劉文勇

（黑龍江大學 經(jīng)濟與工商管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080）

一、引言

改革開放以來，中國城市化發(fā)展的規(guī)模與速度取得了明顯的成績，人口城市化率從1978 年的18%增長到2019 年突破60%，百萬以上人口規(guī)模城市130 個，千萬以上人口規(guī)模城市16 個，隨著兩階段中國夢的逐步實現(xiàn)，城市化率將會進一步提升。快速發(fā)展的城市化體現(xiàn)了中國特色社會主義制度優(yōu)越性的同時，也不可避免地出現(xiàn)了一些“短板”問題與發(fā)展“空白點”，如公共衛(wèi)生安全、資源消耗與環(huán)境污染、交通與治安管理、流動人口管理等問題，這些都在不斷地考驗著政府治理能力與水平。從當前新冠肺炎疫情在城市的傳播、防控以及后期的秩序恢復來看，完善食品安全、醫(yī)療體系、資源供應、交通管理、治安管理、信息傳播、突發(fā)事件應急處理等城市治理體系的構建與有效運行，是十分重要的、必要的且必須的。城市公共產(chǎn)品供給的政府治理問題在以往并不是熱點問題，原因是它被當時的經(jīng)濟社會主要矛盾所掩蓋?，F(xiàn)在之所以應該得到重視，是因為中國發(fā)展所處的新的歷史時期的社會主要矛盾已經(jīng)變化，堅持和完善中國特色社會主義制度優(yōu)越性，需要對這些國家治理體系建設中的空白點和薄弱點進行補充和完善。2018 年11 月6 日，習近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)，“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”①《習近平在上?？疾欤簣远ǜ母镩_放再出發(fā)信心和決心 加快提升城市能級和核心競爭力》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/11-07/8670952.shtml.。因此，從豐富新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化理論的系統(tǒng)研究角度來看，城市公共產(chǎn)品政府治理體系現(xiàn)代化研究同樣有著重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

國內(nèi)外關于城市公共產(chǎn)品政府治理體系的研究很豐富。Pierre（1999）［1］總結(jié)了西方發(fā)達國家的四種治理體系即政府管理、社團（多主體）治理、支持增長型與福利型。（1）政府管理：20 世紀70年代“滯漲”后，福特主義生產(chǎn)方式危機出現(xiàn)的同時，新自由主義盛行，美國里根政府和英國撒切爾夫人政府在主張私有化的同時推行公共產(chǎn)品私人化供給，對于此，James N.Rosenau（1995）［2］曾認為，治理是一種沒有政府統(tǒng)治的活動過程，是社會網(wǎng)絡和其他非等級機制規(guī)范社會行為和滿足不同主體利益需要的活動；然而，政府無區(qū)別地將公共產(chǎn)品供給外包給市場代理人，導致了市場失靈與國家治理狀況的惡化（弗朗西斯·福山，2007［3］），對于此，Stephen Bell 和Andrew Hindmoor（2009［4］）認為應該確立以國家和政府為主體的公共產(chǎn)品供給的治理范式，但是，這種“國家回歸”與政府的傳統(tǒng)統(tǒng)治活動不同，它包括對政府的問責、監(jiān)督和公民參與，以及要求政府與非政府主體間的協(xié)商、互動、合作（王海榮，2019［5］）。在中國，政府是公共產(chǎn)品的治理主體，中國的改革就是一種以政府治理為重點內(nèi)容的改革，國家及其政府是最重要的政治權利主體（俞可平，2008［6］）。（2）社團（多主體）治理：公共選擇理論將市場作為城市治理的基本動力機制，強調(diào)多元主體的公私合作伙伴關系，從科層制的垂直控制轉(zhuǎn)向多個利益主體間的討價還價［7］，這實際上是一種多中心的治理體系；而Peter（2014）［8］則認為政府是治理的最終主體，在治理進程中，政府擁有隨時收回權威的權力，其他治理主體實際是在政府層級制的“陰影”下運作，這種理論將政府看作多主體治理的“元”；參與式治理理論則強調(diào)城市居民獲得“分權”，具有認同感和歸屬感，以公民身份直接參與對城市公共事物的自我管理（理查德·C·博克斯，2013［9］）。（3）支持增長型：20 世紀70 年代出現(xiàn)的“城市增長機器”理論把城市治理等同于城市發(fā)展，強調(diào)增長聯(lián)盟對城市決策的控制，認為權利不是控制的手段，而是促進合作性城市政權的社會生產(chǎn)能力（喬納森·S·戴維斯，戴維·L·英布羅肖，2013［10］）。（4）福利型：20 世紀80 年代流行于英美的“不均衡發(fā)展”理論，在實踐中促進了經(jīng)濟發(fā)展的同時，產(chǎn)生的問題是地方政府開始依賴于中央政府的財政支持，城市治理主要內(nèi)容就是解決地方經(jīng)濟衰退與失業(yè)等問題，但經(jīng)濟衰退的時候，這種治理體系不僅吸引不到外部投資而且內(nèi)部投資也會逐漸失去［11］。上述研究對于新時代中國實踐的創(chuàng)新性發(fā)展具有一定的經(jīng)驗參考和理論借鑒意義。本文將基于辯證唯物主義、歷史唯物主義視角考察國內(nèi)外發(fā)展歷程，重點分析新時代中國城市公共產(chǎn)品的政府治理體系現(xiàn)代化建設路徑與對策建議。

