米傳振

2018年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》(以下簡(jiǎn)稱《公共圖書館法》)在國(guó)家制定法層面明確了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)制度,而以公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)為主題的研究則自2007年國(guó)內(nèi)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革啟動(dòng)以來(lái)就進(jìn)入了研究者們的視野，特別是2013年11月中共十八屆三中全會(huì)提出文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后，相關(guān)研究更是如火如荼。2019年12月17日，筆者在中國(guó)知網(wǎng)選擇文獻(xiàn)分類目錄“圖書情報(bào)與數(shù)字圖書館”，以主題“法人治理結(jié)構(gòu)”、來(lái)源類別“CSSCI”為條件進(jìn)行檢索，共搜索到353篇論文，其中，發(fā)表在2013年之后的有141篇。縱觀這些年來(lái)的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)：既有針對(duì)圖書館理事會(huì)的理論性探討，又有基于所在單位試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐性研究[1]；既有對(duì)英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的圖書館的法人治理成功經(jīng)驗(yàn)的介紹，也有對(duì)近些年國(guó)內(nèi)公共圖書館法人治理研究的整體性回顧[2-4]。現(xiàn)有的研究成果讓我們對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)有了較為全面的認(rèn)識(shí)，但目前研究大多以理事會(huì)為重點(diǎn)，按照“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”和“理事會(huì)—館長(zhǎng)—監(jiān)事會(huì)”的行文邏輯展開(kāi)論述，對(duì)于章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色和作用發(fā)揮未能給予足夠關(guān)注，僅有少量研究成果提到了圖書館章程或理事會(huì)章程的作用。比如，申慶月提到公共圖書館章程是為規(guī)范圖書館內(nèi)部組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制而訂立的書面法律文件，是圖書館的內(nèi)部“憲章”[5]；蔣永福指出圖書館法人章程相當(dāng)于圖書館的法規(guī)性文件，對(duì)設(shè)置主體、圖書館、理事會(huì)、執(zhí)行層及工作人員均具有約束力[6]；李國(guó)新提出，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素之一是管理運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)“章程化”[7]。然而，這些文獻(xiàn)仍未能詳盡地清晰闡釋章程在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)起到的作用?；诖?，本文試圖從章程的視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)制定法和法理的相關(guān)分析闡釋章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色，并對(duì)國(guó)內(nèi)已經(jīng)開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)改革的部分公共圖書館所制定的章程進(jìn)行內(nèi)容考察，以期對(duì)完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)提出建設(shè)性意見(jiàn)。

1 章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色

1.1 基于制定法的分析

我國(guó)絕大多數(shù)公共圖書館屬于為公益目的而成立的、依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的事業(yè)單位法人。研究法人治理結(jié)構(gòu)，必須關(guān)注理事會(huì)制度和法定代表人制度背后的章程。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的初衷是通過(guò)設(shè)立理事會(huì)并制定相關(guān)章程改變公共圖書館等事業(yè)單位有法人之名而無(wú)法人之實(shí)的窘境，讓事業(yè)單位法人成為真正的法人?！睹穹倓t》第八十九條規(guī)定：“事業(yè)單位法人設(shè)理事會(huì)的，除法律另有規(guī)定外，理事會(huì)為其決策機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位法人的法定代表人依照法律、行政法規(guī)或者法人章程的規(guī)定產(chǎn)生?！蹦壳埃妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》第八條第二款規(guī)定了事業(yè)單位登記事項(xiàng)包括法定代表人，《民辦非企業(yè)事業(yè)單位登記管理暫行條例》第十條第一款第四項(xiàng)規(guī)定民辦非企業(yè)單位的章程應(yīng)當(dāng)包括法定代表人或者負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生、罷免的程序，除此之外沒(méi)有其他法律或者行政法規(guī)明確規(guī)定公共圖書館的法定代表人的產(chǎn)生方式，換言之，作為事業(yè)單位法人的公共圖書館應(yīng)當(dāng)在其章程中規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生方式。而《民法總則》第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受。法人章程或者法人權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)法定代表人代表權(quán)的限制，不得對(duì)抗善意相對(duì)人。”由此可以推斷，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，我國(guó)制定法對(duì)理事會(huì)和法定代表人的功能定位是不一樣的，理事會(huì)側(cè)重于對(duì)內(nèi)發(fā)揮決策功能，而法定代表人則是代表該法人對(duì)外從事各類活動(dòng)。

