為美國實現(xiàn)可持續(xù)增長奠定新基礎，例如進行“第二次大鐵路革命”，在全國范圍內(nèi)擴展高速鐵路網(wǎng)絡。拜登倡導的“美國制造”是指商品完全由美國工人在美國本土生產(chǎn)制造，并強調(diào)重點在于增強燃料電池、生物科技、清潔能源等新產(chǎn)業(yè)領域的國際競爭力[4]。為扶持、拉動清潔能源產(chǎn)業(yè)增長，拜登計劃每年投入5000億美元用于聯(lián)邦政府采購。

1.4 升級為國家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項

拜登認為氣候變化具有“乘數(shù)”效應，將加劇地緣政治及極端天氣事件帶來的各類風險，擬就任后即責成國家情報總監(jiān)（Director of National Intelligence）組織力量就氣候變化對美國國土和經(jīng)濟安全的全面影響等提交首份聯(lián)邦層級的權威評估報告（National Intelligence Estimates），由國務院、國防部、國土安全部聯(lián)合制定并提出綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃。拜登的總統(tǒng)氣候問題特使將同時參加美國國家安全委員會，負責協(xié)調(diào)應對氣候變化對國家安全造成的威脅。在堅持維護能源安全方面，拜登與特朗普異曲同工，注重優(yōu)先激發(fā)國內(nèi)能源供應潛力的重要意義，擬大力支持建立、完善更強大、更富有彈性的國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)鏈。

2 拜登氣候外交政策取向

拜登高度重視氣候變化、能源消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三者之間的互動傳導效應，從維護美國國際競爭力優(yōu)勢的長期戰(zhàn)略角度出發(fā)，統(tǒng)籌美國的國際氣候行動，其基本目標是始終掌握國際氣候合作進程的主導權。

2.1 回歸《巴黎協(xié)定》，力圖主導國際氣候合作進程

特朗普就任美國總統(tǒng)后立即宣布退出《巴黎協(xié)定》，相關程序已于2020年11月4日完成。拜登視《巴黎協(xié)定》為其任副總統(tǒng)的奧巴馬政府時期最重要的政治成就之一和美國參與國際氣候合作博弈的關鍵抓手。作為美國氣候外交行動的重大舉措，拜登宣布一旦就職即著手啟動回歸《巴黎協(xié)定》的行動，并擬任命曾領導美國參與該協(xié)定氣候談判的前國務卿克里為總統(tǒng)氣候問題特使。從程序和政治角度看，美國回歸協(xié)定并無實質(zhì)性障礙。從法律地位上看，該協(xié)定在美國不被視為條約，因此無需經(jīng)過國會批準?？偨y(tǒng)簽署行政命令后即可向聯(lián)合國提交回歸申請，30天后自然生效。這一行動是美國對國際氣候合作進程發(fā)揮更大影響力的標志。之后，拜登將采取一系列行動，主要包括：一是發(fā)布新的全球氣候變化報告，要求各國嚴肅對待全球氣候解決方案，并為履行減排承諾承擔責任；二是召集全球氣候峰會，推動各主要國家采取更有力的氣候行動；三是激活與《巴黎協(xié)定》同步啟動、促進全球清潔能源研究創(chuàng)新和應用的“創(chuàng)新使命”（Mission Innovation）計劃[5]；四是促使20國集團成員停止向高污染和高碳排放項目投資；五是在全球范圍推動化石能源補貼政策退出等。