二、基于城市化發(fā)展視角公共產(chǎn)品供給主體的一般性考察

城市公共產(chǎn)品相對于農(nóng)村公共產(chǎn)品而言，同樣具有準公共產(chǎn)品或俱樂部公共產(chǎn)品的屬性，包括行政管理及其政策法規(guī)、公共安全與醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育與文化事業(yè)、市政設施與水電氣能源供應、城市綠化與環(huán)境保護等，城市公共產(chǎn)品供給規(guī)模與質(zhì)量決定了城市的生活水準，是城鎮(zhèn)居民隱性收入中的重要組成部分，承載了人類城市文明發(fā)展的重要成果。

城市化發(fā)展伴隨著城市功能轉(zhuǎn)型而變化，人類歷史上最初的城市主要是軍事和政治中心，以指揮防御與駐兵屯糧功能為主，這符合農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)方式與人們信息溝通方式的特點。大約是在中世紀時期，人們出于對流行性傳染病的恐懼，以城鎮(zhèn)為主體開始采取公共衛(wèi)生、衛(wèi)生檢疫和健康證明等措施，盡管措施惠及貧民，但仍然是上層社會與統(tǒng)治階層利益的體現(xiàn)，而且因為各城鎮(zhèn)的財力與能力不同，公共產(chǎn)品供給水平與質(zhì)量也不盡相同。進入工業(yè)社會后，工業(yè)品的集中生產(chǎn)與集中銷售使得城市生產(chǎn)與消費的經(jīng)濟功能愈發(fā)突出，城市的經(jīng)濟功能地位開始超越軍事功能地位，城市的規(guī)劃調(diào)控、要素與產(chǎn)品市場功能占據(jù)主導，城市人口開始快速增長，工人階級壯大的同時，民主革命推進了公民社會的誕生，封建政治權利轉(zhuǎn)化為民主選舉的制度設計，政府在基礎設施、醫(yī)療交通、教育衛(wèi)生等領域的施政成為爭取選票的砝碼，加之這一階段人口在城市的集聚，原來封建領主的財力根本不愿意也無法支撐公共產(chǎn)品的供給，而擁有面向全體國民征稅的民主制度下的國家則成為公共產(chǎn)品供給的天然主體。其后，國家政府供給公共產(chǎn)品的理論主張在凱恩斯主義盛行時期得到了極大發(fā)展，部分國家政府提供教育的層次逐步提高至高等教育階段，政府提供的失業(yè)保險、醫(yī)療保險開始覆蓋全體。這種情形發(fā)展至20 世紀70 年代，受到“滯漲”的影響，政府通過稅收向全社會公共福利的轉(zhuǎn)移支付難以為繼，政府財政危機出現(xiàn)，于是公共產(chǎn)品供給的“PPP”（Public Private Parter）模式開始出現(xiàn)，政府主導下的私營企業(yè)主、公益性組織等第三方各類主體相繼進入當代社會公共產(chǎn)品供給主體范疇。也是從這個時期開始，人們開始對“大城市病”等工業(yè)化城市發(fā)展理念反思，提出城市需要向新的功能轉(zhuǎn)變，20 世紀70 年代聯(lián)合國教科文組織提出“生態(tài)城市”概念，旨在解決經(jīng)濟發(fā)達、社會繁榮、人民幸福與生態(tài)良性循環(huán)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，經(jīng)濟的可持續(xù)、環(huán)境的可循環(huán)、幸福的可代際傳承是這種超越生物學范疇的生態(tài)意識與環(huán)境價值觀的主要衡量標準，也是城市公共產(chǎn)品有效供給的衡量標準。進入21 世紀以來，信息技術媒介與數(shù)字經(jīng)濟載體的發(fā)展重塑社會生態(tài)，以虛擬社區(qū)、共享經(jīng)濟為代表的公共產(chǎn)品呈現(xiàn)出了新形態(tài)，公共產(chǎn)品供給的主體多元化、去中心化趨勢明顯，分布式生產(chǎn)方式下的公共產(chǎn)品供給主體呈現(xiàn)出全民參與特點，如數(shù)字型公共產(chǎn)品①公共產(chǎn)品具有使用時的非排他性、非分割性，受益時的非競爭性特點，根據(jù)范圍不同可分為純公共產(chǎn)品、俱樂部公共產(chǎn)品等，由此形成了公共消費特征。數(shù)字型公共產(chǎn)品如線上共享平臺中的各類資源在一定程度上滿足上述特點，具有俱樂部公共產(chǎn)品特征，但是由于數(shù)字型產(chǎn)品的零邊際成本，所以外溢性較為明顯，可能還會轉(zhuǎn)化為純公共產(chǎn)品，而且，這些數(shù)字型公共產(chǎn)品供給的管控對于政府來講，存在一定難度。供給對于政府來講，既是新生事物，也是城市治理的重點與難點。