公共圖書館的法定代表人不僅僅是一個(gè)人，或者說(shuō)，對(duì)于公共圖書館來(lái)說(shuō)，其法定代表人不僅僅是“自然人”意義上的人，而且還是保障法人正常運(yùn)轉(zhuǎn)而不可或缺的機(jī)構(gòu)，是為實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)所設(shè)定的制度。公共圖書館作為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織，不可避免地會(huì)產(chǎn)生簽訂合同、參加訴訟、接受捐贈(zèng)等活動(dòng)，而法定代表人則是為了便利法人參與各類活動(dòng)而設(shè)定的一種制度。也正是基于法定代表人代表法人對(duì)外從事民事活動(dòng)的重要作用，法人的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生方式。另外，再考慮到《民法總則》規(guī)定法定代表人以法人名義從事民事活動(dòng)的法律后果由法人承受，因此，法人為了保障自身的利益也應(yīng)對(duì)法定代表人的行為邊界在章程中予以明確。對(duì)于公共圖書館而言，章程亦是其必不可少的一部分，章程必須對(duì)某些事項(xiàng)做出規(guī)定?！豆矆D書館法》第十五條更是將章程確定為設(shè)立公共圖書館的必備條件，緊接著在第十六條又對(duì)公共圖書館章程應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)進(jìn)行了列舉式規(guī)定。這些“應(yīng)當(dāng)”記載的事項(xiàng)在實(shí)際適用中應(yīng)以“必須”來(lái)理解，即這些應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)屬于絕對(duì)必要記載事項(xiàng)[8]，公共圖書館必須在其章程中予以明確規(guī)定，否則該章程無(wú)效。循此，公共圖書館章程是公共圖書館在建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)必須予以認(rèn)真關(guān)注的內(nèi)容，章程也應(yīng)當(dāng)在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮不可替代的作用。此外，需要明確的是，我們不應(yīng)混淆公共圖書館的法人章程與理事會(huì)章程之間的關(guān)系。在具體的法人治理結(jié)構(gòu)探索實(shí)踐中，各地公共圖書館會(huì)制定圖書館章程或理事會(huì)章程，或者同時(shí)制定這兩種章程。國(guó)家在制定法層面著重強(qiáng)調(diào)的是法人章程，即將法人章程作為設(shè)立公共圖書館的必備條件，而非理事會(huì)章程。換言之，某一公共圖書館的法人章程在效力層級(jí)上要高于該公共圖書館的理事會(huì)章程，因此，本文更注重法人章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色。

1.2 基于法理的分析

國(guó)內(nèi)以公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)為主題的相關(guān)文章一般將“法人治理結(jié)構(gòu)”一詞追溯到美國(guó)經(jīng)濟(jì)理論界提出的“Corporate Governance”，并指出國(guó)內(nèi)同時(shí)將該詞譯為“法人治理結(jié)構(gòu)”“公司治理結(jié)構(gòu)”“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等[9]。有鑒于此，了解公司章程在公司治理中的地位和作用將有助于我們進(jìn)一步明晰公共圖書館章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的意義。

法學(xué)理論將公司章程視為公司自治的“憲章”，公司章程對(duì)于公司的作用有如憲法對(duì)于國(guó)家的作用，公司章程的對(duì)內(nèi)效力不僅及于公司本身，而且可以約束公司的股東、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員[10](114)。比如，依照《中華人民共和國(guó)公司法》第十一條和第二百一十六條第一款的規(guī)定，合法有效的公司章程對(duì)公司本身、股東、董事、監(jiān)事、總經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等公司章程規(guī)定的其他人員均具有約束力，上述人員如若違反公司章程的規(guī)定，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依照上述邏輯，公共圖書館章程也應(yīng)當(dāng)是公共圖書館的“憲章”，合法、有效的公共圖書館章程對(duì)公共圖書館、舉辦單位，以及理事會(huì)理事、監(jiān)事、圖書館館長(zhǎng)等管理人員，均具有約束力，違反圖書館章程規(guī)定的，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

