陳思思

(廣州商學(xué)院 廣東 廣州 511363)

自1994年分稅制以后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度成了我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域不可或缺的一項(xiàng)輔助制度，其對(duì)緩解中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)矛盾、彌補(bǔ)地區(qū)發(fā)展不平衡和支持專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。雖然政府轉(zhuǎn)移支付制度普遍被各國(guó)政府采用，但其有效性仍然得到學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注與討論。

目前，我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。雖然，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也在實(shí)踐中不斷完善，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和體系的缺陷與問(wèn)題還是日漸凸顯，尤其是轉(zhuǎn)移支付資金使用的過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督，轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失等問(wèn)題，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國(guó)財(cái)政資金規(guī)范化使用和科學(xué)化管理的主要因素。而教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，是促進(jìn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是調(diào)節(jié)收入分配的主要途徑。因此，構(gòu)建適合我國(guó)中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系是保障我國(guó)財(cái)政資金規(guī)范化使用和科學(xué)化管理的前提，是合理調(diào)節(jié)地區(qū)教育差距，促進(jìn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

一、國(guó)外有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究綜述

國(guó)外有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究綜述主要從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政教育資金使用績(jī)效管理管理和評(píng)價(jià)兩個(gè)方面進(jìn)行研究分析：

(一)關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的研究分析

在1928年出版的《財(cái)政學(xué)研究》中，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古首次提出了財(cái)政移動(dòng)支付的概念，隨后大量外國(guó)學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題進(jìn)行了深入的探究。主要是從財(cái)政移動(dòng)支付的制度建設(shè)、定性分析、法律問(wèn)題和專項(xiàng)資金使用問(wèn)題四個(gè)方面進(jìn)行分析：

在對(duì)財(cái)政移動(dòng)支付制度建設(shè)方面，Richard M Bird、Michael Smart(2002)[1]通過(guò)對(duì)一些國(guó)家政府在建立轉(zhuǎn)移支付制度和實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)的核心問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查，他們認(rèn)為，由于各國(guó)的國(guó)情和目標(biāo)不同，各國(guó)的轉(zhuǎn)移支付方式不同，也有很大的差異，因此，沒(méi)有統(tǒng)一適用的簡(jiǎn)單、統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付模型，不過(guò)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)明確指出，靈活性是轉(zhuǎn)移制度制度能否提供有效服務(wù)的關(guān)鍵。

在對(duì)財(cái)政移動(dòng)支付定性分析方面，Cia Mila和Mc Guire(1996)[2]通過(guò)對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付的研究，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策并沒(méi)有促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的私人投資和經(jīng)濟(jì)狀況。鮑德威(2011)[3]則對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了研究，考察了均等化的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在分權(quán)制國(guó)家中有效配置區(qū)域間勞動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)區(qū)域間居民財(cái)政公平的功能，并分析了實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。

在對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律問(wèn)題分析方面，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的有效提供，Richard M Bird(2002)[4]認(rèn)為地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定管理本級(jí)財(cái)政問(wèn)題，以此來(lái)保留完整的賬目，而且要按時(shí)的進(jìn)行有效的審計(jì)。

在對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)證分析方面，Linda Gon alves Veiga和Francisco Jose Veiga(2013)[5]通過(guò)使用聯(lián)立方程模型，分析了在葡萄牙選舉中，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)投票變動(dòng)的關(guān)系。調(diào)查結(jié)果顯示，政府在選舉年如果增加了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的力度，那么支持率也會(huì)增加。

(二)關(guān)于財(cái)政教育資金使用績(jī)效管理管理和評(píng)價(jià)方面的研究

早期的西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于教育資金績(jī)效管理和評(píng)價(jià)是來(lái)源于企業(yè)的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，而企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效的研究是從研究績(jī)效開(kāi)始的，從而分為對(duì)績(jī)效理論、績(jī)效管理辦法、財(cái)政教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三個(gè)方面的研究分析。

在對(duì)績(jī)效理論的研究方面,Campbell(1990)[6]最早提出了績(jī)效作為一種行為是需要與結(jié)果區(qū)分開(kāi)的，否則會(huì)受到系統(tǒng)因素的影響。

在對(duì)績(jī)效管理和評(píng)價(jià)研究方面，Saaty(1990)[7]創(chuàng)立了一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化的、層次化的AHP分析方法，通過(guò)兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對(duì)重要性，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對(duì)重要性的總的排序，從而作出選擇和判斷。哈里認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是為了提高政府工作效益，提高效益必須提高政府行政效率以及提高政府提供公共產(chǎn)品數(shù)量及質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

在對(duì)財(cái)政教育資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究方面，績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)的，在西方國(guó)家，對(duì)高校財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的方法就是根據(jù)學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r建立高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，Riedel(1986)[8]將財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)分為輸入、過(guò)程、輸出三類指標(biāo)。輸入指標(biāo)主要是反映高?，F(xiàn)有的可使用資源情況，過(guò)程指標(biāo)主要反映高校在進(jìn)行管理過(guò)程中對(duì)教育資源的使用狀況，輸出指標(biāo)主要反映高校所取得的教學(xué)成果及對(duì)人才的輸出情況.

