黃秋菊 張慧君

摘 要：新中國成立70年來，在中國共產(chǎn)黨的塑造與引領(lǐng)下，中國形成了一種發(fā)展導(dǎo)向型國家治理模式，將各種資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件和外部發(fā)展環(huán)境匯聚成促進(jìn)發(fā)展的強(qiáng)大合力，從而成為支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡的制度基礎(chǔ)。新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推動(dòng)發(fā)展導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)型升級(jí);完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，形成權(quán)利密集型高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制;深化社會(huì)體制改革與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建共建共治共享型有序社會(huì)治理體系，從而為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;導(dǎo)向型國家治理模式;權(quán)利密集型高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì);共建共治共享型有序社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D630 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1003-1502（2020）01-0028-10

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“新中國成立七十年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍?！边@“兩大奇跡”在中華民族歷史上具有開創(chuàng)性意義，不僅為世人所公認(rèn)，而且成為新中國成立70年中國共產(chǎn)黨治國理政成就和國家治理經(jīng)驗(yàn)的最新理論概括[1]。新中國成立以來，中國用幾十年時(shí)間完成了西方國家持續(xù)幾百年的工業(yè)化進(jìn)程，生產(chǎn)力水平大幅提升，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度不斷提高。1952年中國的GDP只有679.1億元，到2018年達(dá)到91.93萬億元;人均GDP也從1952年的54美元躍升至2018年的9732美元，中國不僅躍出“貧困陷阱”，而且在發(fā)展階梯上不斷攀升，在中等偏上收入國家中的位次持續(xù)提升。在經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)張的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。中國已形成全世界最完整的工業(yè)體系，二百多種工業(yè)品產(chǎn)量居全球第一，自2010年起中國制造業(yè)增加值一直穩(wěn)居全球之首。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不斷增強(qiáng)，糧食總產(chǎn)量從1949年的1.13億噸提高至2018年的6.58億噸，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和現(xiàn)代化水平明顯提升[2]。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，使中國的國際影響力顯著增強(qiáng)。中國GDP占全球GDP的比重從1978年的1.8%上升到2018年的16%，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的年均貢獻(xiàn)率高達(dá)30%。中國已成為世界第一制造業(yè)大國、第一大貨物貿(mào)易國、第一大外匯儲(chǔ)備國、商品消費(fèi)第二大國、對(duì)外直接投資第二大國，成為影響世界政治經(jīng)濟(jì)版圖變化的一個(gè)主要因素。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，中國社會(huì)保持長期穩(wěn)定，避免了許多發(fā)展中國家在快速現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂、政治紛爭加劇、利益集團(tuán)滋生、政府孱弱無力等“治理危機(jī)”。同時(shí)，有效應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、國際金融危機(jī)沖擊、重大公共安全事件、嚴(yán)重自然地質(zhì)災(zāi)害等重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，持續(xù)保持國家政治和社會(huì)大局穩(wěn)定，為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造適宜的社會(huì)環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和實(shí)踐有力地證明，一套良好的制度體系以及由此形成的國家治理模式是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定繁榮的關(guān)鍵因素[3]。良好的制度體系和治理模式在微觀層面能夠形成有效的激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)，發(fā)揮協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體行為、控制機(jī)會(huì)主義、削減交易成本、增進(jìn)信任與合作的功能;在宏觀層面能夠有效規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，激發(fā)社會(huì)組織活力，凝聚社會(huì)團(tuán)結(jié)，以及調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)資源促進(jìn)國家現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。新中國成立以來，中國在不斷推進(jìn)制度變革與制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，形成了一套獨(dú)特的發(fā)展導(dǎo)向型國家治理模式，不僅使中國擺脫了近代以來秩序分裂和積貧積弱狀態(tài)，形成了高度組織化的現(xiàn)代國家，而且在40多年的改革開放進(jìn)程中充分激發(fā)了市場和社會(huì)的活力，將各種資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件和外部發(fā)展環(huán)境凝聚成促進(jìn)發(fā)展的強(qiáng)大合力。對(duì)中國國家治理模式內(nèi)在特征和運(yùn)行機(jī)理的研究，不僅可以解開支撐中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奇跡的制度密碼，而且為新時(shí)代強(qiáng)化制度建設(shè)，構(gòu)建支撐高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化國家治理模式提供了重要路徑選擇。