《民法總則》第六十一條規(guī)定了法人章程或者法人權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)法定代表人代表權(quán)的限制，不得對(duì)抗善意相對(duì)人。該規(guī)定是針對(duì)所有法人的一般性規(guī)定，對(duì)于包括公共圖書館在內(nèi)的所有法人均具有約束力。由于公共圖書館的法定代表人代表該圖書館對(duì)外從事民事活動(dòng)，因此，為了保護(hù)自身的利益，公共圖書館在其圖書館章程中也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)法定代表人的權(quán)限范圍、法定代表人違反圖書館章程應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出規(guī)定。此外，其他法律和部門規(guī)章對(duì)公共圖書館章程的登記、備案情況等直接或間接做出了規(guī)定。例如，《公共圖書館法》第十七條規(guī)定“公共圖書館的設(shè)立、變更、終止應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理登記手續(xù)”，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十七條規(guī)定“申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交的文件包括了事業(yè)單位法定代表人登記申請(qǐng)表和事業(yè)單位章程草案”[11]等，為了建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在2012年制定的《事業(yè)單位章程示范文本》(以下簡(jiǎn)稱《章程示范文本》)[12]第五十七條對(duì)章程備案亦有明確規(guī)定。由此可見(jiàn)，公共圖書館章程經(jīng)登記、公示而獲得公信力，在沒(méi)有足夠的相反證據(jù)情況下，章程記載的內(nèi)容被認(rèn)為符合該圖書館的實(shí)際狀況，而社會(huì)公眾也能通過(guò)查閱章程內(nèi)容知曉該圖書館的宗旨、業(yè)務(wù)范圍、讀者權(quán)利義務(wù)等情況，利益相關(guān)方亦可通過(guò)知曉章程內(nèi)容來(lái)降低交易活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

就公司章程與公司法的關(guān)系而言，公司法的等級(jí)自然高于公司章程，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，與公司法強(qiáng)制性規(guī)定沖突的公司章程條款無(wú)效；而公司法賦予公司章程自由選擇的條款，則依照章程的選擇為準(zhǔn)；章程中股東依據(jù)當(dāng)事人意思自治而選擇的任意性條款，除非與國(guó)家法律相沖突，該任意性條款具有優(yōu)先適用性[10](119-120)。公司章程的記載事項(xiàng)可分為法律明文規(guī)定必須在章程中載明或者選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項(xiàng)和可以由章程制定者任意選擇是否記載的任意記載事項(xiàng)，任意記載事項(xiàng)無(wú)疑是最能體現(xiàn)公司自治的章程條款，以上記載事項(xiàng)使得公司章程具有變更或補(bǔ)充公司法規(guī)定的作用[10](120-123)。公司組織和公共圖書館均為我國(guó)《民法總則》所規(guī)定的法人，上述法理對(duì)于同是法人的公共圖書館同樣適用。國(guó)內(nèi)有文章認(rèn)為“我國(guó)國(guó)內(nèi)隨法人治理結(jié)構(gòu)改革剛剛問(wèn)世的圖書館章程，因其只是由館內(nèi)經(jīng)由上級(jí)主管部門制定的館內(nèi)章程，法律效力很低，對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)的保障和約束也難以實(shí)現(xiàn)”[13]，該觀點(diǎn)值得商榷。圖書館章程在效力位階上雖然低于國(guó)家制定法，但這并不必然導(dǎo)致圖書館章程的法律效力低下，因?yàn)樵谶m用順序上，圖書館章程作為自治法的特別規(guī)則，具有優(yōu)先適用性。圖書館章程與國(guó)家制定法的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)保持一致，否則該章程條款無(wú)效，對(duì)于這部分條款，執(zhí)行圖書館章程和執(zhí)行國(guó)家制定法具有一致性；而對(duì)于國(guó)家制定法賦予公共圖書館自由選擇的條款，以及章程制定者基于意思自治而制定的、與國(guó)家制定法無(wú)沖突的任意性條款，均具有優(yōu)先適用性。因而，認(rèn)為“圖書館章程效力低下，并因此不利于法人治理結(jié)構(gòu)”的觀點(diǎn)是不正確的。實(shí)際上，圖書館可以借助可選擇方能生效的必要記載事項(xiàng)、任意記載事項(xiàng)，制定合法有效的圖書館章程進(jìn)而達(dá)到圖書館自治的效果。

2 對(duì)國(guó)內(nèi)部分公共圖書館章程的實(shí)證研究

本部分將對(duì)國(guó)內(nèi)部分公共圖書館的圖書館章程進(jìn)行分析。在分析對(duì)象選定上，本文選擇較早進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革的公共圖書館所制定的章程，包括：《深圳圖書館章程》[14]、《無(wú)錫市圖書館章程》[15]、《陜西省朔州市圖書館章程》(1)通過(guò)給該館工作人員發(fā)電子郵件的方式獲得。、《西安圖書館章程》[16]、《廣州圖書館章程》[17]、《武漢圖書館章程》[18]、《浙江圖書館章程》[19]、《陜西省圖書館章程》[20]、《浦東圖書館章程》[21]。由于大多數(shù)區(qū)級(jí)公共圖書館沒(méi)有在官方網(wǎng)站上公布其圖書館章程，因此本文在分析對(duì)象選擇上難以做到完全隨機(jī)。

