（天津商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300134）

我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)與全面消除貧困的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)必須予以高度重視。黨的十九大提出：“要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！痹谶@樣的背景下，堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)不變，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為手段，在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式下，為了構(gòu)建一種權(quán)能分離的產(chǎn)權(quán)制度，在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上平衡農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府的關(guān)系，有效推進(jìn)農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)和土地的征收征用，就必須建立一套具有能夠滿足強(qiáng)烈社會(huì)訴求和實(shí)踐價(jià)值的創(chuàng)新制度。

一、文獻(xiàn)綜述與發(fā)展概述

自20世紀(jì)80年代初期以來，我國實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，通過對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，使當(dāng)時(shí)的農(nóng)村生產(chǎn)力得到了最大程度的解放，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率與農(nóng)民的收入。但是，以公平為原則的土地分配制度不可避免地造成家庭經(jīng)營規(guī)模過小及土地的細(xì)碎化問題，過度分散的地塊降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低效，從而制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。早在20世紀(jì)90年代就有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，“不完善的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要因素，只有在一定的原則指導(dǎo)下進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新，才能推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營的形成”。在不斷完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，一些地區(qū)的農(nóng)民與學(xué)術(shù)界的許多專家學(xué)者不斷探索我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑，“三權(quán)分置”的理論體系逐漸形成。一些研究認(rèn)為將集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”模式以滿足農(nóng)民生存和發(fā)展不同層次的需求，這并非理論上的生搬硬套，而是具有能夠滿足強(qiáng)烈的農(nóng)民訴求和深厚的社會(huì)實(shí)踐的制度創(chuàng)新[1]。這一改革思路遵循了制度變遷的路徑依賴，是對(duì)近40年來的所有權(quán)與使用權(quán)分離改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與反思[2]。

也有學(xué)者從法學(xué)角度對(duì)“三權(quán)分置”的制度合理性與可行性進(jìn)行了質(zhì)疑。如申惠文認(rèn)為，農(nóng)地三權(quán)分離更多的是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)分離，而不是法學(xué)中的權(quán)利分離[3]。單平基、高圣平等人也認(rèn)為基于經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)能分離理論產(chǎn)生的“三權(quán)分置”學(xué)說違背法律上的“一物一權(quán)”原則[4-5]；對(duì)于分離之后的土地經(jīng)營權(quán)究竟是屬于物權(quán)還是債權(quán)，也有很大的爭(zhēng)議懸而未決?，F(xiàn)階段我國“三權(quán)分置”改革的土地確權(quán)登記頒證基本完成，但仍存在土地流轉(zhuǎn)流程不夠規(guī)范、土地轉(zhuǎn)出意愿比轉(zhuǎn)入意愿更加強(qiáng)烈、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成難度較大等問題[6]。

我國的集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能并未界定清晰，“三權(quán)分置”后形成的土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)權(quán)能也未在法律中明確規(guī)定，因而在農(nóng)民進(jìn)行土地行為時(shí)很有可能造成法律體系的混亂，導(dǎo)致法律體系無法為增進(jìn)農(nóng)民收益提供保障[7]。有效率的產(chǎn)權(quán)制度除了交易成本低和法律簡(jiǎn)化外，還包括產(chǎn)權(quán)界定清、產(chǎn)權(quán)的屬性完備以及產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)[8]。一個(gè)國家產(chǎn)權(quán)保護(hù)得好壞，可用法治化來量化，法治化程度越高，產(chǎn)權(quán)就保護(hù)得越好。而只有清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，才能使土地資源得到有效的配置。因此，若要繼續(xù)深入推進(jìn)“三權(quán)分置”制度，就必須完善法律對(duì)分離后的土地權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的功能[9]。

二、對(duì)我國現(xiàn)存農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的辨析與本質(zhì)認(rèn)識(shí)

（一）我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)源于西方產(chǎn)權(quán)理論

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)村土地上的物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)的總稱，也可稱為農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括一系列的權(quán)利，具體表現(xiàn)為所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押物權(quán)等，每一項(xiàng)大的權(quán)利之下又可細(xì)分為多項(xiàng)具體權(quán)利，這些具體權(quán)利既可以由一個(gè)主體承擔(dān)、享有，也可以在多個(gè)主體之間進(jìn)行分割，由多個(gè)主體共同享有[10]。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)擁有對(duì)農(nóng)地占有、使用、收益、處分的權(quán)能，農(nóng)戶進(jìn)行土地承包、流轉(zhuǎn)等行為就是在行使自己的土地權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定為產(chǎn)權(quán)交易奠定基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)交易能夠不斷提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的制定是否科學(xué)合理直接影響集體內(nèi)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，影響農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和利益公平的實(shí)現(xiàn)，也影響是否能夠穩(wěn)定農(nóng)戶土地經(jīng)營活動(dòng)，減少權(quán)利糾紛現(xiàn)象[11]。

