王占洲，林 葦（貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550005）

公安機(jī)關(guān)職能配合義務(wù)是指公安機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的執(zhí)法主體，在監(jiān)察執(zhí)法中基于法定職能直接承擔(dān)的監(jiān)察配合義務(wù)。《憲法》和《監(jiān)察法》以“互相配合”的模式設(shè)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)，這種模式應(yīng)當(dāng)是源襲了《憲法》對(duì)公檢法關(guān)系的設(shè)定——“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”其特點(diǎn)在于既明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的配合關(guān)系，又強(qiáng)調(diào)了這種配合關(guān)系的相互性，即在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)以其職能配合監(jiān)察機(jī)關(guān)完成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦理，同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)也有義務(wù)確保其辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件必須依照法定程序進(jìn)行，配合公安機(jī)關(guān)完成其自身的正常執(zhí)法活動(dòng)。這種總體意義上的職能配合義務(wù)超越了公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的部門差別，判斷配合義務(wù)存在的必要在于公安執(zhí)法與監(jiān)察執(zhí)法之間的關(guān)聯(lián)性，判斷配合義務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度也在于公安執(zhí)法與監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)作效果，因而，公安機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)也可更進(jìn)一步促進(jìn)形成超越具體人、責(zé)、事的監(jiān)察配合理念，從宏觀上提高公安機(jī)關(guān)、各職能部門、民警個(gè)人對(duì)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的主動(dòng)性。

一、公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)基于法定職能產(chǎn)生

對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)不以監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合要求為前提，而是基于整體職能安排被設(shè)定了配合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的義務(wù)，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有提出具體的協(xié)助要求或者提出了具體協(xié)助之外的要求，只要在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過(guò)程中發(fā)生了公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能交匯，公安機(jī)關(guān)即具有職能配合義務(wù)。因而，這種公安機(jī)關(guān)因自身職能啟動(dòng)的監(jiān)察配合義務(wù)明顯區(qū)別于以監(jiān)察機(jī)關(guān)配合要求為前提的監(jiān)察配合義務(wù)。

公安機(jī)關(guān)職能配合義務(wù)主要源于《憲法》和《監(jiān)察法》?！稇椃ā返?27條規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄侗O(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！痹跅l文中，雖未直接規(guī)定公安機(jī)關(guān)的職能配合義務(wù)，但其內(nèi)容是顯而易見的，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，其監(jiān)察職能要與審判機(jī)關(guān)的審判職能、檢察機(jī)關(guān)的檢察職能、執(zhí)法部門的執(zhí)法職能形成相互配合、相互制約的關(guān)系，而公安機(jī)關(guān)是典型的執(zhí)法部門。《憲法》和《監(jiān)察法》均未對(duì)執(zhí)法部門的范圍作出具體規(guī)定，在現(xiàn)有的研究中，通常對(duì)執(zhí)法有廣義與狹義兩個(gè)層面的理解，對(duì)執(zhí)法部門也可從這兩個(gè)層面認(rèn)識(shí)。廣義的執(zhí)法或法的執(zhí)行是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)；廣義的執(zhí)法部門也就是依照法定程序?qū)嵤┓苫顒?dòng)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。狹義的執(zhí)法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，在行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)；狹義的執(zhí)法部門也就是依照法定的職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織等。從條文中將執(zhí)法部門與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)并列表述的情況來(lái)看，應(yīng)作狹義層面的理解。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)具有雙重性，即既有行政性又有司法性。公安機(jī)關(guān)是人民政府的重要組成部分，是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，依法管理社會(huì)治安，行使國(guó)家的行政權(quán)；同時(shí)它又擔(dān)負(fù)著部分刑事案件①這里的部分刑事案件是指除監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查或偵查的刑事案件之外的刑事案件。的偵查任務(wù)，行使國(guó)家的司法權(quán)，因而它又是國(guó)家的司法機(jī)關(guān)之一。無(wú)論從何種層面理解，公安機(jī)關(guān)都屬于執(zhí)法部門的范疇，《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的執(zhí)法部門的配合義務(wù)當(dāng)然也就包含了公安機(jī)關(guān)的配合義務(wù)。