2.2 與中國發(fā)展競爭合作關系，但競爭的一面有所增強

在拜登任副總統(tǒng)的奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時期，中美之間在氣候變化及清潔能源合作等領域達成諒解和共識，務實合作關系得到推進。自2009年聯(lián)合國關于氣候變化的哥本哈根會議后，中美與國際社會攜手推動后京都時代的氣候談判，最終于2015年促成各國簽署《巴黎協(xié)定》。清潔能源合作也成為兩國構(gòu)建新型大國關系實踐的亮點，創(chuàng)立了獲得政府支持的中美清潔能源聯(lián)合研究中心等深度合作項目。時移世易，如今拜登視中國為氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟的頭號競爭對手，擬從氣候變化議題入手，對中國經(jīng)濟增長勢頭形成牽制。拜登反對特朗普從國際機制“退群”和主要依靠單邊主義的行動方式，在氣候變化領域主張在利用現(xiàn)有國際機制的基礎上，充分挖掘同盟體系和傳統(tǒng)盟友間的合作潛力，組建起某種形式的國際氣候聯(lián)盟，聯(lián)手應對所謂中國挑戰(zhàn)，打壓中國煤炭等化石能源行業(yè)及“一帶一路”能源發(fā)展項目，抑制中國經(jīng)濟發(fā)展和地緣經(jīng)濟影響力。另外，拜登強調(diào)要在新能源領域特別是電動汽車方面與中國展開較量。

2.3 試圖與美國貿(mào)易政策目標掛鉤

拜登強調(diào)尊重貿(mào)易自由化原則，反對特朗普實行的貿(mào)易保護政策和逆全球化措施，不以削減美國商品貿(mào)易逆差為首要目標，更注重創(chuàng)造所謂“公平貿(mào)易”環(huán)境和掌握國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則制定的主導權。為此，其與民主黨重要議員擬出臺更為有力的政策措施，將減少碳排放承諾及實施效果作為發(fā)展國家間經(jīng)貿(mào)關系的約束性條件，考慮使用對進口商品征收碳邊境調(diào)節(jié)稅、實行碳配額制度等手段，迫使出口國承擔污染成本，確保美國企業(yè)、勞動力在國際競爭中不會居于劣勢。拜登還認為，美國是全球最大的消費市場，大量進出口商品是導致美國碳排放量增加的因素之一，有必要考慮在未來雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定談判中增加關于應對氣候變化、減少碳排放、環(huán)境保護等條款。

3 拜登新能源氣候政策實施面臨的主要障礙與阻力

拜登雖然在能源氣候領域抱有雄心，但是當前美國國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢復雜，疫情蔓延、經(jīng)濟不振、政治極化、社會對立等因素綜合作用，對其制定和實施相關政策與行動形成較大制約。

3.1 美國經(jīng)濟深陷泥潭，擠壓其施策空間

新冠肺炎疫情仍是美國經(jīng)濟復蘇面臨的最大不確定性因素。截至2020年12月3日，全美感染人數(shù)超過1500萬人，死亡28萬多例[6]，且尚未有得到控制的跡象。國際貨幣基金組織（IMF）預計，2020年美國經(jīng)濟將萎縮4.3%[7]。面對疫情和經(jīng)濟雙重打擊，美國采取了空前力度的財政、貨幣措施穩(wěn)定和刺激經(jīng)濟，短時間內(nèi)多次降息，將聯(lián)邦基金利率水平迅速降至零，量化寬松操作持續(xù)加碼，幾無上限。據(jù)統(tǒng)計，相關刺激政策的總投入已相當于當年GDP的13.2%[8]。拜登就任后將不得不直面疫情蔓延、債務激增、赤字高企、大量失業(yè)及資本市場泡沫等一系列迫在眉睫的棘手難題，這將對其清潔能源發(fā)展計劃和提高氣候目標承諾等造成掣肘。

3.2 贏得國會支持困難重重，限制其施策力度

拜登新能源氣候政策目標宏大高遠，但其諸多措施落地并實施須通過國會形成法律，轉(zhuǎn)化為國家意志，才有可能調(diào)動巨大的政治資源，獲得必須的資金支持?？偨y(tǒng)大選后，國會中民主黨僅在眾議院占據(jù)多數(shù)席位，在參議院則居于弱勢，且眾議院民主黨議員也可能基于特定議題與其選區(qū)的利益關系而取不同立場。從投票記錄看，來自油氣、煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)達州的民主黨議員常常對涉及氣候、清潔能源議題的法案投出反對票或棄權票。在奧巴馬總統(tǒng)第一任期，民主黨掌控國會參眾兩院，但其綜合能源氣候法案——《2009年美國清潔能源與安全法》也僅在眾議院以微弱多數(shù)勉強通過，并因政治阻力較大等現(xiàn)實因素并未提交參議院投票表決。能源氣候議題將深度重構(gòu)各方利益關系，牽一發(fā)動全身，拜登試圖說服新一屆國會給予足夠的政治支持，難度不可低估。