西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一束包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等具體內(nèi)容的“權(quán)利束”。產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及其引起的人與人之間的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，是可以確定人們行為規(guī)范的社會(huì)制度[12]。德姆塞茨將產(chǎn)權(quán)定義為使自己或他人受益或受損的權(quán)利，這種觀點(diǎn)被廣泛地認(rèn)同。他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是能夠幫助人們之間形成交易的合理預(yù)期并引導(dǎo)人們?yōu)橐?guī)避權(quán)利受損而將行為外部性內(nèi)化的社會(huì)工具。離開了相關(guān)的權(quán)利主體，產(chǎn)權(quán)就無從談起。

產(chǎn)權(quán)具有對(duì)某種稀缺資源的權(quán)屬性、排他性和可分割性，根據(jù)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變化可以將產(chǎn)權(quán)中包含的權(quán)利再次細(xì)分，產(chǎn)權(quán)分解的過程就是權(quán)利界定的過程，在多個(gè)權(quán)利主體之間通過分割和界定，才能使不同的權(quán)利主體獲得某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的不同權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)，形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[13]。要想通過行使產(chǎn)權(quán)獲得收益，就必須清晰界定產(chǎn)權(quán)，這個(gè)過程是需要交易費(fèi)用的?？扑沟诙ɡ黻U述了“在交易費(fèi)用為正的情況下，初始的產(chǎn)權(quán)制度安排將導(dǎo)致不同的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)結(jié)果”。然而高昂的產(chǎn)權(quán)交易代價(jià)是會(huì)影響到財(cái)產(chǎn)資源配置效率的。產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率具有重要影響，從交易成本出發(fā)，明確安排產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，降低交易費(fèi)用，可以使產(chǎn)權(quán)的所有者通過支配和使用其財(cái)產(chǎn)獲得收益，市場(chǎng)機(jī)制下的經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人通過平等自愿的交易原則也可以實(shí)現(xiàn)資源在微觀層面上的優(yōu)化配置[14]。

（二）我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化與本質(zhì)缺陷

新中國成立以來，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度大致經(jīng)歷了個(gè)體私有制、農(nóng)業(yè)合作社、人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這幾個(gè)階段[15]。改革開放以后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度一直堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入推進(jìn)，兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，國家進(jìn)行了一系列改革試點(diǎn)，逐步放開了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，形成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革。

我國1982年頒布的《憲法》規(guī)定了農(nóng)村集體享有農(nóng)地所有權(quán)，集體內(nèi)成員既不能單獨(dú)行使集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也不能在退出集體后分割集體財(cái)產(chǎn)[16]。所有權(quán)具有整體性和永久性，并不是簡(jiǎn)單地將占有、收益、使用、處分等權(quán)能相加而成的權(quán)利。一般而言，所有權(quán)人具有對(duì)物的絕對(duì)主宰的地位，在法律與事實(shí)的可能范圍內(nèi)，所有權(quán)人享有對(duì)物的全面支配的權(quán)利。但我國的集體所有權(quán)并不具有絕對(duì)排他的私法屬性，只擁有“所有權(quán)”之名，卻不享有“所有權(quán)”之能。這不僅表現(xiàn)在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)集體作為所有權(quán)人的虛位上，也表現(xiàn)在國家征地時(shí)集體土地收益權(quán)的殘缺上。

1.產(chǎn)權(quán)分離上產(chǎn)生了理論與實(shí)踐的悖論

西方產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)用于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，在產(chǎn)權(quán)分離上產(chǎn)生了理論與實(shí)踐的悖論。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)也可以進(jìn)行分割。在西方產(chǎn)權(quán)理論對(duì)應(yīng)的英美法系平等物權(quán)結(jié)構(gòu)下，所有權(quán)與其他物權(quán)平等，都能對(duì)物權(quán)的某一權(quán)能進(jìn)行支配，這種“權(quán)利束”可以被清晰地界定、分離并得到相應(yīng)的法律保障。但我國法律遵循“一物一權(quán)”的原則，財(cái)產(chǎn)權(quán)利群形成的是從所有權(quán)出發(fā)向下派生出多個(gè)限定物權(quán)的“層級(jí)性傘形結(jié)構(gòu)”，同一權(quán)利主體之上只能設(shè)立一個(gè)所有權(quán)，也就是說在農(nóng)地上只能設(shè)立一個(gè)全面排他性支配土地的物權(quán)，在此基礎(chǔ)上的物權(quán)法律制度對(duì)這個(gè)所有權(quán)進(jìn)行完整的保護(hù)，而不是對(duì)所有權(quán)分離出來的占有、收益、使用等權(quán)能進(jìn)行分別的保護(hù)[17]。