二、支撐中國奇跡的發(fā)展導(dǎo)向型國家治理模式

現(xiàn)代治理理論將一國的治理模式視為政府、市場、社會(huì)相互耦合所形成的整體性制度結(jié)構(gòu)模式。政府、市場和社會(huì)都是由一系列相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則、組織、機(jī)制構(gòu)成的制度體系，它們共同維系一國的秩序治理，并協(xié)調(diào)資源配置與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，理解中國的發(fā)展導(dǎo)向型國家治理模式形成和運(yùn)行機(jī)理，需要在“政府—市場—社會(huì)”三元分析范式中引入一個(gè)更為重要的主體——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在新中國的發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)建了穩(wěn)定的秩序，建立起組織動(dòng)員各種要素參與現(xiàn)代化建設(shè)的高效領(lǐng)導(dǎo)體制，形塑了支撐發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，極大降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度成本和不確定性。正是由于黨在整個(gè)國家治理體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，才能有效整合經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)力量，形成能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大國家治理模式，造就中國發(fā)展奇跡。

（一）中國共產(chǎn)黨對(duì)國家治理模式的塑造與引領(lǐng)

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，二戰(zhàn)后的發(fā)展中國家社會(huì)生活不穩(wěn)定和動(dòng)蕩的根源并不在于落后，而是在快速的現(xiàn)代化進(jìn)程中缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的政府能夠?yàn)樯鐣?huì)提供穩(wěn)定的秩序。而“強(qiáng)大政黨”與“強(qiáng)大組織”是形成“強(qiáng)政府”的重要條件[5]。美國政治學(xué)家福山的研究則表明，國家是集約型經(jīng)濟(jì)增長的基本條件，除了國家提供基本秩序外，強(qiáng)大的行政能力與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。通過國家建設(shè)形成強(qiáng)大的國家能力是連接政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵要素[6]。中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建國家基本制度和培育強(qiáng)大國家能力方面，無疑發(fā)揮了關(guān)鍵性塑造與引領(lǐng)作用。

近代中國長期陷入秩序分裂、貧窮落后的根源就是缺少一套強(qiáng)有力的現(xiàn)代國家制度體系，能夠整合國家秩序，組織動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。要使中國擺脫衰敗狀態(tài)，為發(fā)展集聚力量，就要?jiǎng)?chuàng)新國家制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的組織化。新中國成立后，我黨立即著手推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域制度變革，完成了近代以來最大規(guī)模的國家基礎(chǔ)制度構(gòu)建任務(wù)[7]。一是創(chuàng)建國家的根本政治制度、基本政治制度和行政管理體制，形成上下通貫、集中高效、便于發(fā)揮高度組織動(dòng)員能力的國家政權(quán)體系，從而建立起中國歷史上最為強(qiáng)大有效的國家行政管理系統(tǒng)，促進(jìn)國家從秩序分裂走向秩序整合。二是創(chuàng)建社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，即通過沒收舊中國官僚資本，以及對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，確立公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，在此基礎(chǔ)上建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。以基本經(jīng)濟(jì)制度為依托，國家得以集中組織稀缺資源，推進(jìn)以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為核心的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和建立比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。三是推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理體制變革。通過廢除落后的生產(chǎn)關(guān)系，建立人民民主政治等上層建筑，國家從根本上改變了舊中國極不合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)。由地主和官僚資產(chǎn)階級(jí)所壟斷的社會(huì)政治權(quán)力及巨大社會(huì)財(cái)富，轉(zhuǎn)移到絕大多數(shù)普通工農(nóng)大眾手中，社會(huì)結(jié)構(gòu)更加平等，底層民眾的社會(huì)地位明顯提升。國家還利用“單位制”對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行統(tǒng)一管理，服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。盡管這一時(shí)期形成的國家治理模式存在權(quán)力過度集中、體制過于僵化、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下等弊端，但它使得中國從一個(gè)四分五裂、一盤散沙的傳統(tǒng)國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)高度集中化、組織化的現(xiàn)代國家，國家具備了實(shí)施秩序治理和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大能力，從而為當(dāng)代中國的一切進(jìn)步和發(fā)展奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。