梳理上述歷史發(fā)展實踐，可以發(fā)現(xiàn)三條線索：一是城市化進程中人口集聚對公共產(chǎn)品提出了需求，需求升級是公共產(chǎn)品供給的偏好顯示；二是公共產(chǎn)品供給主體在工業(yè)化社會形成了政府主導、多方參與的模式，后工業(yè)化社會的“全民參與”趨勢開始出現(xiàn)，但國家政府具有供給主體的“天然性”；三是國家治理能力可以表現(xiàn)為國家政府對于城市公共產(chǎn)品需求的滿足程度。三條線索匯集起來的邏輯是，城市化發(fā)展包括人口的城市化、城市化的人口數(shù)量集聚對公共產(chǎn)品提出規(guī)模需求、城市居民的需求層次提升對公共產(chǎn)品提出質(zhì)量要求，滿足規(guī)模與質(zhì)量需求的公共產(chǎn)品供給能力是政府主導下的城市經(jīng)濟社會治理能力的體現(xiàn)。

三、中國城市政府公共產(chǎn)品供給制度體系分析

“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法”①習近平論推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，http：//www.sohu.com/a/350697865_99910015，2019-10-30.，因此，我們這里探討中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系，必須要結(jié)合中國的歷史實踐發(fā)展進行分析。一般來講，公共產(chǎn)品供給制度體系包含的要素有“誰來提供公共產(chǎn)品”“按照誰的需求來提供”“以什么方式提供”“如何評價供給的效果”“按照什么標準來評價”“如何改善供給”等等，總結(jié)起來，就是所謂的供給主體、需求偏好、滿足需求的路徑、績效評價與改善等問題。

首先，關于供給主體。改革開放前城市公共產(chǎn)品的供給主體是單一的，主要是政府及其代表——國有企業(yè)，通過“計劃分配”與“企業(yè)辦社會”方式對城市居民提供公共產(chǎn)品。改革開放發(fā)展商品經(jīng)濟以及確立中國特色社會主義市場經(jīng)濟的過程中，財政分權與稅制改革增加了地方政府積極性與主動性，地方政府在學習與適應市場經(jīng)濟規(guī)律、建設與發(fā)展城市過程中，將市場精神充分運用到了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、運營與維護中，產(chǎn)生了一批新模式與新機制，如BOT、TOT、BBO 等，這個過程中非公企業(yè)、社會團體、公益性組織開始參與到城市公共產(chǎn)品的供給中來。