“三權(quán)分置”是我國當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的既定選擇，在實(shí)踐中已經(jīng)取得了一定的成果，未來我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度必在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善與深化?！叭龣?quán)分置”整體構(gòu)架于經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)能分離理論基礎(chǔ)之上，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者從產(chǎn)權(quán)分離的角度認(rèn)可了三權(quán)分離“就是在土地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離制度上，再將承包經(jīng)營權(quán)分割為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)”的觀點(diǎn)。如果說政策的制定需要經(jīng)濟(jì)理論作為基礎(chǔ)，那么政策的推行就需要法律作為強(qiáng)有力的保障，但是目前并沒有完備的法律體系為“三權(quán)分置”的深入推進(jìn)保駕護(hù)航。

所謂權(quán)能，是指權(quán)利的具體內(nèi)容，即通過何種方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利，此權(quán)利又能給擁有者帶來何種收益。權(quán)能分離理論本質(zhì)上指的是生產(chǎn)關(guān)系隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而變化，反映到法權(quán)層面，指原來具有支配權(quán)的所有權(quán)人發(fā)生權(quán)能與利益的分離[18]。權(quán)能分離的基礎(chǔ)在于所有權(quán)人享有對(duì)財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)處分權(quán)，在此框架下，所有權(quán)可分解為占有、收益、使用、處分等多項(xiàng)權(quán)能，而將這些權(quán)能中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)再次分離重新組合，又可以形成新的他物權(quán)。英美法系框架下，所有權(quán)與物權(quán)是平等的權(quán)利概念，所有權(quán)并非其他物權(quán)的母權(quán)，其他物權(quán)的權(quán)利也并不是在所有權(quán)下派生的。所有權(quán)作為權(quán)利包含多種多樣的權(quán)能，占有、收益、使用和處分只是其中最主要的表現(xiàn)形式。而法律保護(hù)的對(duì)象是權(quán)利而非權(quán)能，因此如果不能清晰界定“三權(quán)分置”后的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)包含何種權(quán)能，就不能在法律上尋求對(duì)這兩種權(quán)利的合理保護(hù)。

2.集體土地所有權(quán)主體虛置與權(quán)能屬性殘缺

法律在明確農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)的主體時(shí)，未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使權(quán)利的組織形式和程序，從而造成了集體土地所有權(quán)行使主體的缺位。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有民事主體的法律資格和法律地位，因而無法承擔(dān)法律賦予其農(nóng)地所有權(quán)代表者的功能[19]。在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民集體為農(nóng)地所有權(quán)主體，承包經(jīng)營權(quán)人為農(nóng)地用益物權(quán)的主體，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地用益物權(quán)人在行使權(quán)利的時(shí)候往往會(huì)受到政府的規(guī)制。本質(zhì)上來看，政府成了農(nóng)地的終極權(quán)利實(shí)現(xiàn)者和控制者，政府享有了對(duì)土地的實(shí)際支配權(quán)[20]。這樣的制度安排造成了農(nóng)村土地權(quán)利主體的雙重性，“農(nóng)村集體所有”只是名義上的一種說法，農(nóng)民土地權(quán)益被法定的限制，使土地的權(quán)利人的權(quán)利訴求難以實(shí)現(xiàn)。

