謝進(jìn)杰

【關(guān)鍵詞】司法改革? 基層司法? 司法制度? ? 【中圖分類號(hào)】D926? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層司法因貼近大眾生活、植根社會(huì)實(shí)踐而成為洞悉社會(huì)治理與司法面貌的窗口;基層司法改革也因此成為司法改革及衡量其成效的重心。我國(guó)司法改革向來(lái)注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索、制度變革與試點(diǎn)布局相結(jié)合，整體上是一場(chǎng)自上而下、統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步推進(jìn)的改革。在司法改革向基層推進(jìn)的過(guò)程中，也面臨諸多難點(diǎn)與挑戰(zhàn)，要通過(guò)優(yōu)化司法制度更好地回應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的司法需求。

人案矛盾：有限的辦案力量與龐雜的辦案任務(wù)間形成辦案壓力

人案矛盾主要是有限的辦案力量與龐雜的辦案任務(wù)之間形成的辦案壓力。人案矛盾的挑戰(zhàn)在基層司法中具體表征為兩個(gè)維度：一是案多人少，法官人力難以滿足辦案數(shù)量需求;二是辦案能力不足，法官能力難以勝任辦案質(zhì)量要求。案多人少和辦案能力不足是很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)影響著基層司法、導(dǎo)致人案比困擾的基本因素。

案多人少已成為司法改革不得不極力回應(yīng)的客觀實(shí)踐命題。一方面，司法案件受理與結(jié)案量大幅度持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2013至2017年，最高人民法院受案82383件，結(jié)案79692件，比前五年受案50773件、結(jié)案49863件分別上升60.6%和58.8%;全國(guó)地方各級(jí)法院共受案8896.7萬(wàn)件，結(jié)案8598.4萬(wàn)件，同比前五年受案5610.5萬(wàn)件、結(jié)案5525.9萬(wàn)件分別上升58.6%和55.6%。另一方面，辦案法官人員呈調(diào)減態(tài)勢(shì)，且司法輔助力量在基層面臨顯著的供給不足難題。司法人員分類管理改革從原來(lái)全國(guó)的211990名法官中遴選產(chǎn)生120138名員額法官，雖然“按照以案定額、按崗定員、總量控制、省級(jí)統(tǒng)籌的原則”并“實(shí)現(xiàn)了85%以上法院人員向辦案一線集中”“各級(jí)法院堅(jiān)持‘入額必辦案”，但也在短期內(nèi)面臨辦案力量供給不足的尷尬，尤其是基層司法領(lǐng)域遭遇著司法輔助力量不充分、不穩(wěn)定、不適應(yīng)的困境，呈現(xiàn)“司法難以留住輔助人員”“輔助人員難以輔助司法”的怪現(xiàn)象以及法官因依舊不得不被卷入龐雜的司法輔助性事務(wù)而未能全身心投入專業(yè)辦案的困局，導(dǎo)致整體司法力量不足以支撐完成辦案任務(wù)。由于基層矛盾多發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和立案登記制客觀上使得大量糾紛源源不斷流入基層司法領(lǐng)域，無(wú)論制度安排還是實(shí)際需求都使基層司法成為解決絕大部分糾紛的主戰(zhàn)場(chǎng)，而司法員額控制及其動(dòng)態(tài)調(diào)整與輔助力量配備又未必能夠及時(shí)滿足辦案需求，案多人少及其帶來(lái)的辦案壓力仍將呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，雖然辦案能力不足的因素隨著持續(xù)不斷的法官職業(yè)化建設(shè)，尤其在司法人員分類管理改革之后整體狀況呈緩解趨勢(shì)，法官的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化及其辦案水平整體日漸提升，但現(xiàn)階段在基層仍然因司法輔助力量補(bǔ)給滯后、不足而成為亟需解決的難題。