3.3 特朗普任內(nèi)相關政策倒退，剝奪拜登施策工具

特朗普針對奧巴馬時期較為積極的氣候、能源、環(huán)境政策網(wǎng)絡進行了全方位“逆向操作”，主要通過行政命令形式，迅速中止、弱化、廢除了以《清潔電力計劃》為代表的總計約125項相關法令、規(guī)定[9]，涉及油氣勘探開發(fā)、水資源、大氣及生態(tài)保護、建筑、車輛等排放標準等廣泛領域。拜登就任總統(tǒng)后首先不得不面對特朗普執(zhí)政期間留下的千瘡百孔的爛攤子，在尚無聯(lián)邦層級立法支持的情況下，拜登的施策工具不足，在某些領域甚至無章可循，短時間內(nèi)也難以逐項對特朗普政策再實施“逆向操作”。

4 中美能源氣候合作前景分析

中美兩國在經(jīng)濟發(fā)展階段、能源消費結(jié)構(gòu)、碳排放增長趨勢、國際氣候合作理念等方面存在較大差異，在雙方全面戰(zhàn)略博弈加劇的宏觀背景下，矛盾對立有進一步激化的可能。

中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，特別強調(diào)推動綠色低碳發(fā)展的重要意義，提出形成綠色生產(chǎn)生活方式、促進經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型、降低碳排放強度等目標[10]。這些目標、展望與拜登展示出的能源氣候政策取向具有相通趨同之處。且拜登新政府以控制疫情蔓延和促進經(jīng)濟復蘇為其執(zhí)政要務，有意借力中國經(jīng)濟率先企穩(wěn)回升勢頭，對華政策行動總體上將更富有彈性和理性，策略和手法將更趨于靈活和細化，為兩國在能源氣候領域扭轉(zhuǎn)困局、拓展合作空間創(chuàng)造新機遇。

4.1 全面評估美國回歸《巴黎協(xié)定》對國際氣候合作的影響

求同存異，爭取將攜手推動全球氣候治理機制變革化為雙方合作而非對立的新領域。美國對中國實施全面遏制政策，拜登的基本立場和態(tài)度也將服從于這一基本決策。如前所述，拜登回歸《巴黎協(xié)定》的根本目的在于掌控國際氣候合作進程主導權，并以中國為首要競爭對手。但是，為尋求氣候變化這一全球性問題的普遍解決方案，雙方并不必然走向?qū)α?，而是互有需求，具有培育合作關系的可能。

聯(lián)合國框架下的國際氣候合作是當前全球氣候治理機制的核心，但該機制存在法律約束力弱、與其他全球或區(qū)域經(jīng)濟治理機制缺乏有效關聯(lián)、未能有效涵蓋和協(xié)調(diào)多種減排途徑等固有缺陷，不僅不足以支持國際社會實現(xiàn)在本世紀末將全球氣溫上升幅度控制在低于工業(yè)化前水平2℃以內(nèi)的溫控目標，甚至將導致當前國際氣候合作進程事實上陷入停滯，并走向“空心化”。

拜登表達了改革全球氣候治理機制的強烈愿望。中國已向國際社會主動宣布關于國內(nèi)氣候治理的2030年碳排放峰值目標和2060年“碳中和”目標[11]，為進一步提出全球倡議贏得主動。中國可在此基礎上正式提出完善全球氣候治理機制的倡議與展望，堅持守正立新，在維護開展國際氣候合作的基本原則等傳統(tǒng)訴求的同時，與美國等就相關數(shù)據(jù)自由流通與分享、全球碳市場構(gòu)建等前沿焦點議題展開討論，共同推動國際氣候合作機制朝著公正、公平、務實、高效的方向發(fā)展。