國家的管制束縛了集體所有權(quán)的行使，造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能的殘缺。我國《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@類限定使集體農(nóng)地所有權(quán)的使用權(quán)能并不完整，直接影響集體農(nóng)地所有權(quán)正當(dāng)收益的實(shí)現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，集體土地的收益權(quán)也逐漸被架空，這在很大程度上削弱了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，加劇了集體所有權(quán)權(quán)能的殘缺。在國家對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收征用的過程中，農(nóng)民集體實(shí)際上已經(jīng)喪失了對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。農(nóng)村集體組織既不能向承包土地的農(nóng)戶收取承包方面的費(fèi)用，也不能從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得的租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等收益中獲益。各級(jí)政府作為國家的代理人行使將土地承包給農(nóng)民的職責(zé)，其低價(jià)征得集體土地再高價(jià)出讓獲取巨額收益，也阻斷了農(nóng)民獲得土地增值收益的權(quán)利。長此以往，會(huì)大大降低農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，不僅阻礙了享有承包權(quán)的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的高效流轉(zhuǎn)，也會(huì)使享有使用權(quán)的農(nóng)民或組織的生產(chǎn)積極性大大降低。土地會(huì)變得更加零碎化，既排斥了先進(jìn)技術(shù)裝備（如大型農(nóng)機(jī)具）的使用，影響技術(shù)進(jìn)步，也不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度下強(qiáng)制安排農(nóng)民獲得平均的地權(quán)，此權(quán)利并非農(nóng)民純粹的、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，僅具有殘缺的處分權(quán)能，權(quán)力邊界和實(shí)施內(nèi)容受制于政府，政府成為產(chǎn)權(quán)界定者和實(shí)施者，這就不可避免地會(huì)帶來產(chǎn)權(quán)殘缺和歧視，同時(shí)也隱含著產(chǎn)權(quán)模糊的風(fēng)險(xiǎn)。政府在一定程度上限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)的不可繼承性，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的入股與流轉(zhuǎn)登記制度存在殘缺，必然會(huì)限制農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)[21]。在“三權(quán)分置”的制度下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)的只是土地的經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)并未轉(zhuǎn)讓，這樣也限制了土地的有效流轉(zhuǎn)。目前我國尚未形成有效的土地交易市場(chǎng)體系，政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管控和相關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)缺失也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利主體之間進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易成本過高。遵照科斯定理進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定并不能保證我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易成本的最小化，因此，在應(yīng)用西方產(chǎn)權(quán)理論對(duì)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，在對(duì)理論進(jìn)行進(jìn)一步討論與改造的基礎(chǔ)上加以利用[22]。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的地權(quán)是國家強(qiáng)制界定和無償賦予的，因此，產(chǎn)權(quán)制度安排的變動(dòng)必須受制于國家，國家意志的改變，也將使地權(quán)的權(quán)利邊界及實(shí)施內(nèi)容發(fā)生相應(yīng)的變化。農(nóng)地集體所有決定了農(nóng)戶享有地權(quán)的均等性，這意味著保障地權(quán)穩(wěn)定的效率目標(biāo)必須讓位于公平目標(biāo)，使得因人地關(guān)系變化而進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)調(diào)整無休無止，內(nèi)生著土地細(xì)碎化與預(yù)期不穩(wěn)定的制度缺陷更為突出，從而給承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)行增添了不確定因素[23]。由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成的小面積農(nóng)地，只能在有限的空間內(nèi)進(jìn)行管理和配置，且我國法律規(guī)定農(nóng)民承包擁有的農(nóng)地并不是永久性的，因此很多農(nóng)民產(chǎn)生了短期的出租、入股、交易等行為，既不利于提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，也不利于提高資源利用率，更不可能順利推進(jìn)規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營。單個(gè)家庭在農(nóng)地經(jīng)營管理的過程中總會(huì)顯得“身單力薄”，在面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和突如其來的自然災(zāi)害時(shí)難以應(yīng)對(duì)，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效益。

4.農(nóng)地資源配置的政府干預(yù)與使用的不完全性

政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，任何企業(yè)和個(gè)人要取得土地使用權(quán)必須通過各級(jí)政府。在這樣的法律體制下，政府對(duì)農(nóng)地的資源配置干預(yù)過多，農(nóng)民在政府征地的過程中又不得拒絕，導(dǎo)致很多時(shí)候只能以較低的征地補(bǔ)償接受被征地的現(xiàn)實(shí)[24]。在征地的過程中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)被從集體所有權(quán)中分離出來，政府在給予農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候多采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的一次性補(bǔ)償或者分期給付生活保障金的做法，使得在征地后土地的增值收益與農(nóng)民完全割裂，大大降低了農(nóng)民的土地權(quán)益，引起農(nóng)民不滿。許多農(nóng)民因擔(dān)憂失去土地這一主要家庭收入來源之后會(huì)受到年齡、學(xué)歷、技能等方面的限制而無法去城鎮(zhèn)謀求更好的生計(jì)，寧可閑置也不愿意放棄土地，由此會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民與政府之間的矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

政府征地的目標(biāo)與其土地資源配置規(guī)劃也不無關(guān)系。因?yàn)檎贫ㄒ?guī)劃的過程中公眾的參與程度是很低的，所以規(guī)劃的科學(xué)性、公開性不足。有時(shí)無法綜合考慮土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的辯證統(tǒng)一，也可能出現(xiàn)隨意調(diào)整既定規(guī)劃或以權(quán)謀私的現(xiàn)象，這些問題都導(dǎo)致了土地規(guī)劃政策的不合理[25]。長期下來，土地經(jīng)營權(quán)人由于政策的不確定性而不愿給予土地更多投資或者荒廢土地，由此降低了其合理的土地收益。

三、英美農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可借鑒經(jīng)驗(yàn)

