李 周 徐玉棟

(1.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所， 北京 100732;2.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院、農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430079)

《中華人民共和國村民委員會組織法》(簡稱《村組法》)，為村民自治提供了總的制度框架，但自治的有效實現(xiàn)，還缺少具體的規(guī)則安排。黨的十八屆三中全會提出了現(xiàn)代化治理能力和治理體系建設(shè)的新任務(wù)，對基層治理的體制機制、制度規(guī)則創(chuàng)新有了新的要求：要讓基層治理有規(guī)可依，按規(guī)則制度辦事。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的全面部署也指出，村民自治實踐的深化，要依托村民大會、代表大會、村民議事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的協(xié)商議事格局①。各種村民會議為村民自治有效實現(xiàn)提供了形式基礎(chǔ)，但具體如何實現(xiàn)民議、民辦、民管，還缺少相應(yīng)的規(guī)則安排，正是由于缺少規(guī)則框架，許多地方村民自治的實踐處于“掛空擋”的狀態(tài)?；诖?，對自治規(guī)則進行研究，探索規(guī)則對有效自治的決定因素，以及規(guī)則得以有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件，對于完善村民自治有效實現(xiàn)的規(guī)則框架，有著十分必要的現(xiàn)實作用。

一、文獻梳理與問題的提出

對于村民自治的實現(xiàn)問題研究，歷經(jīng)了三個主要階段。20世紀八九十年代起，如何實現(xiàn)村民自治，成為了學(xué)界眾多學(xué)者關(guān)注的重要研究問題，這一時期主要以“價值—制度”研究為重點。步入21世紀以后，伴隨著社會經(jīng)濟的加速發(fā)展，村民自治在各地實踐中，表現(xiàn)出不少問題，面對自治如何有效落實的問題，村民自治研究進入了“條件—形式”階段。近些年來，一些地方對自治規(guī)則的探索實踐，引起了學(xué)界一些學(xué)者的注意，通過對上述兩個階段的反思，對村民自治有效實現(xiàn)的研究，進入了“規(guī)則—程序”階段。

(一)“價值—制度”研究

這個階段的研究，以注重村民自治的民主價值和基本制度為主要特征②，認為以《村組法》作為制度文本，擁有了民主選舉的制度安排，便可以實現(xiàn)村民自治。1987年《村組法》頒布實施，在其頒布前的討論過程中，關(guān)于村民委員會的定位有兩種主要不同觀點：一是讓村民委員會作為政府職能部門的下衍機構(gòu)，主要職能是落實上級政府部門的任務(wù)工作；二是讓村民委員會成為村民自治性組織，與政府部門不是直接的隸屬、派生關(guān)系，而是“保障村民依法享有本村事務(wù)的管理權(quán)利，體現(xiàn)著民主價值導(dǎo)向”③。最終第二種觀點成為了《村組法》的立法目的，從而賦予了村民委員會對民主權(quán)利追求的價值與制度導(dǎo)向。在這一時期，學(xué)者們多是從民主價值的方面對村民自治給予評價，如徐勇教授在四川達川調(diào)研后，提出村民自治是“平靜的民主化‘革命’”④，唐興霖等認為村民自治會建構(gòu)起中國民主未來的微觀社會基礎(chǔ)，并成為民主政治發(fā)展的依賴路徑⑤，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，在1997年推出的“村治書系”，為這一階段的標志性成果，其中有學(xué)者認為我國社會主義政治建設(shè)的出發(fā)點和突破口是村民自治⑥。這一階段還表現(xiàn)出對村民選舉制度的重視，認為“中國的鄉(xiāng)村選舉將會為新政治框架打下穩(wěn)固的基礎(chǔ)”⑦，有的學(xué)者通過對國外民主選舉制度的研究，將民主選舉的規(guī)則引入村兩委選舉中⑧，還有學(xué)者以選舉向上擴展為追求，認為選舉范圍應(yīng)擴大，從村莊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到縣，從而由下而上地推動政治體制的改革⑨。