其次，關于需求偏好。改革開放前的城市公共產(chǎn)品需求超越了個體意愿，往往是主要社會生產(chǎn)關系的集體需求意愿表達。如新中國成立后，城市開始恢復生產(chǎn)，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，重建新世界新秩序，1951 年2 月中共中央《政治局擴大會議決議要點》中明確提出“在城市建設計劃中，應貫徹為生產(chǎn)、為工人服務的觀點”，主要解決城市環(huán)境整治、居住條件改善、道路修整、改善供水供電等基礎公共產(chǎn)品供需矛盾；1953 年開始，中國的“五年計劃”建設開啟，隨著156 個重大項目、694 個大中型項目組成的工業(yè)化建設推進，拓建和新建了一批城市諸如武漢、太原、洛陽、雞西、焦作、馬鞍山等城市，城市公共產(chǎn)品供給圍繞工業(yè)化建設所需，開始高度集中于這些城市，與此同時，為了節(jié)約“非生產(chǎn)性”基礎設施資源投入，在1955 年，當時的國家建委曾提出“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的條件下建設少數(shù)中等城市，沒有特殊原因，不建設大城市”［12］的發(fā)展戰(zhàn)略，可以說“一五計劃”建設時期，城市公共產(chǎn)品供給的主要內(nèi)容就是支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施。改革開放后，曾一度出現(xiàn)地方政府需求主導的情況，如財政分權后地方政府間經(jīng)濟增長的“錦標賽”將改善投資環(huán)境的重要性提上日程，政府“修建基礎設施、土地升值、出讓土地、再修建基礎設施、土地升值、出讓土地”的“經(jīng)營城市”理念盛行，推動了城市發(fā)展速度與公共產(chǎn)品供給規(guī)模的增長，這一階段內(nèi)的城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴張速度快于人口擴張速度；進入新時代以來，“以人為本”理念得到重視和貫徹，人民的主導地位和首創(chuàng)精神得到尊重，如十九屆四中全會明確提出，“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”需要“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”。

再次，關于需求滿足的路徑。改革開放前城市的生存型公共產(chǎn)品多于發(fā)展型公共產(chǎn)品，在體制范圍內(nèi)以計劃配給方式提供公共產(chǎn)品，如體制內(nèi)提供的“衣、食、住、行、生、老、病、死、學、婚、育”等公共產(chǎn)品供給種類豐富，但水平不高、同質(zhì)化較為嚴重；再如1954—1977 年期間，全國交通、教育、文化等投資年均增速為6.5%，低于農(nóng)業(yè)投資增速2 個百分點、低于工業(yè)基本投資增速5.6 個百分點①國家統(tǒng)計局綜合司：《慶祝新中國成立60 年系列報告之七：基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設取得輝煌成就》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/qzxzgcl60zn/200909/t20090915_68639.html.，這說明人民對公共產(chǎn)品的需求是被抑制的。改革開放后，政府職能轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟發(fā)展，計劃配給逐漸取消，根據(jù)公共產(chǎn)品屬性，分級對待，逐步引入了市場機制，形成了“政府定價、市場調(diào)節(jié)”為主導方式的需求滿足路徑，被抑制的需求逐步得到供給，如1979—1989 年間的教育、文化、衛(wèi)生等基本建設累積投資年均增速25.8%，高于同期基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施投資15.1 個百分點②習近平“三個堅持”夯實強國之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.。進入新時代以來，城市公共產(chǎn)品不平衡與不充分、質(zhì)量不高的矛盾引發(fā)了公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革，需要創(chuàng)新性地綜合運用行政與市場手段來滿足城市居民對美好生活的公共產(chǎn)品向往。