英國與美國實(shí)行土地私有制，雖然與我國土地公有制存在很大差異，但是這兩個(gè)國家在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營管理的做法中都有值得我們借鑒的地方，可以總結(jié)出其共同點(diǎn)，即都明確地界定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民更多土地收益，都運(yùn)用了一定的農(nóng)業(yè)組織促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營。本著這樣的思路，結(jié)合我國目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)，可以將國外的有益做法用于完善和創(chuàng)新我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，使之更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（一）明確農(nóng)地權(quán)屬，規(guī)范立法，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)收益

英國實(shí)行土地私有制度，名義上土地的所有權(quán)歸國王，國王再將土地分配給功臣和國民，即實(shí)際上，農(nóng)地的擁有者就是個(gè)人、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)這些享有農(nóng)地使用權(quán)的主體，其享有的土地權(quán)利被稱為土地保有權(quán)[26]。1925年頒布的《財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定了保有權(quán)人對(duì)自己的土地享有永久的居住、使用并能夠隨意處置的自由土地保有權(quán)，與通過簽訂協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容，并保證在租賃期內(nèi)租賃權(quán)人享有不受自由土地保有權(quán)人干涉的租賃土地保有權(quán)。無論何種形式的土地保有權(quán)，英國都在一定程度上通過法律或者政策讓真正擁有土地使用權(quán)的主體能夠得到更多的土地收益。英國對(duì)民眾的土地產(chǎn)權(quán)登記程序十分重視，通過建立《土地登記法》和《土地登記規(guī)則》對(duì)農(nóng)民在土地上擁有的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的登記，由司法部的下設(shè)機(jī)構(gòu)——土地登記局統(tǒng)一管理。登記局首先進(jìn)行實(shí)地的勘測(cè)，查證農(nóng)地保有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)登記信息是否屬實(shí)，然后政府部門再根據(jù)登記局制作的登記簿制作權(quán)利證書，該權(quán)利證書具有法定效力，不可侵犯，這為農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)提供了前提，也有助于活躍土地交易市場(chǎng)，更大限度地發(fā)揮土地使用權(quán)的效能。而且，英國政府采用了一系列措施促進(jìn)農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)。首先是要保證國家對(duì)農(nóng)地的完全控制，由國家開發(fā)和購買農(nóng)地；其次給予農(nóng)戶一定的農(nóng)地補(bǔ)償，來平衡農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的利益。在流轉(zhuǎn)農(nóng)地的過程中，政府以法律法規(guī)、政策制度為基礎(chǔ)，以公共機(jī)構(gòu)為手段，從農(nóng)地利用規(guī)劃的編制、審核批準(zhǔn)規(guī)劃和強(qiáng)制購買農(nóng)地等方面，指導(dǎo)和干預(yù)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

美國的農(nóng)地并不是全部私有化的，也有部分是國家所有的，與我國不同，美國政府并不直接劃撥處理國有化農(nóng)地，而是把這些農(nóng)地租賃給農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行經(jīng)營管理。私有農(nóng)地初期采用自有自營的形式，后來除一部分仍自營外，大部分都是以租賃的形式由農(nóng)場(chǎng)主規(guī)模化經(jīng)營管理。具體來說，美國的國有農(nóng)地是國家把握著所有權(quán)，農(nóng)場(chǎng)主把握著農(nóng)地的大部分經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成長，國有的農(nóng)地占總的農(nóng)地的比例有所下降，而私人擁有的農(nóng)地比例呈上升趨勢(shì)。美國的農(nóng)地制度經(jīng)歷了初期的規(guī)模經(jīng)營探索階段，到現(xiàn)在的綜合性專業(yè)化家庭大規(guī)模生產(chǎn)階段，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的供給、銷售的一體化，也實(shí)現(xiàn)了以企業(yè)的形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的模式。美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要涉及的是農(nóng)地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而很少涉及農(nóng)地的所有權(quán)。與此同時(shí)，政府給予了農(nóng)民如價(jià)格補(bǔ)貼、信托支持等保障政策，讓農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承農(nóng)地的時(shí)候可以不被干擾和侵犯，這些舉措都保證了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

（二）農(nóng)地的有效率的規(guī)模經(jīng)營與大農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營模式