(二)“條件—形式”研究

這個階段的研究，其突出特征為注重村民自治的內(nèi)在價值，并探討自治得以有效落實的條件和形式。對村民自治內(nèi)在價值的注重，并不是單純以民主價值的追求、倡導(dǎo)作為核心，其核心議題在于探討什么樣的條件和形式才能夠助推村民自治的有效實現(xiàn)?！洞褰M法》實施20多年來，村民自治取得了不少進展，但也存在自治效果良莠不齊的現(xiàn)象，甚至有人提出“村民自治已經(jīng)走進死胡同”⑩，為此以徐勇、鄧大才教授為首的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，結(jié)合村民自治運行較好的廣東、廣西等地的村莊調(diào)研，提出“村民自治的有效實現(xiàn)需要條件”的觀點，徐勇教授提出僅有《村組法》并不能保證村民自治有效實現(xiàn)，可以考慮下移到自然村、村民小組，鄧大才教授在此基礎(chǔ)上，提出了村民自治有效實現(xiàn)的具體條件，認為自治實現(xiàn)需要“利益相關(guān)、產(chǎn)權(quán)相連”。還有學(xué)者提出實現(xiàn)有效自治需要“地域相近”、“文化相連”，山西大學(xué)的白雪嬌認為“規(guī)模適度”也是有效自治實現(xiàn)的條件。

(三)“規(guī)則—程序”研究

近兩年來，有學(xué)者對上述兩種研究進行了反思，因為許多地方有了《村組法》、地方性村民自治實施辦法，以及第二階段的條件形式，但是自治效果依然不理想。在國家對創(chuàng)新治理規(guī)則的要求下，隨著地方改革實踐的深入，如四川成都為了推動村民議事會規(guī)范，制定了村民議事會議的規(guī)則，安徽天長市在集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中建立的“22步工作法”，蕉嶺縣創(chuàng)設(shè)了“蕉嶺議事規(guī)則”等，都取得了較好的自治效果。鄧大才教授鑒于此，進一步提出村民自治有效實現(xiàn)還需要“規(guī)則—程序”，指出“以規(guī)則和程序為載體、為核心的自治，形塑了一種規(guī)則—程序型自治”，盡管這一研究階段才處于初期，但已有學(xué)者對規(guī)則與自治規(guī)模進行了分析，認為“自治規(guī)則對自治單元的穩(wěn)定起著基礎(chǔ)形塑作用”。也有人對“規(guī)則—程序”的內(nèi)涵、特質(zhì)進行了闡釋，還有學(xué)者進一步提出，規(guī)則型自治為自治實現(xiàn)給予了機制、途徑，讓自治更具規(guī)范性、合法性與認同度，認為“價值型自治”、“條件型自治”，會被規(guī)則型自治全面取代。

但是作為自治的規(guī)則種類多種多樣，究竟什么自治規(guī)則才可以使得村民自治有效實現(xiàn)呢？基于對“蕉嶺議事規(guī)則”產(chǎn)生與運行的長期跟蹤調(diào)查，筆者認為自治規(guī)則中的議事規(guī)則，特別是民主管理、民主決策中的議事規(guī)則，是村民自治有效實現(xiàn)的最根本規(guī)則，它為自治有效實現(xiàn)提供了重要的框架基礎(chǔ)。

二、“蕉嶺議事規(guī)則”與自治有效的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

蕉嶺縣根據(jù)《村組法》，以及《廣東省實施(村組法)辦法》的有關(guān)規(guī)定，在村民代表會議基本制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)村民協(xié)商議事會，并形成了一套成熟的議事規(guī)則，借助議事規(guī)則讓會議有效開展，保障了村民參與村級公共事務(wù)的管理權(quán)和決策權(quán)，讓自治得以有效實現(xiàn)。根據(jù)議事的過程階段，“蕉嶺議事規(guī)則”的內(nèi)容主要包括議事型規(guī)則、決策型規(guī)則和執(zhí)行型規(guī)則，這三類規(guī)則與自治的有效實現(xiàn)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