4.2 鞏固并深化中美新能源合作關系

避免新能源成為中美經(jīng)貿(mào)博弈的新領域。新能源領域是拜登任副總統(tǒng)的奧巴馬政府時期中美合作的亮點，在特朗普時期一度遭受沖擊，但仍是當前雙方具有實質(zhì)性合作內(nèi)容的領域之一。拜登擬著力將新能源打造為美國國際競爭力的新核心，客觀上看，與中國爭奪、較量的一面迅速上升。對此，雙方需及時針對新能源技術研發(fā)、應用等方面的政策、行動進行溝通、協(xié)調(diào)，可考慮通過中美下一階段經(jīng)貿(mào)磋商等機制，就新能源知識產(chǎn)權保護、相互投資、市場準入等深入談判、訂立規(guī)則，以從制度上避免和約束無序、惡性競爭。長達18個月（2018年7月－2020年1月）的中美經(jīng)貿(mào)摩擦使美國政商界正視雙方新能源產(chǎn)業(yè)鏈相互依賴的現(xiàn)實，這有助于強化美國新能源企業(yè)在風能、太陽能、電動汽車、建筑節(jié)能、提高能效等領域與中方合作的意愿，并愿發(fā)揮主動作用，利用其自身影響力和市場杠桿的力量，推動拜登政府選擇對華務實合作路線。

4.3 拓展雙方在傳統(tǒng)化石能源領域的合作關系

使化石能源成為拉緊雙方經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的“粘合劑”。中美在這一領域供需互補關系突出。拜登雖不鼓勵國內(nèi)傳統(tǒng)化石能源發(fā)展，但是對相關技術合作和產(chǎn)品出口具有一定靈活性，期望從中獲得收益，以支持國內(nèi)就業(yè)增長及經(jīng)濟復蘇。2019年，美國70年來首次成為石油凈出口國，日產(chǎn)原油能力達到1200萬桶以上；日產(chǎn)LNG近500萬桶，出口能力空前提高，僅居卡塔爾、澳大利亞之后。中國原油、天然氣對外依存度已分別高達70%、45%。2020年，受雙邊貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情的影響，中國進口美國能源產(chǎn)品數(shù)量和金額均有較大降幅。但截至2020年10月，這一數(shù)字也達62億美元，且增長潛力巨大[12]。事實上，傳統(tǒng)能源合作是支撐中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的重要內(nèi)容，雙方履約意愿明確，有利于強化利益紐帶，降低經(jīng)濟完全“脫鉤”風險。以此為基礎，進而可在科技、人文等領域漸次達成更廣泛共識，形成適應雙方關系性質(zhì)的互動規(guī)則，推動中美關系獲得新的穩(wěn)定基礎。

5 結(jié)語

綜上所述，拜登新能源氣候政策的前途并不令人樂觀。從根本上看，上述障礙和阻力因素之所以能夠發(fā)生作用，主要是由于拜登系列計劃的愿景目標過于高遠宏大，試圖以全政府行動重塑美國全領域經(jīng)濟面貌，嚴重脫離了當前美國經(jīng)濟和社會的現(xiàn)實，也超出了拜登及其團隊的能力范圍。一旦著手實施，勢必深刻擾動國內(nèi)既有利益分配格局，引發(fā)新的經(jīng)濟社會矛盾與紛爭。從國際層面看，國際氣候談判在一定意義上是大國之間影響力的較量和主導權的重新平衡。拜登政府重新加入《巴黎協(xié)定》并不等同于美國回歸甚至將主導國際氣候合作進程，如何修復國際社會對美國的信心將是拜登需要首先解決的問題，這不僅需要時間，也需要觀察拜登政府的實際行動。同時，美國在全球氣候治理領域的領導力也受到其國內(nèi)政策行動效果的牽制與影響。