從“圈地運(yùn)動(dòng)”到工業(yè)革命，英國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移到工業(yè)生產(chǎn)中，自營農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量與規(guī)模不斷擴(kuò)大，目前已經(jīng)形成了以自營農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究報(bào)告，英國農(nóng)場(chǎng)土地的規(guī)模與數(shù)量，確保了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；男纬?，也為農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供了條件與可能。在英國幾十公頃、上百公頃土地以上規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)數(shù)量超過20萬個(gè)，其中大于50公頃土地規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)占35%以上，超過200公頃的農(nóng)場(chǎng)雖然只占4%左右，但土地面積卻占到總面積的45.2%，這為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營奠定了良好的基礎(chǔ)[27]。英國配套齊全的農(nóng)用設(shè)施與先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，使其機(jī)械化生產(chǎn)的能力不斷提高。目前，英國平均每臺(tái)拖拉機(jī)功率超過100kW，大型聯(lián)合收割機(jī)作業(yè)效率可達(dá)每小時(shí)4公頃，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力擁有1臺(tái)拖拉機(jī)和0.5臺(tái)收割機(jī)，動(dòng)力裝備超過52kW[27]。機(jī)械化不僅滲透到糧食生產(chǎn)的進(jìn)倉出倉等環(huán)節(jié)，還有果蔬生產(chǎn)的播種、噴藥、采摘等環(huán)節(jié)，以及畜牧業(yè)中的牲畜喂養(yǎng)、疾病防疫、糞便處理等環(huán)節(jié)。先進(jìn)的機(jī)械化生產(chǎn)水平滿足了農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大的需求，為英國農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力。

美國農(nóng)業(yè)最有活力也最有競(jìng)爭(zhēng)力的部門是美國的家庭農(nóng)場(chǎng)，不到五人的家庭農(nóng)場(chǎng)，通過機(jī)械化生產(chǎn)和人工管理，每年可以生產(chǎn)出成百上千噸的各種谷物[28]。特別是股份制農(nóng)場(chǎng)，通過實(shí)行資本集約、技術(shù)集約和智能化生產(chǎn)，進(jìn)行企業(yè)化、工業(yè)化、集約化管理與服務(wù)，發(fā)展勢(shì)頭最好。政府運(yùn)用農(nóng)地租佃的形式來擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，運(yùn)用法律手段將農(nóng)地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，為農(nóng)民能夠獲得更大的農(nóng)地收益奠定了基礎(chǔ)[29]。此外，政府將除農(nóng)地所有權(quán)和收益權(quán)以外的所有農(nóng)地權(quán)能全部賦予農(nóng)民，極大地提高了農(nóng)民的積極性，也因此農(nóng)地的產(chǎn)出效率不斷上升。農(nóng)民在多個(gè)項(xiàng)目上全部進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，如耕作、整地、施肥、收獲等環(huán)節(jié)。在家庭農(nóng)場(chǎng)模式和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的共同作用下，美國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)量穩(wěn)步提高。

四、對(duì)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)思考

（一）法定構(gòu)建完善的三權(quán)分置權(quán)能結(jié)構(gòu)，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬

首先要完善我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)。并不需要爭(zhēng)論私法意義上由國家、集體還是農(nóng)民享有絕對(duì)的土地權(quán)利，而是應(yīng)該結(jié)合國家對(duì)全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)功能的整體規(guī)劃，賦予集體明晰的土地所有權(quán)權(quán)能[30]。即在三權(quán)分置的制度下，將土地所有權(quán)包含的占有、收益、使用、處分等權(quán)能進(jìn)一步細(xì)分，明確集體組織內(nèi)各部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，輔以必要的政策制度，保障農(nóng)民能夠更大限度地獲得土地的收益，并使土地資源能夠得到充分合理的利用。

在法理上行之有效的三權(quán)分置基本邏輯基礎(chǔ)應(yīng)立足于物權(quán)生成的邏輯，以集體土地所有權(quán)為母權(quán)，因集體土地所有權(quán)的行使而設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，再將土地承包經(jīng)營權(quán)作為母權(quán)，因其行權(quán)而設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。實(shí)踐中的土地承包權(quán)多指能夠派生出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，但是土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的不同之處在于承包權(quán)限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍只能是集體組織內(nèi)部，能夠獲得承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體也只限制在集體內(nèi)部農(nóng)戶中。對(duì)于土地承包權(quán)來說，它既具備集體所有權(quán)的權(quán)能，也擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。因此，可以在法律中明確規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)承載的成員權(quán)益與集體所有權(quán)中的部分收益、處分權(quán)能讓渡給土地承包權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的使用價(jià)值。