圍繞人案矛盾，基層司法改革已經(jīng)采取或仍需采取一系列方案與舉措，回應(yīng)挑戰(zhàn)的改革思路基本可歸納為“充實(shí)”“分化”和“優(yōu)化”三重維度。其一，充實(shí)辦案力量，解決“人少”問(wèn)題，基本措施有兩種：一是科學(xué)評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整、適時(shí)增補(bǔ)法官員額;二是充分、及時(shí)、有效補(bǔ)給司法輔助力量。尤為值得強(qiáng)調(diào)的是，法官員額的配給，嚴(yán)謹(jǐn)來(lái)說(shuō)不應(yīng)是簡(jiǎn)單以案件數(shù)量為基準(zhǔn)，而應(yīng)是以辦案工作量為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，最好能夠在對(duì)案件的繁簡(jiǎn)與難易程度、審級(jí)與程序類型等做基本評(píng)估與類型化處理的基礎(chǔ)上，以辦案基本工作量需求為基準(zhǔn)，綜合考量案件數(shù)量、案件類型、案件結(jié)構(gòu)、法院類型、辦案條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量等因素，對(duì)法官員額進(jìn)行科學(xué)配給與動(dòng)態(tài)調(diào)整;而司法輔助力量的補(bǔ)給，當(dāng)務(wù)之急則是通過(guò)打造人工智能化方案和建設(shè)司法輔助人員隊(duì)伍，探索出一條確保相對(duì)穩(wěn)定、有效激勵(lì)且能充分發(fā)揮輔助法官提升辦案效能的路徑。其二，分化案件流向，解決“案多”問(wèn)題，基本措施有三種：一是統(tǒng)籌多元化糾紛解決機(jī)制，讓非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，將案件分流在司法之前或之外，實(shí)現(xiàn)第一次分化;二是綜合不同案件類型，對(duì)案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流、難易分類、類案整理，對(duì)應(yīng)采取大部分簡(jiǎn)案快審、小部分難案精審、盡可能類案同判，實(shí)現(xiàn)第二次分化;三是根據(jù)案件流程實(shí)際狀況，對(duì)案件處理進(jìn)行技術(shù)性、專業(yè)化、智能化操作，盡可能實(shí)現(xiàn)第三次分化。其三，優(yōu)化司法資源整合、辦案流程管理與辦案方式革新，突破“人案比”困局，具體措施可以從優(yōu)化分案機(jī)制、科學(xué)組建審判團(tuán)隊(duì)、司法輔助集約化社會(huì)化、庭審記錄智能化、移動(dòng)訴訟服務(wù)體系、電子化辦案平臺(tái)、裁判經(jīng)驗(yàn)大數(shù)據(jù)分析、示范訴訟方式、案件信息共享、類案同判機(jī)制、裁判文書繁簡(jiǎn)分化、案卷流轉(zhuǎn)無(wú)紙化、多元糾紛解決機(jī)制銜接等多種角度切入;要盡可能讓法官?gòu)碾s務(wù)中解放出來(lái)，最大化降低法官在非專業(yè)辦案以外事務(wù)上的時(shí)間精力耗費(fèi)，讓司法行政的歸司法行政，司法輔助的歸司法輔助，司法人工智能的歸司法人工智能，法官更純粹地辦案，更心無(wú)旁騖地投入聽審、裁判和說(shuō)理的事業(yè)。

差異化難題：區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、領(lǐng)域差異、個(gè)體差異等對(duì)基層司法改革提出多元化、科學(xué)化、實(shí)效化需求

基層司法改革的差異化挑戰(zhàn)來(lái)自于區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、領(lǐng)域差異和個(gè)體差異對(duì)于改革命題和改革方案提出的多元化、科學(xué)化、實(shí)效化需求。其一，我國(guó)東西南北差異明顯，不同區(qū)域司法改革所處在的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)、司法環(huán)境、案件特征、客觀條件和解決問(wèn)題的具體方案等可能差別較大，基層司法改革既要從司法規(guī)律出發(fā)堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，又要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向充分考慮問(wèn)題情境和實(shí)際條件，做到既科學(xué)合理又切實(shí)可行。司法體制試點(diǎn)改革將全國(guó)各地分三批逐步鋪開也正是立足于充分考慮差異化難題，力求探索、提煉行之有效的方案和經(jīng)驗(yàn)，但也不可否認(rèn)最終還是遭遇了短時(shí)間內(nèi)差異化方案、多樣化經(jīng)驗(yàn)探索不足的遺憾。其二，城鄉(xiāng)差異對(duì)基層司法改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)更為顯著，可能一套方案在城市改革實(shí)效良好，但到了鄉(xiāng)村司法環(huán)境下就大打折扣、事與愿違。我國(guó)基層司法改革始終無(wú)法回避城鄉(xiāng)差異難題，并且發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)司法差別也有諸多不同，各自要解決的具體問(wèn)題與方案也差別甚大。其三，基層司法改革也面臨著領(lǐng)域差異帶來(lái)的挑戰(zhàn)，諸如法院改革與檢察改革、審判改革與執(zhí)行改革、刑事司法改革與民事司法改革等，不同領(lǐng)域?qū)Ω母锓桨傅囊笫遣煌?，譬如，解決執(zhí)行難的問(wèn)題在民事執(zhí)行與刑事執(zhí)行領(lǐng)域的方案是不同的，提升司法公信力的問(wèn)題在審判領(lǐng)域和執(zhí)行領(lǐng)域的策略也是不一樣的。其四，全國(guó)三千多家基層司法機(jī)關(guān)的具體條件與情況也是千差萬(wàn)別，各自承擔(dān)司法改革的能力和空間差別巨大，并且具體不同的改革項(xiàng)目和方案在不同司法機(jī)關(guān)改革的可行性、有效性也極不一樣，這對(duì)于我國(guó)基層司法改革的統(tǒng)籌規(guī)劃與整體推進(jìn)帶來(lái)了實(shí)際挑戰(zhàn)。