由于《公共圖書館法》對(duì)于章程記載事項(xiàng)的規(guī)定過(guò)于宏觀，因此，該法對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)改革所產(chǎn)生的作用尚不明顯，對(duì)于各地公共圖書館制定章程的指導(dǎo)意義十分有限。在實(shí)踐層面，各地圖書館在制定章程時(shí)往往參照中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)的《章程示范文本》。《章程示范文本》雖非法律，但其在章程制定中的實(shí)際作用卻非同一般。前文分析表明，為了達(dá)到圖書館自治目的，公共圖書館可以借助可選擇方可生效的必要記載事項(xiàng)、任意記載事項(xiàng)制定合法有效的圖書館章程，其中任意記載事項(xiàng)是最能體現(xiàn)圖書館自治水平的章程條款。循此，我們可以對(duì)照《章程示范文本》，考察某一圖書館章程中的必要記載事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)，從而了解該圖書館的自治水平和程度。

2.1 各館章程對(duì)絕對(duì)必要記載事項(xiàng)的遵循情況

《章程示范文本》“說(shuō)明”部分明確要求：“事業(yè)單位制定的章程，應(yīng)當(dāng)包括此章程示范文本中所列全部條款內(nèi)容?！币虼?，各圖書館章程均應(yīng)包括《章程示范文本》中的全部條款內(nèi)容。經(jīng)仔細(xì)查看，單位名稱、住所、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、開(kāi)辦資金、舉辦單位、登記管理機(jī)關(guān)、宗旨、業(yè)務(wù)范圍、理事會(huì)職權(quán)、理事任期是否可以連選連任、理事長(zhǎng)產(chǎn)生方式、理事會(huì)會(huì)議程序、館長(zhǎng)職權(quán)、館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、館長(zhǎng)為擬任法定代表人人選等事項(xiàng)在所調(diào)研的9所圖書館的章程中均有所規(guī)定，但是，除了前述絕對(duì)必要記載事項(xiàng)之外，這些章程對(duì)《章程示范文本》中要求各地事業(yè)單位在章程中必須做出規(guī)定的其余事項(xiàng)的遵循情況不一。

(1)有的公共圖書館章程未規(guī)定館長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，部分公共圖書館章程設(shè)置了副理事長(zhǎng)卻未卻未規(guī)定其職權(quán)?！墩鲁淌痉段谋尽穼?duì)公共圖書館館長(zhǎng)(法定代表人)的產(chǎn)生方式提出了要求，《章程示范文本》第三十三條規(guī)定了本單位行政負(fù)責(zé)人和其他管理人員的產(chǎn)生方式，但是，該內(nèi)容在《武漢圖書館章程》中未能得到體現(xiàn)，《武漢圖書館章程》未對(duì)館長(zhǎng)的產(chǎn)生方式作出規(guī)定?！墩鲁淌痉段谋尽返诙l規(guī)定了理事長(zhǎng)產(chǎn)生方式，并注明“根據(jù)實(shí)際情況，決定是否設(shè)副理事長(zhǎng)及其名額，并相應(yīng)增加副理事長(zhǎng)的職權(quán)條款”。從邏輯上說(shuō)，章程中既然設(shè)置了副理事長(zhǎng)就應(yīng)當(dāng)規(guī)定其職責(zé)，這既有利于副理事長(zhǎng)履行職責(zé)，也有利于理事會(huì)或監(jiān)事會(huì)發(fā)揮監(jiān)督功能。據(jù)考察，《陜西圖書館章程》《廣州圖書館章程》《西安圖書館章程》《浦東圖書館章程》設(shè)置了副理事長(zhǎng)并規(guī)定了其職權(quán)，而《陜西省朔州市圖書館章程》《深圳圖書館章程》雖設(shè)置了副理事長(zhǎng)，但未規(guī)定其職權(quán)。

(2)部分公共圖書館章程未明確規(guī)定理事會(huì)決定重大事項(xiàng)的權(quán)利，從而削弱了理事會(huì)在法人治理結(jié)構(gòu)中的作用?！墩鲁淌痉段谋尽返诙藯l規(guī)定了重大事項(xiàng)須經(jīng)全部理事三分之二以上通過(guò)，并要求逐條載明“重大事項(xiàng)”的范圍。這無(wú)疑有利于強(qiáng)化理事會(huì)在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的地位，讓理事會(huì)更好地發(fā)揮決策和監(jiān)督功能。然而，實(shí)際情況是《無(wú)錫市圖書館章程》《深圳圖書館章程》《浦東圖書館章程》既沒(méi)有列舉“重大事項(xiàng)”的范圍，也沒(méi)有規(guī)定“重大事項(xiàng)”須經(jīng)全部理事三分之二以上通過(guò)。