(一)議事型規(guī)則：有序參與的機制保障

議事型規(guī)則，是“蕉嶺議事規(guī)則”的核心規(guī)則，它為會議各方議事代表，提供了議事的具體準則，其內(nèi)容主要包括：(1)主持人規(guī)則。議事會議的主持人，應(yīng)由村兩委負責人來擔任，主持人負責主持、維護會議議程，確保議事秩序。會議主持中，主持人要堅持客觀中立原則，不能夠參與議題討論、解釋，如果會議議題無需票決，需要議事代表舉手表決的情況下，其不能享有議題表決的權(quán)利，只能在票決的時候，主持人方可以參與表決投票。(2)發(fā)言討論規(guī)則。對于議題的討論，議事代表要做到依次發(fā)言，發(fā)言時要面向主持人，而不是面對意見相左的議事人員，發(fā)言要做到不攻擊、不爭吵、不辱罵，發(fā)言時間要控制在5分鐘以內(nèi)。對正在發(fā)言的議事人員有意見，待其發(fā)言結(jié)束時，可舉手向主持人示意，不得出現(xiàn)打岔、爭搶的情況。(3)質(zhì)詢、建議規(guī)則。議事代表對村兩委有批評、質(zhì)詢、建議的權(quán)利，面對質(zhì)詢和建議，主持人不得中斷代表發(fā)言，并且不能對質(zhì)詢、建議進行解釋，應(yīng)由兩委議事代表進行解釋和說明。面對議事代表提出的建議、質(zhì)詢，兩委議事代表不能借故回避。

議事型規(guī)則，保障了村民議事的有序參與?！敖稁X議事規(guī)則”形成之前，村級治理面臨著議事參與無序的難題。比如蕉嶺縣三圳鎮(zhèn)芳心村，在新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的推進中，村級公共事務(wù)增多，但村民議事會議卻難以有效開展，總是“要么不說話，要么吵鬧”，一方面是兩委干部在議事中的角色沒有明確，村民認為兩委干部既是會議的主持者，又是議事最終的“拍板者”，認為議事會議就是走過場，因此出現(xiàn)了“不說話”難題，另一方面是參與議事的村民沒有規(guī)則約束，造成了議事參與無序的難題，甚至因為意見不一，經(jīng)常出現(xiàn)爭吵、辱罵、退場的現(xiàn)象?！敖稁X議事規(guī)則”中議事型規(guī)則，為參與議事的各方人員提供了行為規(guī)范機制，主持人規(guī)則明確了會議主持人的中立角色，只是議事議程和秩序的維護者，并不是“拍板者”，村民議事代表的討論發(fā)言有了規(guī)則約束，明確了什么可以做，什么不可以做，避免了打岔、爭吵現(xiàn)象的發(fā)生，村兩委議事代表也要遵循議事規(guī)則，面對質(zhì)詢、建議要依規(guī)進行解釋、說明，不能借故回避。有了議事的規(guī)則，蕉嶺芳心村在2014年召開了第一次村民議事會議，對之前懸而不決的“垃圾衛(wèi)生費標準”、“集體經(jīng)濟如何發(fā)展”的問題進行了議事討論，會議歷時近兩小時，共有14位議事代表發(fā)言，有序發(fā)言多達20余次，面對議事代表提出的意見和建議，村兩委代表也正面做了解釋。由此可見，“蕉嶺議事規(guī)則”中的議事型規(guī)則，為實現(xiàn)有序參與提供了機制保障。

(二)決策型規(guī)則：管理、決策權(quán)利的落實渠道

決策型規(guī)則，是蕉嶺議事規(guī)則的根本內(nèi)容，其內(nèi)容主要包括：(1)議題的形成規(guī)則。議事會議的議題，村兩委需要在廣泛征求村民意見的基礎(chǔ)上提出，杜絕“拍腦袋”型議題。經(jīng)由三分之一議事人員的聯(lián)合倡議，同樣能夠產(chǎn)生議事會議議題。議題的范圍，要緊密圍繞村莊的公共事務(wù)和重大事項，如村莊財務(wù)預(yù)決算、財務(wù)管理制度的制定、集體資產(chǎn)處置、土地調(diào)整和征用、村規(guī)民約的設(shè)定、宅基地的安排和使用等。(2)表決規(guī)則。議題的表決辦法應(yīng)為票決制，個別無需票決的情況下，可以采用現(xiàn)場舉手表決。表決遵循過半數(shù)原則，要有超過議事人員到會人數(shù)的半數(shù)方為通過，決議表決結(jié)果，要在會議現(xiàn)場計票并公布，接受議事代表現(xiàn)場監(jiān)督，并按照多數(shù)原則形成決議結(jié)果。(3)決策登記規(guī)則。決策的形成過程，必須要有完整的會議記錄，議題表決結(jié)果要記錄在冊，并且要由會議主持人和會議記錄人員在記錄簿上共同簽名，公開在村莊公示欄上，登記記錄需保管妥善，次年歸檔。