這種不同職能之間的相互配合制約，既是制度設(shè)計(jì)的安排，也是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件本身及其辦理過(guò)程所涉及社會(huì)關(guān)系所決定。一方面，從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，但并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)就是與職務(wù)違法犯罪相關(guān)的唯一機(jī)關(guān)，監(jiān)察制度也不可能絕對(duì)地割裂與其他法律制度之間的聯(lián)系。如職務(wù)犯罪案件的調(diào)查結(jié)束只是階段性任務(wù)的完成，職務(wù)犯罪案件的處理還取決于調(diào)查結(jié)果能否啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公訴，審判機(jī)關(guān)能否最終定罪量刑。因而，這里不同職能之間的配合制約也就是不同法律制度之間聯(lián)系的外在表現(xiàn)。另一方面，從所涉及社會(huì)關(guān)系來(lái)看，不同的社會(huì)關(guān)系會(huì)導(dǎo)致不同職能的啟動(dòng)，甚至同一社會(huì)關(guān)系也可能引起不同職能的介入。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件是基于復(fù)雜的原因產(chǎn)生的，涉及到不同群體的利益，可能引發(fā)不同社會(huì)關(guān)系的沖突，確非某個(gè)特定的機(jī)關(guān)能夠完全解決。因而，不同職能之間的配合制約也可理解為基于“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”這一共同目標(biāo)，對(duì)各自在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件辦理過(guò)程發(fā)揮作用的平衡。基于此，公安機(jī)關(guān)職能配合義務(wù)的主要特征之一，就是公安機(jī)關(guān)必須以自身名義在職權(quán)范圍內(nèi)履行職能配合義務(wù)。

與公安機(jī)關(guān)職能配合義務(wù)相對(duì)應(yīng)的是以配合要求為前提的監(jiān)察配合義務(wù)，在《監(jiān)察法》總則、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序中均有規(guī)定?！侗O(jiān)察法》總則第4條第3款作了總體上的規(guī)定，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”在監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序中分別對(duì)配合搜查、留置、限制出境、通緝、技術(shù)調(diào)查等具體事項(xiàng)作出了規(guī)定。這種監(jiān)察配合義務(wù)以監(jiān)察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)提出配合要求為啟動(dòng)公安職能的必要條件，在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件是否需要公安機(jī)關(guān)的配合，決定權(quán)在監(jiān)察機(jī)關(guān)，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件不具有管轄權(quán)，故而沒(méi)有監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的配合要求，公安機(jī)關(guān)不得自行開展配合工作。當(dāng)然，在條文中并未根據(jù)公安機(jī)關(guān)的特殊性將其單獨(dú)規(guī)定為司法行政執(zhí)法部門，主要是因?yàn)槁殑?wù)犯罪的辦理流程為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)公訴、審判機(jī)關(guān)審理，公安機(jī)關(guān)在其中不具有調(diào)查主體的地位。故而，通常情況下公安機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)要求配合時(shí)，主要運(yùn)用行政執(zhí)法職能配合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，且不能以自身名義參與到案件辦理中。只有在必須應(yīng)用公安機(jī)關(guān)刑事偵查的專設(shè)職能，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定且要求公安機(jī)關(guān)以其刑事偵查職能執(zhí)行時(shí)，公安機(jī)關(guān)才能以自身名義開展相關(guān)工作，需要注意的是，這并非基于配合監(jiān)察機(jī)關(guān)開展職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件調(diào)查獲得的權(quán)力，而是公安機(jī)關(guān)刑事偵查專設(shè)職能本身的制度安排。