二、國(guó)內(nèi)有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究綜述

國(guó)內(nèi)有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究綜述主要從公共財(cái)政相關(guān)理論和政府轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行研究分析：

(一)公共財(cái)政相關(guān)理論綜述

伴隨者我國(guó)財(cái)政體制的變革，對(duì)公共財(cái)政理論的研究一直是廣大學(xué)者討論的熱點(diǎn)。胡森林(2012)[9]認(rèn)為公共財(cái)政是指國(guó)家為履行公共職能的需要，憑借國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制無(wú)償參與國(guó)民收入分配的行為，通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算收支活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)，公共財(cái)政具有公共性、無(wú)償性和固定性。周慶智(2018)[10]總結(jié)公共財(cái)政為個(gè)人需要、公共需要、政府財(cái)政職能相統(tǒng)一的民主財(cái)政，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會(huì)公共需要的財(cái)政，不僅具有實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政職能轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)意義，而且有利于促進(jìn)基層社會(huì)向民主治理的方向變革。

(二)政府轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究綜述

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種財(cái)政資金的流動(dòng)，作為中央政府與地方政府之間權(quán)責(zé)與利益關(guān)系協(xié)調(diào)中的重要政策機(jī)制，目的是為解決橫縱向的財(cái)政失衡，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，此外，在我國(guó)政府間教育支出改革的實(shí)質(zhì)中，中央政府與地方政府間對(duì)教育支出責(zé)任是一個(gè)不斷博弗、妥協(xié)與讓渡的過(guò)程。近年來(lái)，關(guān)于政府轉(zhuǎn)移支付的研究成果主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)各方均等化是否能夠?qū)崿F(xiàn)各方均等化存在爭(zhēng)議

趙桂芝(2011)[11]運(yùn)用泰爾熵指數(shù)對(duì)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度財(cái)力均等化效應(yīng)給予程度測(cè)度，計(jì)算結(jié)果表明我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)總體財(cái)力均等化調(diào)節(jié)雖呈現(xiàn)明顯的正向調(diào)節(jié)，但仍有待加強(qiáng)。史靜遠(yuǎn)(2014)[12]指出地方政府使用一般性轉(zhuǎn)移支付資金能夠滿足提供公共產(chǎn)品效用最大化,間接地促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。而地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付取決于中央政府的宏觀政策和全局調(diào)度安排,因此專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的不確定性。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同形式之間的效果研究

田發(fā)(2010)[13]認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)最強(qiáng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還效果最差。王宵雅(2017)[14]通過(guò)空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型實(shí)證考察了人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的影響效應(yīng),結(jié)果發(fā)現(xiàn)從總體效應(yīng)來(lái)看,中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付起到了一定的橫向均等化效果;從分項(xiàng)效應(yīng)看,同樣得出均等化效應(yīng)最強(qiáng)的是一般性轉(zhuǎn)移支付,居中的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,而稅收返還最差的結(jié)論。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

徐曉峰(2016)[15]認(rèn)為我國(guó)在實(shí)行分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付的方式總體比較復(fù)雜，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的多樣性造成實(shí)際支付過(guò)程中管理的分散以及效果的弱化，出現(xiàn)對(duì)促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力的均等化作用不明顯的現(xiàn)象。王亞菲(2017)[16]指出我國(guó)中央對(duì)地方地轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)缺少法定的運(yùn)行程序，存在“跑部錢(qián)進(jìn)”亂象、轉(zhuǎn)移支付資金截留、挪用以及利用低效等現(xiàn)象。謝紅(2017)[17]認(rèn)為中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展項(xiàng)目是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分,其具有項(xiàng)目類別多、金額大、資金分配渠道長(zhǎng)、資金使用環(huán)節(jié)多等特點(diǎn),因此做好該項(xiàng)目的績(jī)效考核工作是改善高校專項(xiàng)資金管理中存在的“投入多、效果差”、“只分配、粗管理”、“只落實(shí)、不問(wèn)責(zé)”等問(wèn)題的關(guān)鍵。楊世能(2018)[18]指出我國(guó)實(shí)行的是純粹的縱向轉(zhuǎn)移支付，缺乏法治化、規(guī)范化、公式化的橫向轉(zhuǎn)移支付，因而僅依靠縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政就顯得“心有余而力不足”。