村民自治的“四個民主”，其關(guān)鍵和根本是民主決策和民主管理，但在以往的長期實踐中，比較關(guān)注選舉和監(jiān)督的制度落實，而忽略了村民參與村莊公共事務(wù)的管理、決策權(quán)利，村兩委習(xí)慣于繞開村民議事會議做決定，有的雖然召開了議事會議，但往往是走過場式的“議而不決”，從而使村民的管理、決策權(quán)利失去了落實的途徑和渠道?！敖稁X議事規(guī)則”中的決策型規(guī)則，正好彌補了這一漏洞，以蕉嶺芳心村為例，沒有召開議事會議之前，村兩委干部決定村莊垃圾衛(wèi)生費用由50元上漲到60元，但村民比較有意見，原本的50元也難以收取了。“蕉嶺議事規(guī)則”產(chǎn)生后，芳心村召開了村民議事會議，大家就“垃圾衛(wèi)生清理費用標準”的議題進行了表決，共54名議事代表，其中擁有表決投票權(quán)的有45名，贊同50元收費標準的有34人，贊同上漲至60元的有11人，根據(jù)多數(shù)原則，達成了維持原來50元的收費標準的決議，使得村民參與村莊公共事務(wù)的管理、決策權(quán)利得以有效實現(xiàn)。由此可見，“蕉嶺議事規(guī)則”中的決策型規(guī)則，為村民對村莊公共事務(wù)的管理、決策提供了實現(xiàn)渠道。

(三)執(zhí)行型規(guī)則：知情、監(jiān)督權(quán)利的規(guī)則體現(xiàn)

執(zhí)行型規(guī)則，是“蕉嶺議事規(guī)則”的關(guān)鍵內(nèi)容，是對其他規(guī)則落實效果的關(guān)鍵保障，其內(nèi)容主要包括：(1)明確決策執(zhí)行主體。議事會議產(chǎn)生的決策，要由村兩委負責執(zhí)行，確定了決策執(zhí)行主體。(2)決策執(zhí)行的公開規(guī)則。村兩委對決策執(zhí)行情況，要做到定期在村務(wù)公開欄公示，保證執(zhí)行進展情況的公開，確保村民對決策執(zhí)行進程的知情權(quán)。(3)監(jiān)督、反饋規(guī)則。村民監(jiān)督委員會是決策執(zhí)行的監(jiān)督主體，對村兩委決策執(zhí)行的情況，可以進行全程的監(jiān)督和評價，并且要將監(jiān)督、評價的結(jié)果反饋給村民議事會議。

執(zhí)行決策，是議事過程的最后環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)發(fā)生在議事會議之后，但卻是不能忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因為決策執(zhí)行的質(zhì)量，關(guān)系到議事會議結(jié)果的落實。但在長期實踐中，存在著村兩委對決策不執(zhí)行、選擇性執(zhí)行的問題，并且沒有對執(zhí)行情況上欄公布，村民失去了知情的權(quán)利，對執(zhí)行進展情況也無法做到監(jiān)督?！敖稁X議事規(guī)則”對執(zhí)行過程做出了規(guī)范，執(zhí)行情況定期上欄公布，保障了村民的知情權(quán)利，并且由村監(jiān)委會作為監(jiān)督主體，對執(zhí)行情況進行監(jiān)督、評價，將監(jiān)督、評價結(jié)果定期向村民議事代表反饋，體現(xiàn)了村民的監(jiān)督權(quán)利。

由此可見，相較于《村組法》和《廣東實施(村組法)辦法》的宏觀而抽象的內(nèi)容，“蕉嶺議事規(guī)則”十分具體和詳細，涉及村民議事的全過程，為村民議事提供了有規(guī)可依的框架基礎(chǔ)，從而保障了村民自治的有效實現(xiàn)。根據(jù)“蕉嶺議事規(guī)則”與自治有效實現(xiàn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可以做出議事規(guī)則與自治有效實現(xiàn)的關(guān)系框架圖，如圖1所示。

圖1 議事規(guī)則與自治有效實現(xiàn)的關(guān)系框架示意圖

三、議事規(guī)則對自治有效的決定性因素

“蕉嶺議事規(guī)則”有哪些特性決定了自治有效的實現(xiàn)？通過對其規(guī)則內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，議事規(guī)則的具體性、程序性以及客觀中立性，是決定自治有效實現(xiàn)程度的決定性因素：議事規(guī)則的具體性，影響著規(guī)則的可操作程度；規(guī)則的程序性，影響著議事過程的系統(tǒng)性、整體性；規(guī)則內(nèi)容的客觀中立，決定了議事規(guī)則的有效度和被認可程度，影響著議事人員的有效參與程度，從而共同決定了自治有效的實現(xiàn)程度。