以公安機(jī)關(guān)參與剝奪被調(diào)查人員的人身自由為例來(lái)看，一種情況是公安機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由，在參與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的刑事案件之外的普通刑事案件的辦理時(shí)，辦理流程為公安機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)公訴、審判機(jī)關(guān)審理，公安機(jī)關(guān)作為刑事案件的訴訟主體之一行使其執(zhí)行逮捕職能，根據(jù)《刑事訴訟法》第80條、第165條之規(guī)定①《刑事訴訟法》第80條：逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。第165條：人民檢察院直接受理的案件中符合本法第八十一條、第八十二條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民檢察院作出決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。，我國(guó)刑事訴訟中的逮捕權(quán)可以分為提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、決定逮捕權(quán)和執(zhí)行逮捕權(quán)4項(xiàng)權(quán)力。提請(qǐng)逮捕權(quán)由公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)行使，批準(zhǔn)逮捕權(quán)由人民檢察院行使，決定逮捕權(quán)可由人民檢察院和人民法院分別行使，執(zhí)行逮捕權(quán)由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，而逮捕是刑事訴訟中剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由的強(qiáng)制措施，也即公安機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕決定是作為刑事案件的訴訟主體行使其司法職能。另一種情況是公安機(jī)關(guān)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)剝奪涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人員人身自由，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件辦理中，辦理流程為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)公訴、審判機(jī)關(guān)審理，在這一過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)不是職務(wù)犯罪案件的調(diào)查主體，只能根據(jù)《監(jiān)察法》第43條第3款之規(guī)定②《監(jiān)察法》第43條第3款：監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。配合監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行留置。一般來(lái)說(shuō)，之所以在采取留置措施過(guò)程中需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合，主要是因?yàn)樵诒O(jiān)察機(jī)關(guān)的配置中強(qiáng)制執(zhí)行力不足，既不具有如公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行力量，也未配備類似檢察院、法院法警那樣的強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍。因而，公安機(jī)關(guān)主要是以兩種方式協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行留置：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，將其帶至留置場(chǎng)所，可能需要公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行，以防止相關(guān)單位或個(gè)人的阻撓；二是將被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所后，可能需要公安機(jī)關(guān)派人進(jìn)行看護(hù)，以保證被留置人員的安全，保障留置期間訊問(wèn)等相關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行。①國(guó)家監(jiān)察委法規(guī)室：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180326_167242.html。這兩種情況均未要求公安機(jī)關(guān)以其司法偵查職能配合監(jiān)察機(jī)關(guān)，而是運(yùn)用行政執(zhí)法職能予以配合。因?yàn)闊o(wú)論是防止相關(guān)單位或個(gè)人的阻撓，還是維持留置時(shí)的正常秩序、保證留置人員的安全，都可歸屬于維持單位的正常工作秩序，而這屬于典型的公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法職能。當(dāng)然，這里所說(shuō)的以行政執(zhí)法職能配合監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)僅指配合執(zhí)行留置這一調(diào)查措施，如果在將被調(diào)查人帶至留置場(chǎng)所過(guò)程中，有人當(dāng)場(chǎng)實(shí)施阻撓行為且情節(jié)嚴(yán)重，可能構(gòu)成妨害公務(wù)犯罪的，公安機(jī)關(guān)也可對(duì)其行使司法職能，依《刑事訴訟法》第82條之規(guī)定對(duì)其適用拘留的強(qiáng)制措施。也即公安機(jī)關(guān)是針對(duì)正在實(shí)施妨害公務(wù)犯罪的現(xiàn)行犯行使其司法職能，而非配合監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行留置。

二、公安、監(jiān)察機(jī)關(guān)各自執(zhí)行職務(wù)時(shí)的職能配合

此種情況也即公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間尚未就特定案件或理由建立起協(xié)作關(guān)系，處于各自執(zhí)行職務(wù)的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中無(wú)論何種機(jī)關(guān)還是何種案件的辦理都不可能脫離共同的社會(huì)基礎(chǔ)，而社會(huì)關(guān)系總是錯(cuò)綜復(fù)雜的，監(jiān)察機(jī)關(guān)完成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件也不可避免地會(huì)涉及到方方面面的因素，需要處理同其他機(jī)關(guān)之間的各種關(guān)系。公安機(jī)關(guān)也是如此，即便在沒(méi)有協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的情況下，其也會(huì)因執(zhí)行職務(wù)與監(jiān)察機(jī)關(guān)建立起聯(lián)系。依法處理好此種情況下的關(guān)系也就是各自執(zhí)行職務(wù)時(shí)的相互配合，即在依法執(zhí)行職務(wù)的前提下，尊重對(duì)方依法履行職務(wù)的行為，主動(dòng)配合對(duì)方依法履行職務(wù)。

例如：監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌受賄的原稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員甲進(jìn)行立案調(diào)查，決定對(duì)其采取留置措施，并將甲作為被留置人員移送留置場(chǎng)所。公安機(jī)關(guān)因在某路段發(fā)生重大交通事故嚴(yán)重影響交通安全，采取其他措施難以保證交通安全，由交通管理部門依《道路交通安全法》第40條②《道路交通安全法》第40條： 遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以實(shí)行交通管制。之規(guī)定對(duì)該路段實(shí)行臨時(shí)交通管制。監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)行留置與公安機(jī)關(guān)的臨時(shí)交通管制都是各自在依法履行自己的職務(wù)，一般情況下兩者并無(wú)交集，但也并不能完全排除發(fā)生交集甚至沖突的可能性。