而對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)來說，它的獲得并不需要集體成員的身份限制，獲得土地經(jīng)營權(quán)的主體可以從集體農(nóng)戶擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等其他能夠更大化土地收益的主體。在行使權(quán)利時(shí)，要注意強(qiáng)化農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者的利益[31]。在承包權(quán)對(duì)經(jīng)營權(quán)使用期限的限制下，使土地承包權(quán)的行使能夠受到土地經(jīng)營權(quán)的制約，讓經(jīng)營權(quán)對(duì)農(nóng)地占有、收益、使用的權(quán)能效力優(yōu)先于承包權(quán)，賦予農(nóng)地實(shí)際的經(jīng)營者更大的收益權(quán)與決策權(quán)。通過立法明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，并通過在土地承包經(jīng)營權(quán)登記時(shí)附屬登記土地經(jīng)營權(quán)的方式使土地經(jīng)營權(quán)獲得對(duì)抗第三人的法律效力。

（二）破除導(dǎo)致土地碎片化的制度障礙，提高土地流轉(zhuǎn)效率，賦予農(nóng)民更多土地權(quán)益

1.建立健全法律，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程提供保障

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及土地經(jīng)營權(quán)，若不發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)仍維持“兩權(quán)分離”的構(gòu)造，此時(shí)農(nóng)戶仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，無須派生土地經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)推行的土地承包經(jīng)營權(quán)頒證工作也無須變更，也就是說“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造并不完全否定“兩權(quán)分離”，從而滿足農(nóng)民對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長久預(yù)期。那么就需要通過法律逐步放寬對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，保障農(nóng)民獲得更高的土地收益。

可以考慮廢掉土地流轉(zhuǎn)前的國有化步驟，保護(hù)農(nóng)民的自由轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的前提是先變土地為國有，而后再進(jìn)入市場(chǎng)。這個(gè)限制，一方面導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地不能做到“同價(jià)同權(quán)”，阻礙了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面又會(huì)使一些政府表面上以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益為目的，而實(shí)際實(shí)行損害農(nóng)民收益權(quán)的行為。因此，符合條件的土地沒有必要一定經(jīng)由政府將其變?yōu)閲性龠M(jìn)行流轉(zhuǎn)，適當(dāng)?shù)胤艑捳叩募s束，可以賦予農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更多活力。

在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)和土地用途的前提下，國家允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式加入農(nóng)民專業(yè)合作社，但是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并未將這種類型的合作社納入資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，相應(yīng)的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)保障措施也不齊全。根據(jù)《公司法》中的規(guī)定，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股之后不能退出合作社，如果公司經(jīng)營不善破產(chǎn)了，就按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定清償債務(wù)。大部分農(nóng)民除了土地沒有其他收入來源，如果需要償債的話，就必須出讓自己的土地，這樣一來，農(nóng)民可能會(huì)失去其賴以生存的土地。因此亟須法定完善土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民采取多種途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，提高土地的利用效率，減少土地細(xì)碎化問題[32]。

此外，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ恼J(rèn)可，若集體內(nèi)成員死亡，則可發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，繼承人的范圍可以不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員的限制，同時(shí)要注重完善土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的配套制度。因土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、入股流轉(zhuǎn)后農(nóng)地被征收的，應(yīng)該將土地補(bǔ)償費(fèi)賦予最初的土地承包經(jīng)營權(quán)人，以此保障土地實(shí)際經(jīng)營者能夠最大限度地獲得土地的收益。

2.構(gòu)建有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

必須規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，形成高效有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立健全村集體民主議事機(jī)制，確保農(nóng)民有效行使集體土地所有權(quán)。保障村集體成員能夠合理掌控農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，有權(quán)監(jiān)督村內(nèi)少數(shù)人謀取私利的行為，有權(quán)自主決定農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)對(duì)象。高度重視土地定價(jià)問題，賦予農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)與收益問題上的談判權(quán)，保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)增值收益。完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)政策法規(guī)和實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。增強(qiáng)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，加大對(duì)農(nóng)地的保護(hù)力度，為農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性提供動(dòng)力。

（三）正確處理農(nóng)地與農(nóng)民組織之間的關(guān)系，逐步普及大規(guī)模機(jī)械化的生產(chǎn)模式

第一，做到建立健全農(nóng)業(yè)合作組織，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。英國采用“自營農(nóng)場(chǎng)”推進(jìn)了機(jī)械化生產(chǎn)，美國通過家庭農(nóng)場(chǎng)提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，我國也可以通過建立健全農(nóng)業(yè)合作組織，來促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。這個(gè)農(nóng)業(yè)合作組織是專屬于農(nóng)民自己的組織，與村“兩委”是無關(guān)的，專門從事農(nóng)村土地的承包與經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等活動(dòng)，既可以幫助相鄰地區(qū)的農(nóng)戶自發(fā)地合作生產(chǎn)經(jīng)營，也可以讓沒有耕作經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶將其部分或全部農(nóng)地委托給更有經(jīng)驗(yàn)有能力的合作組織或農(nóng)場(chǎng)，以期更好地發(fā)揮農(nóng)地的利用價(jià)值。同時(shí)，要明確村民代表大會(huì)、村黨支部、村委會(huì)之間的權(quán)力范圍，讓其各司其職，各盡其責(zé)。