(一)議事規(guī)則的具體性

在《村組法》基礎(chǔ)上，各地制定了相應(yīng)的實施辦法，但是卻出現(xiàn)“制度失靈”的問題，主要是因為《村組法》和相關(guān)實施辦法的內(nèi)容宏觀而抽象，缺少了具體可參照執(zhí)行的規(guī)則。議事規(guī)則，就是對議事過程中什么可以做，什么不可以做的規(guī)定。議事規(guī)則內(nèi)容越具體，議事規(guī)則的可操作性便越強，更容易執(zhí)行，自治實現(xiàn)的效果也越好。與之相反，如果議事規(guī)則比較模糊，規(guī)則模棱兩可，各方議事人員對規(guī)則的理解和解釋就會產(chǎn)生偏差，對規(guī)則的共識也難以形成，從而使得規(guī)則內(nèi)容自相矛盾，失去了規(guī)則的可操作性。議事規(guī)則的具體性，還體現(xiàn)在議事規(guī)則對約束對象和約束范圍的明確，具有一定的規(guī)則邊界，比如“蕉嶺議事規(guī)則”中的主持人規(guī)則，其約束對象是議事會議的主持人，約束范圍限定了主持人哪些應(yīng)該做，哪些不應(yīng)該做，規(guī)則邊界更具體，執(zhí)行和落實便更容易。

圖2 議事規(guī)則具體性與自治有效實現(xiàn)度的關(guān)系

(二)議事規(guī)則的程序性

吉登斯指出，“規(guī)則是行為的規(guī)范和表意性符碼，是在社會實踐的實施及再生產(chǎn)活動中運用的技術(shù)或可加以一般化的程序”，一套有效的議事規(guī)則，同時應(yīng)該也是一套有效的議事程序。所謂議事規(guī)則的程序性，就是指議事中的各過程環(huán)節(jié)，必須按規(guī)則依次推進，同時規(guī)則要讓議事各環(huán)節(jié)依次連接，實現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣，只有上一個環(huán)節(jié)按照規(guī)則進行，才能夠進入下一個環(huán)節(jié)?！敖稁X議事規(guī)則”兼顧了規(guī)則的程序性：從議事會議的過程看，對會前、會中、會后都做了相應(yīng)規(guī)定；從決策產(chǎn)生的過程環(huán)節(jié)看，對決策形成、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督和決策反饋都有明確規(guī)定。有效議事形成決策，是執(zhí)行決策的基礎(chǔ)和前提，執(zhí)行決策是議事的目的和要求，對決策執(zhí)行的監(jiān)督和反饋，是決策落實的有力保障，充分體現(xiàn)了議事規(guī)則的程序性，實現(xiàn)各議事環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，如圖3所示。如果議事規(guī)則缺少程序性，某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，便會造成“議而不決”、選擇執(zhí)行，甚至不執(zhí)行的問題。

圖3 “蕉嶺議事規(guī)則”的決策程序示意圖

由此可見，議事規(guī)則的有效，離不開程序性的保障，鄧大才教授指出“只突出規(guī)則的詳細是不夠的，在規(guī)定制定的過程中，要兼顧對程序性的保障，只有兩者相結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的有效”。議事規(guī)則的程序性越強，各環(huán)節(jié)越能有序銜接，規(guī)則的有效性便越高，自治有效實現(xiàn)的程度便越高，與此相反，議事規(guī)則程序性越弱，議事環(huán)節(jié)不完整，或者無法上下連接，便會降低議事規(guī)則的有效度，從而自治有效實現(xiàn)程度也越低。