一種可能的情況是當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送被留置人員的車輛經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)實(shí)行臨時(shí)交通管制的路段時(shí)，監(jiān)察人員認(rèn)為道路還可勉強(qiáng)通行且自己必須按時(shí)將被留置人送至留置場(chǎng)所，以確保監(jiān)察工作為由要求立即放行，而公安交管人員認(rèn)為路面問(wèn)題尚未解決不能保證交通安全，不予放行，要求繼續(xù)等待或者換路繞行。此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合公安機(jī)關(guān)的工作，監(jiān)察工作人員不得以開展監(jiān)察工作為由違背公安交管人員依法作出的決定，如不遵守甚至強(qiáng)行沖關(guān)，公安機(jī)關(guān)可依《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定追究其法律責(zé)任。

另一種可能的情況是當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送被留置人員的車輛經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)實(shí)行臨時(shí)交通管制的路段時(shí)，監(jiān)察人員按規(guī)定停車等待通行，被留置人員趁機(jī)下車脫逃，邊跑邊破壞路上等待通行的車輛，以引起混亂阻礙監(jiān)察人員的追捕。此時(shí)，在現(xiàn)場(chǎng)維持秩序的公安民警也就涉及到了配合的問(wèn)題，絕不能認(rèn)為這是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦的案件，監(jiān)察工作人員自己處理就行了，自己沒(méi)有必要參與，而是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)予以配合，無(wú)論現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)察工作人員是否明確要求協(xié)助。當(dāng)然這也不僅僅是《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)各自執(zhí)行職務(wù)時(shí)的相互配合問(wèn)題，《人民警察法》也規(guī)定公安機(jī)關(guān)的人民警察有責(zé)任“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為”。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理公安機(jī)關(guān)或者警察職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)的職能配合

此種情況下公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間亦未建立起協(xié)作關(guān)系，是監(jiān)察機(jī)關(guān)以公安機(jī)關(guān)或者警察為辦案對(duì)象的狀態(tài)。《監(jiān)察法》第3條①《監(jiān)察法》第3條：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》第11條規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查行使公權(quán)力的公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)犯罪案件，同時(shí)第12條規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查的貪污賄賂犯罪案件包含了單位受賄罪②中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站在“常見職務(wù)犯罪解讀單位受賄罪”中解釋“單位受賄罪的犯罪主體不同于一般犯罪的自然人，本罪的主體只能是單位，而且只能是‘體制內(nèi)’單位，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，集體經(jīng)濟(jì)組織、中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)，不能成為單位受賄罪的主體?！県ttp：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201903/t20190325_191113.html。。因而，從理論上講，公安機(jī)關(guān)或者警察均有可能成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查對(duì)象，在兩種情況下，也都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的互相配合。