最后，關于績效評價與改善的問題。改革開放前政府關注行政與經(jīng)濟職能較多，主要是計劃和行政命令為主，因此，城市公共產(chǎn)品供給的績效評價主要表現(xiàn)為國民經(jīng)濟計劃的目標達成度，次年度的城市公共產(chǎn)品供給也主要反映在年度經(jīng)濟發(fā)展計劃指標中。改革開放后，隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家實力增強，具備了較強的更大范圍、更高層次供給能力，同時民眾多元化需求發(fā)展也為公共產(chǎn)品供給提出了更多難點；在績效評價的標準上經(jīng)歷了由“效率為主、兼顧公平”向“效率與公平并重”的轉(zhuǎn)變、由“社會與經(jīng)濟指標為主”向“社會、生態(tài)與經(jīng)濟指標并重”的轉(zhuǎn)變；進入新時代以來，城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新型城市化發(fā)展道路被不斷清晰和明確，“綠水青山就是金山銀山”“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”等理念在城市公共產(chǎn)品供給中的原則性與指導性愈發(fā)重要。

四、新時代中國城市政府公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的路徑分析

堅持和完善中國特色社會主義制度是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的基本前提。十九屆四中全會提出，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。進入新時代以來，中國特色社會主義制度取得重大發(fā)展的主要體現(xiàn)是，十八大以來黨領導國家和人民統(tǒng)籌推進的“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進的“四個全面”戰(zhàn)略布局，并始終堅守不忘“為人民服務”的初心、牢記“為人民謀幸?！钡氖姑?。一流的城市治理水平正是政治、經(jīng)濟、社會、文化與生態(tài)的五位一體發(fā)展的集中體現(xiàn)，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨也為城市治理提出了目標、手段、路徑與保障，因此，推進城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化也是新時代中國特色社會主義制度的自我完善與自我發(fā)展。推進城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略子目標中，當然性地包括了圍繞公共產(chǎn)品供給的政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)術安排。十九屆四中全會提出的“優(yōu)化政府職責體系”包括了“完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能”，城市公共產(chǎn)品的政府治理范疇則必然包含支撐城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展、維護市場秩序與良性運轉(zhuǎn)、承載城市人口可持續(xù)生存與發(fā)展、滿足公民基本公共服務需求、維持生態(tài)資源環(huán)境循環(huán)發(fā)展等方面。這樣看來，城市政府公共產(chǎn)品制度體系現(xiàn)代化既是中國特色社會主義制度體系的有機組成部分，也是完善中國特色主義制度體系的必要完成任務。

推進民主法制化建設是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的“必修課程”?！霸谛碌臍v史條件下，我們要把依法治國基本方略、依法執(zhí)政基本方式落實好，把法治中國建設好，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，……推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①習近平“三個堅持”夯實強國之基，http：//news.china.com.cn/2019-10/30/content_75354845.htm.。回顧當今世界各國的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)工業(yè)化、市場化、民主與法制化是大多數(shù)國家繞不開的話題。在傳統(tǒng)市場經(jīng)濟國家中，英美的“盎格魯—撒克遜模式”是民主法制化和工業(yè)化同步推進，歐洲大陸的“萊茵模式”是工業(yè)化在前、民主法治化推進在后；新興市場經(jīng)濟國家中，東亞地區(qū)（除中國大陸以外）的“東亞模式”強調(diào)先有工業(yè)化、后有民主法制化，市場經(jīng)濟在這個過程逐步建設完善。新中國在成立后通過“五年計劃”開啟了工業(yè)化進程，1992 年“十四大”明確中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向，2014 年十八屆四中全會確立全面依法治國，可以看出，中國的實踐發(fā)展是按照工業(yè)化、市場化、民主與法制化的次序推進的；城市公共產(chǎn)品供給的政府治理體系現(xiàn)代化建設必然離不開工業(yè)化、市場化與民主法治化這三條主線。目前的新一輪擴大開放與中國制造業(yè)升級任務其實就是市場化與工業(yè)化在當代的二重驅(qū)動，在這個過程中，一批占據(jù)了先天的區(qū)位優(yōu)勢或要素稟賦優(yōu)勢的城市壯大起來，而代表城市“軟實力”的公共產(chǎn)品如行政管理與政策法規(guī)即所謂的“營商環(huán)境”等成為這些城市發(fā)展的后天比較優(yōu)勢。時至今日，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化正在成為中國的“第四個現(xiàn)代化”，民主法制化在城市公共產(chǎn)品供給中主要表現(xiàn)為需求表達機制的民主化、決策機制的法制化、運行監(jiān)督與績效評價的民主法制化。