(三)議事規(guī)則的中立性

議事規(guī)則的中立性，是指規(guī)則對各方議事代表沒有偏向性，主要體現(xiàn)在主持人權(quán)力的客觀中立上。比如會議議事中，主持人遵循發(fā)言機會均等的原則，不能只偏向于某一方議事代表。發(fā)言規(guī)則是各方共同遵守的規(guī)則，議事代表發(fā)言時，村民代表出現(xiàn)打岔、辱罵現(xiàn)象，主持人要及時制止，兩委干部代表出現(xiàn)打岔、中斷別人發(fā)言時，主持人同樣要及時制止。主持人權(quán)力角色的客觀中立，是議事規(guī)則公平性的體現(xiàn)，直接影響著議事規(guī)則被認同的程度，如果主持人權(quán)力角色存在偏向，議事規(guī)則被認同的程度就低，難以形成議事的共識，自治有效實現(xiàn)的程度也就越低。議事會議召開中，會議主持人的權(quán)力角色，集中體現(xiàn)在主持人權(quán)力的強弱程度上。在以往村民自治實踐中，作為會議主持人的村兩委負責人，往往難以擺脫“力治”的色彩。會前定基調(diào)，會中打壓異見者，甚至不給議事人員發(fā)言機會，會后不遵守會議決議，就會讓“民事民議”成為一句空話，村民會議也就成為了擺設(shè)的花瓶，村民失去了有效參與村莊公共事務(wù)的途徑，管理和決策的權(quán)利也無從談起，自治難以有效實現(xiàn)。

“蕉嶺議事規(guī)則”設(shè)立了主持人規(guī)則，其原則是主持人要保持客觀中立，不對會議議題進行討論和解釋。主持人作為村兩委負責人，不對議題討論，從而避免了“定基調(diào)”的現(xiàn)象，也避免了議事人員由于與主持人意見相左而不敢發(fā)言的現(xiàn)象。但是如果主持人權(quán)力過弱，議事人員各抒己見，甚至爭吵、攻擊，議事程序難以保障，有效自治便難以實現(xiàn)。由此可見，主持人權(quán)力過大或過弱，就會造成“要么不說話，要么吵鬧”的局面，議事規(guī)則便難以被認同。主持人權(quán)力強弱、議事規(guī)則的認同度與自治有效實現(xiàn)度的關(guān)系，如圖4所示。波峰曲線表示自治的有效程度，橫坐標是主持人權(quán)力強弱度，縱坐標是規(guī)則被認同度，處于波峰值的A點，其有效自治程度最高，對應(yīng)的權(quán)力強度居中，相應(yīng)的規(guī)則被認同度也最高。處于有效自治度較低的B、C兩點，其對應(yīng)的權(quán)力強度分別是過弱、過強，相應(yīng)的規(guī)則認同度處于較低點?？梢?，主持人權(quán)力不過強也不過弱，做到客觀中立，議事規(guī)則被認同程度最高，最利于自治的有效實現(xiàn)。

圖4 主持人權(quán)力強弱與有效自治的關(guān)系

四、“蕉嶺議事規(guī)則”的經(jīng)驗思考

議事規(guī)則產(chǎn)生、運行的條件基礎(chǔ)是什么？根據(jù)議事規(guī)則對自治有效實現(xiàn)的影響因素，其不同的因素組合能夠產(chǎn)生哪些自治類型？在前面的敘述和分析基礎(chǔ)上，對這兩個問題可以做深入的經(jīng)驗思考。

(一)議事規(guī)則產(chǎn)生的條件基礎(chǔ)

為什么議事規(guī)則能夠在蕉嶺縣產(chǎn)生？通過對“蕉嶺議事規(guī)則”的調(diào)查分析，可發(fā)現(xiàn)議事規(guī)則能夠在蕉嶺產(chǎn)生，主要基于兩個基礎(chǔ)條件：一是村莊公共事務(wù)的增多，二是政府的合理引導(dǎo)。一方面，村莊公共事務(wù)是議事規(guī)則產(chǎn)生的誘因。蕉嶺縣作為客家民系聚居的地方，擁有“三胞”56萬余人。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，蕉嶺“三胞”返鄉(xiāng)謁祖人員不斷增多，修繕祖祠、改善祖居環(huán)境、清明祭祖活動等增多，加上蕉嶺縣對新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的推進，村莊面臨著道路硬化、環(huán)境整治、集體經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)，村民對村莊公共事務(wù)的管理和決策有了內(nèi)生需求。另一方面是蕉嶺縣政府的積極引導(dǎo)，縣政府針對村民難以參與村莊管理、決策的難題，借鑒“羅伯特議事規(guī)則”制定出“蕉嶺議事規(guī)則”，并在試行初期選定試點村莊，推動議事會議召開，待試行成熟后，向其他村莊推行。政府的引導(dǎo)，為規(guī)則合理性、公平性、合法性提供了有力保障。