以實(shí)施單位職務(wù)犯罪行為的公安機(jī)關(guān)為調(diào)查對(duì)象的情況較為特殊，但目前已有判例。2017年廣東省湛江市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)法院判決認(rèn)定西湖派出所構(gòu)成單位受賄罪，判處罰金20萬(wàn)元，公安派出所被判單位受賄罪，在國(guó)內(nèi)尚屬首例。③參見陳卿媛：《派出所收罰款放人被判單位受賄罪處罰20萬(wàn)元》，《公民與法（綜合版）》 2018年第2期。2018年廣東省惠州市惠陽(yáng)區(qū)人民法院判決認(rèn)定博羅縣公安局九潭派出所非法收受他人財(cái)物35萬(wàn)元，為他人謀取非法利益，情節(jié)嚴(yán)重，其行為已構(gòu)成單位受賄罪，判處罰金10萬(wàn)元。④參見中國(guó)裁判文書網(wǎng)：博羅縣公安局九潭派出所、黃維展單位受賄二審刑事判決書，http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=31c3896b8aa84f19ba9faa8500c040dc。需要注意的是，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所實(shí)施的單位職務(wù)犯罪行為展開調(diào)查時(shí)，并非只是單純的調(diào)查和被調(diào)查關(guān)系，調(diào)查、處罰實(shí)施單位職務(wù)犯罪的公安派出所本身只是手段，最終目的還是通過(guò)做好廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，就此目的而言監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)是完全一致的，因此，對(duì)實(shí)施單位職務(wù)犯罪的公安派出所展開調(diào)查不能影響甚至否定公安機(jī)關(guān)的其他工作，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)做到互相配合。一方面，實(shí)施單位職務(wù)犯罪的公安派出所及其工作人員作為被調(diào)查人配合調(diào)查自不待言，其上級(jí)公安機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作予以配合，如為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作提供必要的便利條件、不得以派出所還需開展日常警務(wù)工作為由阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查等等。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)聚焦于公安派出所中決定實(shí)施單位職務(wù)犯罪的決策人員和直接責(zé)任人員，對(duì)未涉案人員或新調(diào)入人員繼續(xù)開展派出所的日常警務(wù)工作應(yīng)當(dāng)不作非必要的限制⑤根據(jù)我國(guó)刑法規(guī)定，構(gòu)成單位受賄罪，對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處5年以下有期徒刑或者拘役。對(duì)被判處單位受賄罪的公安派出所是適用罰金刑，且并未附帶同時(shí)撤銷其機(jī)構(gòu)編制，也就是說(shuō)定罪處刑之后，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員被定罪量刑、不能再?gòu)氖戮旃ぷ?，但該公安派出所仍然存在，其仍然?dān)負(fù)著管理轄區(qū)治安秩序、為轄區(qū)居民辦理戶籍工作等警務(wù)工作，當(dāng)然上級(jí)公安機(jī)關(guān)必須要對(duì)其做出人員調(diào)整。，在案件調(diào)查的報(bào)道中也應(yīng)當(dāng)避免以偏概全影響整個(gè)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力等等。

以實(shí)施職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的警察為調(diào)查對(duì)象的情況相對(duì)常見，警察實(shí)施職務(wù)犯罪的前提是利用了職務(wù)之便，利用了其基于警察身份所獲得的權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查這種自然人職務(wù)犯罪時(shí)也不可避免地涉及到與公安機(jī)關(guān)的各種關(guān)系，為了監(jiān)察調(diào)查工作和公安執(zhí)法工作之間取得最佳的平衡，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合。以監(jiān)察調(diào)查中涉及到的警務(wù)工作秘密為例，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查警察職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，因其特殊的工作性質(zhì)和涉案范圍，肯定會(huì)涉及到公安機(jī)關(guān)內(nèi)部或者公安機(jī)關(guān)承辦案件中的警務(wù)工作秘密。如被調(diào)查的警察實(shí)施的職務(wù)犯罪是利用其偵查人員的職務(wù)之便收取賄賂，幫助正在偵查中的重大刑事案件犯罪嫌疑人逃避偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作就會(huì)涉及到正在偵查的重大刑事案件的偵查方案、使用手段、預(yù)審及技術(shù)鑒定工作情況。如被調(diào)查的警察實(shí)施的職務(wù)犯罪是利用其主管公安信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的職務(wù)之便收取賄賂，幫助關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)公司非法獲取公安內(nèi)網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作就會(huì)涉及到公安機(jī)關(guān)內(nèi)部計(jì)算機(jī)主干網(wǎng)、局域網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、使用和安全防范措施情況，以及不宜公開的數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器、工作站、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的網(wǎng)絡(luò)地址等等信息。上述偵查工作情況和公安內(nèi)網(wǎng)建設(shè)信息既是監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查的涉案事實(shí)，不調(diào)查清楚則不能確保案件的定罪量刑，同時(shí)也都屬于警務(wù)工作秘密，一旦泄露必然會(huì)給警務(wù)工作造成被動(dòng)或損害。因而，針對(duì)警務(wù)工作秘密這一焦點(diǎn)問(wèn)題，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到相互配合。一方面，公安機(jī)關(guān)要配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，根據(jù)調(diào)查工作需要提供與涉案警察職務(wù)犯罪行為相關(guān)的信息資料，不得以警務(wù)工作秘密為由影響或阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查工作中也要配合公安機(jī)關(guān)做好對(duì)警務(wù)秘密的保密工作，監(jiān)察調(diào)查人員對(duì)警務(wù)秘密的掌握應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在調(diào)查職務(wù)犯罪必需的范圍之內(nèi)，對(duì)與所調(diào)查職務(wù)犯罪無(wú)關(guān)的警務(wù)秘密不作了解，對(duì)已掌握的證明職務(wù)犯罪必需的警務(wù)秘密，應(yīng)在相關(guān)訴訟文書和訴訟過(guò)程中作好脫密處理，確保不因泄密影響公安機(jī)關(guān)的工作。