“政府主導、多主體參與、分類施策”是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的政策導向。十九屆四中全會明確提出“健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，……注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活?！膭钪С稚鐣α颗d辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求”“健全人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。政府治理與市場治理、社會治理三者共同構成國家治理體系的三個層面和體系，它們對應的是公共產(chǎn)品供給中存在的市場失靈、政府失靈和組織失靈②所謂“組織失靈”又稱為“非營利組織失靈”，是指非營利性組織面臨財政危機、經(jīng)濟危機、信任危機，出現(xiàn)的低效率、低成效、貪腐、高風險運作等問題。，三者之間具有互補、制約、合作的關系。當前中國進入工業(yè)化中后期發(fā)展階段，個性化、多元化逐漸取代標準化與規(guī)?；耙匀藶楸尽卑l(fā)展理念在城市公共產(chǎn)品供給中體現(xiàn)為需求的多元化與高級化，社會多元價值觀的融洽更為重要，自下而上的矛盾化解與自洽的機制則更為有效，由此，通過法制化形成的民主化的“鼓勵和支持各方參與”的治理體系更能夠降低交易成本、提高供給效率與效益，這在當前表現(xiàn)為社區(qū)治理、社會專項事務治理等，其中，按照“利益相關者理論”劃定的參與主體也是多層次的。當然，政府治理、市場治理、社會治理三者在中國都是基于堅持和完善中國特色社會主義根本和基本制度前提之下的，目的在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，創(chuàng)造和創(chuàng)新社會活力。

“分布式共建共治共享”是中國城市公共產(chǎn)品供給制度體系現(xiàn)代化的開放性架構設計。習近平總書記在2017 年12 月8 日中共中央政治局第二次集體學習時強調(diào)，“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精細化、公共服務高效化”①習近平：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，http：//www.chinanews.com/gn/2019/10-26/8990353.shtml.。當前中國社會結(jié)構正經(jīng)歷著由熟人社會向陌生人社會的轉(zhuǎn)型，相對于大組織系統(tǒng)下的熟人社會而言，市場經(jīng)濟利益形成的小規(guī)模組織間的陌生人社會關系占據(jù)了主導，人與人之間的適度距離更多表現(xiàn)為經(jīng)濟利益驅(qū)動。而且，市場經(jīng)濟下要素流動形成的“移民”更有助于這種適度距離的形成。受到這種生產(chǎn)關系變革的影響，城市公共產(chǎn)品供給的需求偏好更加被“碎片化”，代表不同利益群體的需求類別增加了。城市公共產(chǎn)品供給決策的博弈程度更加激烈，追求高質(zhì)量公共產(chǎn)品的需求群體會形成小規(guī)模組織進行“自給自足”，由此形成了分布式發(fā)展的社會生產(chǎn)關系，而互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術又恰逢其時地提供了“共建共治”的技術實現(xiàn)條件，中國特色社會主義制度的本質(zhì)和優(yōu)越性就是要求全體人民“共享”發(fā)展的成果。

五、新時代城市政府公共產(chǎn)品供給治理的政策建議

通過對城市公共產(chǎn)品供給制度的歷史演進分析，以及政府治理在新時代的邏輯演繹推理，我們已經(jīng)將中國城市公共產(chǎn)品供給的主體選擇、制度選擇、路徑選擇進行了闡釋，這里，將展開對政策選擇的闡釋。