將上述兩個基礎(chǔ)條件視為議事規(guī)則有效性的兩個變量，可以建構(gòu)起一個二維象限圖(如圖5所示)，由此可以形成四種議事規(guī)則效度的類型：一是A種類型，最為有效的議事規(guī)則類型，即公共事務(wù)多的政府引導(dǎo)型議事規(guī)則。二是B種類型，政府引導(dǎo)議事規(guī)則建立，但是村莊缺少公共事務(wù)的基礎(chǔ)，這種類型可能有效，但缺少內(nèi)部需求的支持動力，一旦政府作用不能持續(xù)，其有效性也就會失去。三是C種類型，缺少政府的引導(dǎo)，基于公共事務(wù)基礎(chǔ)上的規(guī)則，其成效比較有效。四是D種類型，規(guī)則難以有效。

圖5 公共事務(wù)、政府引導(dǎo)與議事規(guī)則有效

(二)議事規(guī)則的決定因素與有效自治

通過前文的敘述，可知議事規(guī)則的具體性、程序性，是“蕉嶺議事規(guī)則”的兩個主要特性，是自治有效實現(xiàn)的主要決定因素。具體性和程序性兩者缺一不可，沒有議事規(guī)則的具體性，議事規(guī)則的程序便失去了可操作性，這也是以往村民自治實踐中，盡管各地都制定了村民自治實施的辦法，但是由于制度規(guī)則宏觀而抽象，缺少了具體的操作性，從而造成了搞形式、搞過場的問題的原因。如果議事規(guī)則十分具體，但是缺少程序性，議事過程中各個環(huán)節(jié)便難以有效銜接，如缺少系統(tǒng)性和整體性，議事規(guī)則的有效便失去了程序性保障。

(7)植被指數(shù)指標。利用遙感數(shù)據(jù)計算出研究區(qū)植被指數(shù)，并進行0～1之間歸一化處理得到植被指數(shù)歸一化結(jié)果(圖3g)。

圖6 規(guī)則具體性、規(guī)則程序性與自治實現(xiàn)類型

將規(guī)則的具體性、程序性作為自治有效的兩個變量，可以做出一個二維象限圖，如圖6所示，橫坐標代表議事規(guī)則的具體性，縱坐標代表議事規(guī)則的程序性，由此可以形成四種自治的效果類型：一是A點，議事規(guī)則具體性和程序性都高，自治有效實現(xiàn)的程度也高，是有效型自治；二是B點，議事規(guī)則盡管具體而詳細，但是程序性較差，自治有效便失去了程序性的保障，屬于非確定性自治，即有的環(huán)節(jié)按照規(guī)則可能有效，但上下環(huán)節(jié)沒有銜接，在下一環(huán)節(jié)中可能就無效，從而自治效果具有不確定性；三是C點，有了程序性的規(guī)則，但是規(guī)則不具體，規(guī)則便失去了可操作性、約束性，從而導(dǎo)致了自治中的形式主義；四是D點，議事規(guī)則具體性和程序性都不具備，屬于無效自治。

注釋

①2018年“中央一號文件”關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興總戰(zhàn)略的全面部署中提出：“深化村民自治實踐，依托村民會議、代表會議、村民議事會議等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次協(xié)商格局”。

②黃振華：《村民自治研究的范式轉(zhuǎn)換與理論提升》，《理論與改革》2015年第6期。

③徐勇：《實踐創(chuàng)設(shè)并轉(zhuǎn)換范式：村民自治研究回顧與反思——寫在第一個村委會誕生35周年之際》，《中國社會科學(xué)評價》2015年第3期。

④徐勇：《民主化進程中的政府主動性——四川省達川市村民自治示范活動調(diào)查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期。

⑤唐興霖等：《村民自治：中國民主政治的微觀社會基礎(chǔ)》，《社會主義研究》2000年第5期。

⑥參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年。

⑦張玉來：《海選：吉林農(nóng)村涌動民主潮 村民民主意識顯著增強》，《人民日報》1998年7月22日。

⑧史衛(wèi)民：《中國基層民主選舉的發(fā)展(英文)》，《中國社會科學(xué)(英文版)》2004年第1期。

⑨宋敬本：《村民自治——民主的蝴蝶在飛》，《改革內(nèi)參》1998年第3期。

⑩馮仁：《村民自治走進了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。