四、公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)的職能配合

依《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作過(guò)程中，遇到超出監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍或者其他緊急、特殊情況，需要公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助的時(shí)候，有權(quán)要求其予以協(xié)助。只要是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的協(xié)助要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)依法予以協(xié)助。法條中只作了概括規(guī)定，并未規(guī)定配合的細(xì)節(jié)。理論上講，法律規(guī)定單位之間的協(xié)助配合應(yīng)當(dāng)具有合理的明確的范圍，否則，范圍過(guò)寬會(huì)導(dǎo)致義務(wù)的不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁，范圍過(guò)窄會(huì)導(dǎo)致達(dá)不到配合的效果，范圍不明確會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明且嚴(yán)重影響配合一方的內(nèi)生動(dòng)力。因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的協(xié)助要求應(yīng)當(dāng)是合理的明確的要求，根據(jù)這些要求在其職權(quán)范圍內(nèi)依法予以協(xié)助則是公安機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)，在這種協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的相互配合是理所當(dāng)然的，也是法律所要求的。但需要注意的是，案件辦理過(guò)程中的一些突發(fā)問(wèn)題可能超出協(xié)助設(shè)計(jì)和協(xié)助要求的范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的相互配合也可能超出基于協(xié)助要求的相互配合，而形成新的基于職能履行的相互配合。

一種情況是在公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查過(guò)程中，發(fā)生了調(diào)查人意料之外的超出協(xié)助的因素，且導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查之外的執(zhí)法職能的啟動(dòng)，從而形成新的基于職能履行的相互配合。以公安機(jī)關(guān)執(zhí)行搜查協(xié)助為例來(lái)看，《監(jiān)察法》第24條第3款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助”，監(jiān)察機(jī)關(guān)將其解釋為“根據(jù)搜查工作需要，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)或者有關(guān)單位協(xié)助進(jìn)行。對(duì)以暴力、威脅等方法阻礙搜查的，公安干警應(yīng)當(dāng)予以制止，或者將其帶離現(xiàn)場(chǎng)；阻礙搜查涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任”。①國(guó)家監(jiān)察委法規(guī)室：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180326_167242.html。有觀點(diǎn)從其阻礙搜查的描述理解，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的搜查協(xié)助主要就是維持現(xiàn)場(chǎng)秩序、確保搜查順利進(jìn)行。作者認(rèn)為，其顯然是將“搜查工作需要”不當(dāng)限定為“搜查現(xiàn)場(chǎng)秩序”。除了“搜查現(xiàn)場(chǎng)秩序”可能影響搜查工作之外，搜查經(jīng)驗(yàn)、搜查技術(shù)等也是“搜查工作需要”的重要內(nèi)容，故而，特殊情況下，公安機(jī)關(guān)基于搜查協(xié)助的配合義務(wù)并不僅限于維持搜查現(xiàn)場(chǎng)秩序、打擊擾亂搜查現(xiàn)場(chǎng)秩序的違法犯罪。在公安機(jī)關(guān)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)搜查的過(guò)程中，無(wú)論是“搜查現(xiàn)場(chǎng)秩序”還是基于其他“搜查工作需要”的協(xié)助都有可能發(fā)生超出協(xié)助內(nèi)容的因素。例如：監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人住宅第一次搜查未成功之后，開展第二次搜查并提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)派出經(jīng)驗(yàn)豐富的偵查人員協(xié)助搜查，經(jīng)搜查，查獲被調(diào)查人隱藏的大量物品。偵查人員發(fā)現(xiàn)除被調(diào)查人職務(wù)犯罪的相關(guān)證據(jù)材料外，還有與久偵未破的殺人案件相關(guān)的重要證據(jù)。在這里，殺人案件的重要證據(jù)就是超出協(xié)助的因素，啟動(dòng)了公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查之外的執(zhí)法職能，其作為職務(wù)犯罪調(diào)查和殺人案件偵查之間的聯(lián)接點(diǎn)，引起了監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間新的基于各自職能履行的相互配合。一方面，盡管殺人案件的重要證據(jù)是公安機(jī)關(guān)偵查人員配合搜查取得，甚至是其直接發(fā)現(xiàn)，但此時(shí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的搜查活動(dòng)，偵查人員是配合調(diào)查主體取得證據(jù)，而非以刑事案件的偵查主體取得證據(jù)，因而，公安機(jī)關(guān)不能直接對(duì)該證據(jù)主張權(quán)利，更不能要求偵查人員直接控制該證據(jù)，而是應(yīng)當(dāng)在尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查取得證據(jù)的前提下，通過(guò)法定程序申請(qǐng)調(diào)取該證據(jù)。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合公安機(jī)關(guān)的偵查工作，不能以該證據(jù)為自己調(diào)查取得，且案件調(diào)查未完成調(diào)取證據(jù)可能影響調(diào)查為由，拒絕公安機(jī)關(guān)的調(diào)取證據(jù)申請(qǐng)，而是應(yīng)當(dāng)從大局出發(fā)，協(xié)調(diào)好職務(wù)犯罪調(diào)查和刑事案件偵查的需要，配合公安機(jī)關(guān)做好調(diào)取證據(jù)的工作。