(3)部分圖書館章程未明確規(guī)定理事會(huì)換屆、法定代表人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條款，這不利于保障公共圖書館的財(cái)產(chǎn)安全和對(duì)管理層的監(jiān)督?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖粭l規(guī)定：“理事會(huì)換屆和法定代表人離任前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！币罁?jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條和第十九條規(guī)定，國(guó)有的事業(yè)組織和使用財(cái)政資金的其他事業(yè)組織的財(cái)政收支應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。政府設(shè)立的公共圖書館所需經(jīng)費(fèi)來(lái)自同級(jí)政府預(yù)算，屬于應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)監(jiān)督的情形，對(duì)政府設(shè)立的公共圖書館的管理層進(jìn)行離任審計(jì)有助于增強(qiáng)管理層的經(jīng)濟(jì)責(zé)任感。然而，《武漢圖書館章程》和《廣州圖書館章程》未設(shè)置理事會(huì)換屆和法定代表人離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條款；《無(wú)錫圖書館章程》和《深圳圖書館章程》則只規(guī)定了“法定代表人離任前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”，未對(duì)理事會(huì)換屆前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作出明確規(guī)定。

(4)大部分公共圖書館章程未明確規(guī)定履行信息公開(kāi)義務(wù)的方式。《章程示范文本》第四十二條規(guī)定了事業(yè)單位的信息公開(kāi)義務(wù)，并注明“根據(jù)實(shí)際情況載明信息公開(kāi)的種類、內(nèi)容、對(duì)象、范圍、時(shí)限及方式等，如：本單位年度報(bào)告”?！豆矆D書館法》也規(guī)定了公共圖書館的信息公開(kāi)義務(wù)，如第二十條和第三十條規(guī)定：公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)站或其他方式向社會(huì)公開(kāi)館藏信息目錄，公告服務(wù)內(nèi)容、開(kāi)放時(shí)間、借閱規(guī)則等。在所調(diào)研的圖書館章程中，除《浙江圖書館章程》在第五十條規(guī)定在館門戶網(wǎng)站公開(kāi)相關(guān)信息外，其余圖書館章程均未能明確信息公開(kāi)的方式，這不利于社會(huì)公眾和利益相關(guān)方獲得公共圖書館所公開(kāi)的信息，從而直接弱化了對(duì)圖書館的社會(huì)監(jiān)督。

(5)9個(gè)公共圖書館章程均未詳細(xì)規(guī)定該單位終止后的剩余財(cái)產(chǎn)的處置方案，這不利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。同自然人的死亡類似，法人的終止意味著法人人格的消滅。一個(gè)完整的公共圖書館章程應(yīng)該涵蓋該館的設(shè)立、運(yùn)行、變更、終止等不同階段。雖然目前公共圖書館終止的情形并不多見(jiàn)，但是，公共圖書館確實(shí)可能因舉辦單位決定解散、合并和分立以及本單位自行決定解散等多種原因而解散和終止。《章程示范文本》第四十七條要求對(duì)單位終止后的剩余資產(chǎn)“根據(jù)實(shí)際情況，應(yīng)增加具體處置方式的條款”。遺憾的是，本文所考察的9個(gè)章程均沒(méi)有細(xì)化具體的剩余資產(chǎn)處置方式，這在一定程度上會(huì)弱化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。

2.2 各館章程對(duì)可選擇性條款的規(guī)定情況

總體上，本文所考察的9個(gè)公共圖書館章程對(duì)《章程示范文本》要求的選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項(xiàng)的記載情況差別較大。有的公共圖書館章程能有效利用選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項(xiàng)提升自治能力，有的公共圖書館章程則直接對(duì)選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項(xiàng)不作規(guī)定。為了達(dá)到建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，各地圖書館章程應(yīng)基于自身實(shí)際情況盡可能地對(duì)選擇規(guī)定方可生效的必要記載事項(xiàng)做出規(guī)定。9個(gè)公共圖書館章程對(duì)選擇性條款的規(guī)定情況具體如下：