面對(duì)差異化難題，基層司法改革應(yīng)當(dāng)充分考慮這一因素，既要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，考量實(shí)際情況，又要遵循司法規(guī)律，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn);既要堅(jiān)持差異化策略，探索多樣化的改革模式、方案與經(jīng)驗(yàn)，又要防止差異化成為拒絕遵循規(guī)律或阻礙改革創(chuàng)新的借口。這就要求，司法改革的整體規(guī)劃要立足于對(duì)全國(guó)基層司法實(shí)際情況充分把握的基礎(chǔ)上，對(duì)改革的命題、方案、效果有科學(xué)的定位、預(yù)測(cè)和評(píng)估;同時(shí)，試點(diǎn)改革仍然是解決基層司法改革差異化難題的科學(xué)有效的方法。試點(diǎn)改革方法踐行自治性法治、回應(yīng)型司法的理念，強(qiáng)調(diào)地方試驗(yàn)、個(gè)案試錯(cuò)與實(shí)踐探索，將解決問(wèn)題的方案甚至對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)付諸實(shí)踐的摸索與檢驗(yàn)，通過(guò)安排在特定時(shí)空條件下進(jìn)行的試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方司法機(jī)關(guān)自主創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，探索規(guī)律、提煉經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)、檢驗(yàn)得失，追求積極嘗試、自主創(chuàng)新和以點(diǎn)帶面、漸進(jìn)鋪開的效應(yīng)，做到真正認(rèn)識(shí)實(shí)踐和在實(shí)踐中探索解決本土問(wèn)題的可行方法。我國(guó)基層司法改革仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持試點(diǎn)改革方法，不斷探索解決問(wèn)題、適應(yīng)需求、符合規(guī)律的司法經(jīng)驗(yàn)和改革路徑。而且司法改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)當(dāng)盡可能地考量、支持和回應(yīng)基層司法實(shí)踐探索改革的努力，并最大程度地掌握、吸納、提煉、應(yīng)用和推廣基層司法試點(diǎn)改革的成果，在回應(yīng)差異化難題的努力中求同存異，建構(gòu)規(guī)律性與獨(dú)特性、統(tǒng)一性與多樣性、共享性與創(chuàng)造性并存的司法改革大格局。

創(chuàng)新力不足：改革實(shí)踐中創(chuàng)新的動(dòng)力、能力、機(jī)制、成效存在短缺

在改革實(shí)踐中，往往容易存在著這樣的一系列現(xiàn)象和傾向：基層司法改革具體項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)者不希望承擔(dān)創(chuàng)新或失敗的風(fēng)險(xiǎn)而“依樣畫葫蘆”，立足保守，不思進(jìn)取，懶于探索，不善于革新;司法改革整體統(tǒng)籌規(guī)劃在掌握、吸納、轉(zhuǎn)化、推廣基層改革創(chuàng)新成果上的決心、能力和作為有限，基層改革創(chuàng)新的激勵(lì)不足;具體的基層司法改革被強(qiáng)烈的政績(jī)觀所牽引和籠罩，不是干改革而是搞政績(jī)，不是干事情而是做數(shù)據(jù)，回避問(wèn)題，擺飾成績(jī)，糊弄數(shù)據(jù)，捏造成效，造成試點(diǎn)改革“沒有問(wèn)題”“一派繁榮”但真正推行卻問(wèn)題一大堆、成效闕如的怪現(xiàn)象;等等。而且基層司法改革也極容易被設(shè)定革舊創(chuàng)新的條條框框，限定了改革創(chuàng)新的空間;或者客觀上缺乏改革創(chuàng)新的條件、基礎(chǔ)和能力，局限了改革創(chuàng)新的成效。

基層司法改革的縱深推進(jìn)必須充分意識(shí)到基層實(shí)踐蘊(yùn)藏著諸多司法的真知和改革的真經(jīng)，解決司法難題可能“高手在民間”，認(rèn)真對(duì)待基層司法與活生生的實(shí)踐中閃爍的司法智慧、蘊(yùn)含的司法規(guī)律性，堅(jiān)持自上而下的統(tǒng)籌規(guī)劃和自下而上的實(shí)踐探索相結(jié)合、改革理論的大膽假設(shè)與改革實(shí)驗(yàn)的小心求證相結(jié)合、改革紅線的科學(xué)設(shè)定與創(chuàng)新空間的充分釋放相結(jié)合的復(fù)合、多元、開放的司法改革路徑觀。并且也要警惕司法改革過(guò)度行政化、形式化、政績(jī)化、急功近利、不尊重客觀規(guī)律、不面對(duì)真實(shí)問(wèn)題等誤區(qū)，防范基層司法改革被禁錮在某種不科學(xué)的科層權(quán)力等級(jí)困局中而挫傷了改革創(chuàng)新的動(dòng)力。當(dāng)然，司法改革的創(chuàng)新要具有合法性，堅(jiān)守合憲性，契合法治原理和司法規(guī)律，防止異化和控制風(fēng)險(xiǎn)。