另一種情況是在公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查過(guò)程中，發(fā)生了調(diào)查人自身的超出協(xié)助的因素，且導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查之外的執(zhí)法職能的啟動(dòng)，從而形成新的基于職能履行的相互配合。以公安機(jī)關(guān)執(zhí)行留置協(xié)助為例來(lái)看，《監(jiān)察法》第43條第3款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助”。監(jiān)察機(jī)關(guān)一般認(rèn)為留置協(xié)助應(yīng)包括“一是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，將其帶至留置場(chǎng)所，可能需要公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行，以防止相關(guān)單位或個(gè)人的阻撓。二是將被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所后，也可能需要公安機(jī)關(guān)派人進(jìn)行看護(hù)，以保證被留置人員的安全，保障留置期間訊問(wèn)等相關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行”。①國(guó)家監(jiān)察委法規(guī)室：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/djfg/fgsy/201803/t20180326_167242.html。留置看護(hù)是公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行留置的主要工作之一，執(zhí)行留置看護(hù)的警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員的要求，做好留置場(chǎng)所的安全防范工作，防止被留置人員脫逃、自殺、自傷、傷害調(diào)查人員等，類似于在公安機(jī)關(guān)羈押場(chǎng)所內(nèi)開展的工作。當(dāng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)在提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合時(shí)應(yīng)當(dāng)注明配合的具體內(nèi)容，如時(shí)間、地點(diǎn)、工作要求等。通常情況下，公安機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的安排開展即可。但特殊情況下，也可能發(fā)生超越協(xié)助范圍的問(wèn)題，如調(diào)查人實(shí)施的違法行為?！侗O(jiān)察法》第65條第4項(xiàng)規(guī)定，對(duì)被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的，依法處理負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員。留置期間，被留置人員的人身自由被剝奪，調(diào)查人員對(duì)其實(shí)施上述違法行為的可能性要大于平時(shí)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，這些調(diào)查人實(shí)施的違法行為屬于在配合執(zhí)行留置過(guò)程中超出協(xié)助范圍的因素，且導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查之外的制止違法犯罪活動(dòng)職能的啟動(dòng)，從而形成新的基于職能履行的相互配合。一方面，公安機(jī)關(guān)的配合體現(xiàn)在對(duì)程序的合理把控。配合執(zhí)行留置的警察如在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)了調(diào)查人對(duì)被留置人員實(shí)施打罵、虐待、體罰或者變相體罰等行為，其可依法予以制止。但此類案件不屬公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)管轄，應(yīng)當(dāng)按照程序規(guī)定向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合主要體現(xiàn)在對(duì)公安機(jī)關(guān)職能履行的認(rèn)定，確保在對(duì)違法監(jiān)察工作人員的調(diào)查過(guò)程中，嚴(yán)格依法開展調(diào)查行為，且不會(huì)不公正對(duì)待配合執(zhí)行留置的警察的正常履職行為。