(1)各公共圖書館章程在對(duì)理事會(huì)的設(shè)定上差異較大，有的章程能夠恰當(dāng)?shù)乩谩墩鲁淌痉段谋尽穼?duì)理事會(huì)的選擇性規(guī)定，但有的章程將理事會(huì)設(shè)定為咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)，這直接違反了國(guó)家法律?！墩鲁淌痉段谋尽返谑粭l規(guī)定“本單位設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，理事會(huì)向舉辦單位報(bào)告工作”，并注明“單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的可調(diào)整本條款，增加相應(yīng)章節(jié)載明監(jiān)事會(huì)職責(zé)、監(jiān)事長(zhǎng)及監(jiān)事產(chǎn)生方式等”。諸如“可調(diào)整”“可增加”這一類表述，意味著這類條款是章程可以選擇性規(guī)定的。換言之，公共圖書館可以選擇規(guī)定理事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以選擇將理事會(huì)定位為決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)。據(jù)考察，《武漢圖書館章程》《浦東圖書館》和《深圳圖書館章程》將理事會(huì)設(shè)定為決策和議事機(jī)構(gòu)，不設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)；《無(wú)錫圖書館章程》將理事會(huì)設(shè)定為非決策型理事會(huì)，且不設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)?！稄V州圖書館章程》將理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立監(jiān)事監(jiān)督理事會(huì)；《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》將理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。部分圖書館章程將理事會(huì)的決策和監(jiān)督功能變更為咨詢功能，或者將理事會(huì)變更為決策機(jī)構(gòu)又不另設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)的做法，均違背了《章程示范文本》的要求。根據(jù)《民法總則》第八十九條，事業(yè)單位法人的理事會(huì)必須是決策機(jī)構(gòu)，公共圖書館章程將理事會(huì)的決策和監(jiān)督功能變更為咨詢功能，直接違反了《民法總則》，其結(jié)果是該章程規(guī)定無(wú)效。

(2)部分公共圖書館章程未規(guī)定有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事的回避義務(wù)，從而減弱了理事會(huì)相關(guān)決策和公共圖書館本身的公信力?！墩鲁淌痉段谋尽返谑鍡l要求章程可以增加有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事回避條款。據(jù)考察，《浦東圖書館章程》《深圳圖書館章程》《浙江圖書館章程》《陜西省朔州市圖書館章程》均規(guī)定了有關(guān)聯(lián)關(guān)系理事的回避義務(wù)，其余五家圖書館的章程則選擇不作規(guī)定。章程未對(duì)有關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事規(guī)定回避義務(wù)，有可能引發(fā)社會(huì)公眾和利益相關(guān)方對(duì)理事會(huì)的質(zhì)疑，從而影響相關(guān)決策和公共圖書館本身的公信力。

(3)對(duì)于哪些主體有權(quán)提議召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議，各公共圖書館章程的規(guī)定差異較大，有的章程按《章程示范文本》的規(guī)定賦予館長(zhǎng)該權(quán)利，有的章程則未規(guī)定該權(quán)利的賦予情況，還有的章程將該權(quán)利擴(kuò)大到除館長(zhǎng)以外的其他主體?！墩鲁淌痉段谋尽返诙鍡l要求，章程可以選擇是否增加館長(zhǎng)提議召開(kāi)理事會(huì)會(huì)議的條款。賦予館長(zhǎng)等提議召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議的權(quán)力將有助于理事會(huì)在面臨突發(fā)狀況、緊急情況時(shí)發(fā)揮決策和監(jiān)督功能。據(jù)考察，《廣州圖書館章程》《浦東圖書館章程》《深圳圖書館章程》《武漢圖書館章程》《浙江圖書館章程》除了規(guī)定館長(zhǎng)有權(quán)提議召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議外，還主動(dòng)明確理事長(zhǎng)、三分之一以上的理事提議召開(kāi)會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)理事會(huì)會(huì)議；如遇重大特殊情況，理事長(zhǎng)可立即召開(kāi)理事會(huì)臨時(shí)會(huì)議。有三家圖書館的章程未規(guī)定館長(zhǎng)有提議召開(kāi)理事會(huì)會(huì)議的權(quán)利，但又增加了其他人員召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議的條款：《無(wú)錫圖書館章程》規(guī)定三分之一以上的理事可以提議召開(kāi)理事會(huì)會(huì)議；《西安圖書館章程》規(guī)定遇有重大和緊急事項(xiàng)，經(jīng)理事長(zhǎng)或副理事長(zhǎng)提議，或經(jīng)三分之一以上的理事聯(lián)名提議，可召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議；《陜西圖書館章程》規(guī)定遇有重大和緊急事項(xiàng)，經(jīng)理事長(zhǎng)或副理事長(zhǎng)提議，或經(jīng)三分之一以上的理事聯(lián)名提議，或經(jīng)監(jiān)事會(huì)提議，可召開(kāi)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議。《陜西省朔州市圖書館章程》未對(duì)臨時(shí)理事會(huì)會(huì)議的召開(kāi)情況做出規(guī)定。