（一）圍繞基本公共服務均等化構建服務型政府

政府職能轉(zhuǎn)型是中國從1982—2018 年期間推進的8 次國務院政府機構改革的主線索之一。伴隨著政府職能由“高度集權、全能型政府”向“放管服、有限政府、服務型政府”的轉(zhuǎn)變，城市公共產(chǎn)品供給體制也由“政府包攬、企業(yè)辦社會”向“政府主導、社會化、多元主體參與”轉(zhuǎn)變，這個過程中，以2003 年的SARS 事件為契機，政府職能開始從強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展明確轉(zhuǎn)向注重公共服務，在中共十六屆三中全會中明確將“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務職能”作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要目標之一。2017 年出臺的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中提出“基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責”。中共十九屆四中全會提出“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”。政府職能轉(zhuǎn)型的方向、目標和基本內(nèi)容決定了公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容、方式、質(zhì)量與效果，不斷完善的服務型政府將會以公民的滿意度作為衡量政府提供公共產(chǎn)品效能的前提和歸宿。基本公共服務的制度安排和規(guī)范化程度、政策的人民意志體現(xiàn)程度、政策的公信力與普適性、政策執(zhí)行成本與政府效率水平將是政府治理效能考察的重要維度。因為歷史上東高西低的城市化發(fā)展水平導致基本公共服務水平與人口密度差異較大，所以，對地方政府治理效能的考察，還需要從人均占有量角度入手，“為了人民而改革，改革才有意義；依靠人民而改革，改革才有動力”［13］。

（二）將公共產(chǎn)品供給水平納入城市化建設指標

城市公共產(chǎn)品供給是城市化發(fā)展的應有內(nèi)涵，也是實現(xiàn)城市化發(fā)展的前提和本質(zhì)。以往人們習慣于從人口、土地、經(jīng)濟角度衡量城市化水平，經(jīng)常忽略基礎設施與公共服務的城市化建設指標，只有滿足多指標的城市化發(fā)展水平才是高質(zhì)量發(fā)展的城市化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，如果忽略了為人的全面發(fā)展提供服務的教育醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等公共產(chǎn)品供給則是城市化發(fā)展的失敗。為了解決“大城市病”問題，城市公共產(chǎn)品供給中需要關注稀缺公共資源的有效配置與集約化利用問題，在資源有效配置方面，需要通過對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、能源等體制改革來處理好效率與公平二者的關系，堅持機會與過程的公平、反對結(jié)果的絕對公平就是追求效率，堅持生產(chǎn)與運營的效率、反對脫離了需求的效率就是促進公平；在資源集約化利用方面，需要從公共資源的利用方式變革、全過程節(jié)約化管理入手，“大馬路、大廣場、大綠地、大園區(qū)，土地利用率很低”，“城鎮(zhèn)用地結(jié)構很不合理，工業(yè)用地偏多、居住用地偏少，建設用地偏多、生態(tài)用地偏少”“這不是強壯，而是虛胖”［14］。因此，從這個意義上來講，城市的政府治理過程也是公共產(chǎn)品資源配置和整合利用的過程。

（三）圍繞城市公共產(chǎn)品供需主要矛盾來確定政府治理的重點

人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾是中國當前社會的主要矛盾，也是城市公共產(chǎn)品供需的主要矛盾，是政府治理的重點。從中國工業(yè)化與市場化發(fā)展成績的“產(chǎn)出成本”角度、按照受眾群體數(shù)量和最大限度提升市民滿意度角度進行排序，公共安全、污染治理、教育醫(yī)療等具有明顯的重要性，如面對當前新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的問題，應抓緊完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提升政府應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理能力和水平，就是政府治理中一項重大任務。中央政府面向全國解決帶有全局性、基礎性和一般性的公共產(chǎn)品供給問題，整體規(guī)劃、系統(tǒng)施策、財政專項支持、立法保障、全面調(diào)控；地方政府要立足本地區(qū)，解決區(qū)域性的公共產(chǎn)品供給問題，通過科學方法確定本地區(qū)的公共產(chǎn)品供需主要矛盾，建立城市公共產(chǎn)品需求清單制度。通過人大與政協(xié)會議、居民意見征求機制等形成廣泛的需求偏好顯示機制，通過對社會、生態(tài)與經(jīng)濟效益的全面評估進行公開、客觀、科學地遴選，按照評估級別在時效期內(nèi)排列出城市公共產(chǎn)品供給任務清單，納入政府年度工作計劃安排，落實資金渠道，進行階段成效公示與成果績效考核。