4.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的必要性研究

我國(guó)實(shí)施分稅制改革以來(lái),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法已成為我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的重要組成部分，王東勤(2007)[19]認(rèn)為完善我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法,均衡各級(jí)政府的財(cái)政收支,實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。同時(shí)，建立我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,須樹(shù)立正確的立法理念。張富強(qiáng)、周瑩(2010)[20]也認(rèn)為現(xiàn)行制度與建立公共財(cái)政體制的要求相比仍有較大差距,相關(guān)立法仍呈現(xiàn)出相當(dāng)滯后的狀態(tài),立法層次低、政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清、橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度不健全等問(wèn)題突出，因此加快完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度,已成為當(dāng)前財(cái)政立法領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急。

5.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理方面研究。

路云峰(2010)[21]初步探討、歸納了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)的理論框架、績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)和方法，為轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)提供了一些理論上的支持。王進(jìn)杰(2010)[2]認(rèn)為績(jī)效的定義依賴于預(yù)算管理的目標(biāo)，每一環(huán)節(jié)不同的特點(diǎn)及影響要素不一,對(duì)它們的評(píng)估方法及指標(biāo)設(shè)計(jì)也應(yīng)各有差異。

6.在對(duì)財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法方面的研究

吳俊培教授認(rèn)為對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)說(shuō)，有些指標(biāo)是很明顯可以量化的，但對(duì)于一些看起來(lái)不能量化的指標(biāo)是可以通過(guò)繼續(xù)研究，轉(zhuǎn)化方式，成為可量化的指標(biāo)。栗玉香(2010)[23]認(rèn)為，要提高教育資金使用效率，可以從四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)：教育可持續(xù)發(fā)展資金投入總量，教育的均衡發(fā)展，各級(jí)政府教育財(cái)政投入程度，微觀主體學(xué)校教育資金使用效率，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)四個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了不同的權(quán)重分配，而傾斜度則以往年情況作為一部分依據(jù)。王京芳認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效展開(kāi)需要建立在有效的績(jī)效評(píng)價(jià)和完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上才能完成。林麗、崔敬偉、盛永志也都認(rèn)為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是要有一套科學(xué)的指標(biāo)體系，以確定考核的內(nèi)容和范圍，從而形成正確的導(dǎo)向和有效地激勵(lì)。

三、研究述評(píng)與展望

綜上所述，學(xué)者們對(duì)于財(cái)政移動(dòng)支付的制度建設(shè)、支付效果、法律問(wèn)題、專項(xiàng)資金使用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理和財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法方面進(jìn)行了廣泛的研究，得出了較為豐富的研究成果，對(duì)于我國(guó)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的研究建設(shè)有著極為重要的借鑒指導(dǎo)意義。

現(xiàn)有研究的不足可歸納為以下幾個(gè)方面：

(1)國(guó)內(nèi)外研究成果主要集中在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果、影響轉(zhuǎn)移支付的因素和經(jīng)濟(jì)效率等方面，但對(duì)如何構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏研究；(2)通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理的政策建議多以定性分析為主，缺乏微觀方面的定量分析。(3)由于我國(guó)中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金使用問(wèn)題研究時(shí)間較短，缺乏系統(tǒng)有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)提出的政策實(shí)施效果缺乏定量評(píng)估分析和長(zhǎng)期跟蹤，研究深度不足。(4)在相關(guān)研究中，較少有去考慮中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用的特點(diǎn)，尤其是缺少對(duì)其績(jī)效管理和評(píng)價(jià)的分析。(5)盡管國(guó)內(nèi)很多學(xué)者都提到缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是制約我國(guó)績(jī)效發(fā)展的主要原因，但大部分學(xué)者更多的只是呼吁國(guó)內(nèi)要盡快建立科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而對(duì)如何建立這個(gè)體系并沒(méi)有進(jìn)行深入的研究和探索。這些不足之處需進(jìn)一步深入探討和研究，在未來(lái)的研究中完善。

未來(lái)可努力的方向有：(1)加深對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系更科學(xué)、更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和探究，從而更好地構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。(2)對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理的政策建議上，增強(qiáng)在定量和更為深度的分析。(3)增加在中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付教育資金使用績(jī)效管理和評(píng)價(jià)方面的研究和分析，建立和不斷完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的教育資金績(jī)效管理和評(píng)價(jià)的科學(xué)體系。