(4)部分公共圖書館章程選擇增加該單位管理層職位，但未詳細(xì)規(guī)定不同成員的職責(zé)?！墩鲁淌痉段谋尽返谌l規(guī)定了管理層的職責(zé)范圍，并注明“根據(jù)實(shí)際情況，可增加本單位管理層的具體職位及其職責(zé)的條款”。從邏輯上分析，既然明確將某些職位列為管理層就應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)地規(guī)定其職責(zé)，這既有利于管理層之間的職責(zé)分工、提高管理效率，也有利于理事會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)。據(jù)考察，《陜西圖書館章程》《廣州圖書館章程》規(guī)定由館長(zhǎng)、黨委書記、副館長(zhǎng)組成管理層，但是對(duì)于管理層內(nèi)部的職責(zé)分工卻沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。

(5)各公共圖書館章程對(duì)是否細(xì)化章程修改方式選擇不一?！墩鲁淌痉段谋尽返谒氖艞l注明“根據(jù)實(shí)際情況，可細(xì)化章程修改方式的具體條款”，《陜西省朔州市圖書館章程》《武漢圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》規(guī)定了細(xì)化的章程修改方式，而其余幾家圖書館則選擇不作細(xì)化規(guī)定。立法技術(shù)理論要求，法的修改和補(bǔ)充在技術(shù)上也要科學(xué)化，修改或補(bǔ)充法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)注明以前各次的修改、補(bǔ)充情況，并注明再次公布的日期[22]。雖然圖書館章程并非法律，其制定和修改不必嚴(yán)格遵循立法技術(shù)規(guī)范，但從效果上看，在章程中細(xì)化規(guī)定修改方式既有利于社會(huì)公眾和利益相關(guān)方了解章程的修改變化，也有利于規(guī)范圖書館的章程修改活動(dòng)。

2.3 部分章程的內(nèi)容亮點(diǎn)

所考察的公共圖書館章程也存在不少亮點(diǎn)，主要表現(xiàn)為以下任意記載事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。

(1)部分公共圖書館章程為法人治理結(jié)構(gòu)中的相關(guān)主體積極設(shè)定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。比如，《浦東圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》主動(dòng)規(guī)定了舉辦單位的義務(wù)，這無(wú)疑有利于約束舉辦單位的行為；《廣州圖書館章程》《浦東圖書館章程》《無(wú)錫圖書館章程》主動(dòng)規(guī)定了本圖書館的權(quán)利和義務(wù)，這也印證了前文公共圖書館章程對(duì)公共圖書館本身亦有拘束力的分析。

(2)部分公共圖書館章程通過(guò)一些制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)了理事會(huì)的決策能力，提高了理事的積極性。比如，《浦東圖書館章程》第十九條規(guī)定“理事會(huì)可下設(shè)專業(yè)委員會(huì)，由各專業(yè)委員會(huì)向理事會(huì)提交調(diào)研報(bào)告和合理化建議”，設(shè)置專業(yè)委員會(huì)的做法有利于增強(qiáng)理事會(huì)的決策能力。此外，《廣州圖書館章程》第十七條規(guī)定“在年終對(duì)履職表現(xiàn)突出的社會(huì)方理事，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)”，由于公共圖書館的理事是不受薪的公益職位，對(duì)表現(xiàn)突出的社會(huì)方理事給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)的做法既不違反原則，又有利于帶動(dòng)理事履職的積極性，這一創(chuàng)新性規(guī)定值得肯定。

(3)部分公共圖書館章程考慮了服務(wù)對(duì)象、職工等相關(guān)主體的利益和訴求，這有利于更好地改進(jìn)公共圖書館工作。比如，《陜西省朔州市圖書館章程》第三十三條規(guī)定設(shè)立每月理事接待日用于征詢和吸納讀者意見(jiàn)；《浙江圖書館章程》《武漢圖書館章程》《陜西圖書館章程》《西安圖書館章程》規(guī)定了服務(wù)對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)；《陜西圖書館章程》《浙江圖書館章程》《武漢圖書館章程》規(guī)定了職工代表大會(huì)的職責(zé)、職工的權(quán)利與義務(wù)。