公信力挑戰(zhàn)：司法的權(quán)威性與公信力受多種因素影響而常常受到質(zhì)疑

基層司法面對(duì)的公信力挑戰(zhàn)緣自多方面因素，其表征及緣由至少有：錯(cuò)案、冤案時(shí)有發(fā)生帶來(lái)對(duì)司法公正性、說(shuō)服力、可依賴性的削弱;執(zhí)行難、執(zhí)行不力、執(zhí)行不能帶來(lái)對(duì)司法裁判權(quán)威、司法提供可兌現(xiàn)正義能力的質(zhì)疑;司法裁判邏輯的不嚴(yán)謹(jǐn)性、說(shuō)理論證的不充分性帶來(lái)對(duì)司法能力、司法權(quán)威的質(zhì)疑;司法傾聽、回應(yīng)、采納當(dāng)事人意見、證據(jù)、觀點(diǎn)的非積極性、不充分性帶來(lái)對(duì)司法公平性、中立性及權(quán)利救濟(jì)能力的批評(píng);法官知識(shí)與專業(yè)水平的不足影響著公眾對(duì)司法的信心和信任度;庭審的非實(shí)質(zhì)化、非透明化、司法裁判主體及干擾因素的多樣性影響著對(duì)司法公正及其權(quán)威性的信心;裁判的易變性、司法的非終局性帶來(lái)對(duì)司法權(quán)威、有效性、信任度的貶損;輿論審判、公眾判意、非理性因素對(duì)司法裁判的干擾挫傷對(duì)司法自覺性、權(quán)威性的信心;司法的過(guò)度政策化、治理工具化影響司法公信力的理性建構(gòu);司法程序正義的妥協(xié)、犧牲和迷失造成對(duì)司法法治主義與實(shí)質(zhì)正義的失落;法官自我認(rèn)同度、職業(yè)榮譽(yù)感的低迷影響著社會(huì)公眾對(duì)司法的認(rèn)同度;法官的不自律、不堅(jiān)守的個(gè)例扣減了公眾對(duì)司法的好評(píng)度;司法腐敗的案例、現(xiàn)象造成公眾對(duì)司法信任度、好感度的降低;等等。

司法公信力困擾的命題由來(lái)已久，我國(guó)司法改革也為此推行了一系列旨在提升司法公信力的努力，通過(guò)強(qiáng)化司法公開、開展庭審直播、公開裁判文書、強(qiáng)化裁判說(shuō)理、提升司法透明度、庭審實(shí)質(zhì)化改革、優(yōu)化訴訟程序、清理積案、徹查冤假錯(cuò)案、基本解決執(zhí)行難、強(qiáng)化司法人權(quán)保障、嚴(yán)懲司法腐敗等改革舉措，已在很大程度上增進(jìn)了整體的司法公信力。但畢竟司法公信力的建構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，且有賴于司法實(shí)踐點(diǎn)點(diǎn)滴滴的日常積累，尤其是要修煉好司法的內(nèi)功，特別是從司法裁判的正當(dāng)性、公正性、說(shuō)理性、執(zhí)行力著力，而基層司法公信力的打造不僅與基層司法的環(huán)境、空間、條件、能力、水平及傳統(tǒng)上給民眾的印象息息相關(guān)，也與老百姓長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)待司法的知識(shí)、信息、信心、認(rèn)知的有限性乃至偏差性緊密相連，更需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的作用過(guò)程。就當(dāng)下而言，基層司法公信力的提升首要的不是做司法形象的策劃與宣傳，而是修好基層司法的內(nèi)功，可著力從強(qiáng)化審判的中立性、庭審的實(shí)質(zhì)化、司法的公開度、程序的剛性度、裁判的專業(yè)性、判斷的準(zhǔn)確性、說(shuō)理的充分性、執(zhí)行的效率性、公正司法的自覺性與抗干擾能力的提升等基本維度贏得權(quán)威性與信任度，回應(yīng)公信力挑戰(zhàn)，回應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的司法需求。

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入刑事訴訟法治建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：17VHJ004）階段性成果】

責(zé)編/于洪清? ? 美編/陳琳（見習(xí)）