第二，促進(jìn)農(nóng)業(yè)信息中介組織的建立，完善農(nóng)業(yè)信息交流平臺(tái)。農(nóng)村由于自身地理位置或網(wǎng)絡(luò)環(huán)境欠佳，交易雙方的信息往往是不對(duì)稱的，由此形成的交易成本和談判成本就會(huì)很高，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的擴(kuò)大和有效運(yùn)作。因此，可以根據(jù)我國的行政規(guī)劃建立多層級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)體系，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供政策咨詢、供求信息、中介委托、價(jià)格評(píng)估、洽談指導(dǎo)、資質(zhì)鑒別、合同簽訂、檔案管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、糾紛調(diào)解、訴訟指導(dǎo)等服務(wù)。也要加強(qiáng)對(duì)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)人員的培訓(xùn)，使其提高法律認(rèn)識(shí)，熟悉政策、業(yè)務(wù)，更好地投入到工作中去。當(dāng)然，也要在農(nóng)村推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓更多的農(nóng)民會(huì)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搜尋各種信息，通過網(wǎng)絡(luò)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供更多方便。

第三，仿照英國先進(jìn)的機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)揮我國不同地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)農(nóng)業(yè)機(jī)械化自主創(chuàng)新平臺(tái)，建設(shè)一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、性能優(yōu)良的農(nóng)機(jī)體系，不斷提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化與規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營。

（四）規(guī)范政府引導(dǎo)行為，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)民利益的保障作用

中央政府的意志和產(chǎn)權(quán)偏好固然重要，但農(nóng)地制度并不僅是其主觀意愿的產(chǎn)物，它與農(nóng)民群眾推動(dòng)密切相關(guān)。因此，在限制政府對(duì)農(nóng)村土地制度方面的過度干預(yù)行為時(shí)，也不能忽視對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的調(diào)動(dòng)。

1.賦予農(nóng)民更多自主決策和選擇的機(jī)會(huì)，發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性

農(nóng)民在政府征地及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，始終處于劣勢(shì)地位，很大一部分農(nóng)民由于未接受過良好的教育甚至都沒有離開過村子，因而不能在自己的權(quán)益被侵害的時(shí)候，及時(shí)站出來保護(hù)自己的利益。所以提高農(nóng)民知識(shí)素養(yǎng)，加大農(nóng)村教育文化投入，加深農(nóng)民對(duì)“自己才是農(nóng)地權(quán)益的主體”這個(gè)道理的認(rèn)識(shí)十分必要。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”的過程中，一定要堅(jiān)持自愿互利的基本原則，充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位，依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，有效發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。

2.限定和規(guī)范政府對(duì)農(nóng)地的有償出讓行為

從根本上講，政府是無權(quán)擅自決定無償或低價(jià)處分集體所有的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)的，但我國法律卻賦予了政府將農(nóng)地收歸國有的權(quán)力。劃撥農(nóng)地政策的缺陷在于以農(nóng)地的形式代替了財(cái)政實(shí)現(xiàn)了公共途徑的撥款而無需經(jīng)過預(yù)算審查機(jī)制，輕松地繞過了監(jiān)管。因此，要限定和規(guī)范政府招拍掛等農(nóng)地出讓行為。一個(gè)可能的設(shè)想是：把對(duì)農(nóng)地的公共管理職能和國有農(nóng)地所有權(quán)的代表職能由不同機(jī)關(guān)來行使，明確分工，進(jìn)而提高農(nóng)地公共管理水平和質(zhì)量，防止農(nóng)地國有資產(chǎn)的流失。在征收農(nóng)地的時(shí)候，可以通過建立“公共利益”認(rèn)定程序，明確農(nóng)村集體土地可以征用與不能征用的范圍，進(jìn)而建立起合理的補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范農(nóng)地征收程序[33]。同時(shí)，可以通過成立專門調(diào)查和監(jiān)管政府制定與實(shí)施農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)力機(jī)構(gòu)，以做到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范合理與民主公開。另外，簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中并不必要的程序，減少政府對(duì)農(nóng)地的過度干預(yù)，特別是保障農(nóng)民的農(nóng)地收益權(quán)的完整性。無論是征收還是流轉(zhuǎn)，都應(yīng)該以公平的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，將征收及轉(zhuǎn)讓所得扣除必要的成本后全部支付給農(nóng)民，保障農(nóng)民利益更好地實(shí)現(xiàn)，而不是在征地過程中與農(nóng)戶進(jìn)行利益博弈。