3 對(duì)制定和完善公共圖書館章程的建議

通過(guò)對(duì)部分公共圖書館章程的考察，本文發(fā)現(xiàn)，章程在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的制度角色未能得到很好地發(fā)揮，各圖書館章程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是圖書館法人進(jìn)行自治的“憲章”，合法有效的章程對(duì)公共圖書館、舉辦單位、理事、監(jiān)事、館長(zhǎng)等均具約束力的認(rèn)識(shí)尚未真正形成，故此提出如下建議：

首先，確保公共圖書館章程條款的合法性、合規(guī)性。研究發(fā)現(xiàn)，有些章程條款直接違反了國(guó)家法律規(guī)定。比如，根據(jù)《民法總則》第八十九條，事業(yè)單位法人設(shè)立的理事會(huì)必須是決策機(jī)構(gòu)，而有的公共圖書館章程將理事會(huì)設(shè)定為咨詢機(jī)構(gòu)，由于直接違反了國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，該章程條款無(wú)效。公共圖書館在制定章程時(shí)首先應(yīng)當(dāng)確保章程條款不違反國(guó)家法律法規(guī)，在具體實(shí)踐中可聘請(qǐng)律師、法學(xué)專家、圖書館學(xué)界專家等專業(yè)人士對(duì)章程條款的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查，杜絕章程條款違反國(guó)家法律法規(guī)的現(xiàn)象。

其次，充分利用選擇規(guī)定事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)，提高公共圖書館的自治水平。在保證條款合法合規(guī)的前提下，法人借助選擇規(guī)定事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)能夠大大提高自身自治能力。通過(guò)對(duì)9個(gè)公共圖書館章程的研究發(fā)現(xiàn)，各館對(duì)《章程示范文本》設(shè)定的選擇性規(guī)定事項(xiàng)的遵循情況差別很大，有的圖書館能夠有效利用選擇性規(guī)定事項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動(dòng)性制定一些任意記載事項(xiàng)以提高自治能力。有的圖書館則直接對(duì)選擇性規(guī)定事項(xiàng)不作規(guī)定，更不必說(shuō)主動(dòng)規(guī)定任意記載事項(xiàng)，這相當(dāng)于放棄了通過(guò)章程達(dá)到圖書館自治的重要途徑。

再次，根據(jù)新情況及時(shí)修訂章程，積極回應(yīng)現(xiàn)行法律法規(guī)的新要求。就本文所考察的公共圖書館章程而言，9個(gè)章程均在國(guó)家出臺(tái)《公共圖書館法》之前制定。由于《公共圖書館法》對(duì)公共圖書館事業(yè)提出了諸多新要求，各圖書館應(yīng)當(dāng)緊跟形勢(shì)，主動(dòng)對(duì)本館章程條款進(jìn)行自查，檢查是否有不符合法律的地方，并及時(shí)修訂章程內(nèi)容回應(yīng)《公共圖書館法》的新要求。比如，雖然《章程示范文本》和《公共圖書館法》均規(guī)定了信息公開(kāi)義務(wù)，但是后出臺(tái)的《公共圖書館法》進(jìn)一步明確要求應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)站或其他方式公開(kāi)相關(guān)信息，而本文所考察的9個(gè)章程均未明確揭示信息公開(kāi)方式，應(yīng)予以修訂。

最后，不應(yīng)僅套用《章程示范文本》和其他兄弟圖書館的章程內(nèi)容，而應(yīng)因地制宜，通過(guò)制定具體章程彰顯自身特點(diǎn)。部分公共圖書館的章程雖在某些方面有稍許特色，但總體上呈現(xiàn)出千篇一律的局面，章程條款所體現(xiàn)出的自治程度有限。部分公共圖書館在進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)或是直接照搬《章程示范文本》原文，或是直接“拿來(lái)主義”式地借用其他兄弟圖書館的章程。經(jīng)筆者逐條仔細(xì)核對(duì)，《陜西圖書館章程》和《西安圖書館章程》在內(nèi)容和細(xì)節(jié)上高度一致，存在直接借用關(guān)系。這一做法雖然降低了法人治理結(jié)構(gòu)改革的試錯(cuò)成本，但也導(dǎo)致章程在法人治理結(jié)構(gòu)中的重要性大大減弱，使得章程在圖書館法人治理中的制度角色未能真正發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)而出現(xiàn)作用失靈。各公共圖書館在起草和完善章程之時(shí)應(yīng)量體裁衣，在不違反法律法規(guī)的前提下，將自身個(gè)性和優(yōu)勢(shì)通過(guò)任意記載事項(xiàng)以及可選擇性記載事項(xiàng)在章程中最大限度地展現(xiàn)出來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)法人治理的效果。