（四）協(xié)同推進城市公共產(chǎn)品供給的集成化水平

單一的或區(qū)域性的公共產(chǎn)品供求均衡都是局部的、不穩(wěn)定的。由于城鄉(xiāng)人口流動，城市公共產(chǎn)品供求均衡是局部的，只有實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供求的一般均衡，城市公共產(chǎn)品供求均衡才是穩(wěn)定的，因此，必須協(xié)同推進城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給的均等化發(fā)展。同樣，要素在城市間的合理流動，也要求區(qū)域間公共產(chǎn)品供給具有統(tǒng)一性，因此，部分類別公共產(chǎn)品供給需要建立起全國統(tǒng)一的供給標準。某類公共產(chǎn)品供求均衡可能是建立在其他類別公共產(chǎn)品失衡基礎之上的，特別是生態(tài)水平與物質(zhì)水平的均衡發(fā)展，因此，公共產(chǎn)品供給要充分考慮人口的資源環(huán)境承載力，做好人與自然的代內(nèi)與代際間均衡發(fā)展。政府治理在公共產(chǎn)品供給層次和水平方面，主要是底線思維，其他層次和水平需求則需要市場治理、社會治理進行補充，因此，必須協(xié)同推進政府治理、市場治理與社會治理的合作體系化發(fā)展。集成化改革協(xié)同推進的原則是滿足大多數(shù)群體的幸福感與獲得感，可以基于全局性、長遠性、系統(tǒng)性確定先后次序與重點領域，按照投入產(chǎn)出的邊際原則進行操作，從社會、生態(tài)與經(jīng)濟角度進行衡量決策。

（五）完善大城市集群的公共產(chǎn)品協(xié)同供給機制

中國城市集群化發(fā)展趨勢明顯，京津冀環(huán)渤海、長江經(jīng)濟帶、粵港澳與珠三角、成渝經(jīng)濟帶等區(qū)域正成為中國最具活力和潛力的核心城市區(qū)域，公共產(chǎn)品跨區(qū)域協(xié)同供給對以往條塊分割的政府治理模式提出了挑戰(zhàn)，必須解決公共產(chǎn)品供給在地方政府之間因為“外部性”而可能出現(xiàn)的“公共地悲劇問題”，為此，需要建立以中心城市為主體的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，這意味著圍繞中心城市的戶籍制度、土地使用制度改革必須與財政轉(zhuǎn)移支付制度聯(lián)動，提升中心城市和城市群的公共產(chǎn)品供給能力，中心城市必須擔負起深化與周邊城市在基礎設施、環(huán)保、交通、公共安全等領域內(nèi)合作的責任，可以嘗試通過區(qū)域行政一體化改革推進協(xié)同治理效果。

（六）探索“共建共治共享”的創(chuàng)新性應用模式

“去中心化”的網(wǎng)狀社會結(jié)構下，帶有公共產(chǎn)品屬性的共享經(jīng)濟平臺具有明顯的多元主體參與特點。需求主體與治理主體是重合的，需求主體參與“共建共治共享”是構建民主法治化治理秩序的基礎和動力源，需求主體成為治理主體也是智能互聯(lián)技術時代的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系特征決定的，可以通過構建公民互動網(wǎng)絡來合作推動公共產(chǎn)品供給，這也是一種治理主體多元化、治理過程互動化、治理方式民主化的表現(xiàn)。政府在由“被動管理”向“主動服務”轉(zhuǎn)變的過程中，要形成數(shù)據(jù)收集、整理、分析、運用的邏輯思維和執(zhí)行能力，將新科技真正運用到政府治理效能的提升中來。另外，從治理結(jié)構來講，政府治理的制度安排要實現(xiàn)公共產(chǎn)品供求職能在基層社會中的有效延伸，借助網(wǎng)絡化技術實現(xiàn)這種職能延伸時，要注意治理效能提升與公共倫理偏失問題，不能注重工具理性而忽略價值理性。一般來講，“共建共享共治”模式在治安消防與食品安全、道路交通與市容市貌環(huán)境等具備預先設定內(nèi)容、以安全性為目標的政府治理中，具有較好效果，通過網(wǎng)格劃分區(qū)域，確立網(wǎng)格員和網(wǎng)格長，明確網(wǎng)格化管理權限，定人定時定點巡訪，運用APP 上傳上報，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋及時解決，政府治理的觸角在社會基層得到有效延伸，可以解決陌生人社會中的互識、互聯(lián)、互信程度低等問題，實現(xiàn)網(wǎng)格化組織下的居民有效參與公共產(chǎn)品的共建、共治與共享。