1978年后，基于對(duì)原有國家治理模式內(nèi)在弊端的深刻反思，黨作出把國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策，開啟新一輪制度變遷和國家治理模式變革的歷史帷幕。在國家治理理念層面，最重要的變革就是黨充分發(fā)揮理論創(chuàng)新和理念引領(lǐng)能力，使全社會(huì)形成廣泛的“發(fā)展共識(shí)”。鄧小平曾明確指出：“社會(huì)主義階段的最根本任務(wù)就是發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)主義的優(yōu)越性歸根到底要體現(xiàn)在它的生產(chǎn)力比資本主義發(fā)展得更快一些、更高一些，并且在發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上不斷改善人民的物質(zhì)文化生活?！盵8]此后，中國一直把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為國家的中心任務(wù)，把發(fā)展視為治國理政的第一要?jiǎng)?wù)和解決中國所有問題的關(guān)鍵。在“發(fā)展共識(shí)”引領(lǐng)下，全國上下形成“聚精會(huì)神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展”的強(qiáng)大社會(huì)氛圍，能夠排除一切干擾，把國家和社會(huì)的各方力量凝聚到建設(shè)繁榮富強(qiáng)的中國這一目標(biāo)上來[9]。同時(shí)，黨圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放中心任務(wù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域重要制度變革，促進(jìn)國家治理模式的改革與完善。一是國家治理主體更加多元化，尤其是市場和社會(huì)主體獲得更大發(fā)展空間;二是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)配置更加合理，國家權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督體系更加完善;三是國家治理的法治化程度不斷提高，“依法治國”成為建立市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國家制度體系的本質(zhì)要求;四是國家治理的民主化程度不斷提高，民主建設(shè)的理念、內(nèi)涵和程序日益完善;五是政府職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理方式不斷優(yōu)化，更加適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求[10]。

（二）發(fā)展導(dǎo)向型政府的有力推動(dòng)

伴隨國家治理模式整體變革，中國形成了一種獨(dú)特的發(fā)展導(dǎo)向型政府治理模式，突出特征體現(xiàn)為：把經(jīng)濟(jì)增長作為主要目標(biāo);形成“選賢任能”的官員選拔機(jī)制;政府具有強(qiáng)大的戰(zhàn)略規(guī)劃能力;政府、企業(yè)和社會(huì)組織密切合作;政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策增強(qiáng)競爭力[11]。在發(fā)展導(dǎo)向型政府的有力推動(dòng)下，中國不僅可以在國家層面持之以恒地實(shí)施大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，突破國民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵部門和領(lǐng)域的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，而且充分激發(fā)了各級(jí)政府推動(dòng)改革、實(shí)施制度創(chuàng)新、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。

中國特色的發(fā)展導(dǎo)向型政府的形成，與協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的制度安排及特有的官員激勵(lì)機(jī)制密切相關(guān)。中國在國體上是單一制國家，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方，中央權(quán)力高度集中。改革開放以來，在堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)的前提下，通過分權(quán)化改革，地方政府在立法、經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政稅收、改革創(chuàng)新等領(lǐng)域獲得廣泛自主權(quán)。這一種制度安排把集權(quán)與分權(quán)有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方自主性的雙重優(yōu)勢(shì)，特別是形成強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)各級(jí)地方政府改革創(chuàng)新和推動(dòng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。中央在“發(fā)展是硬道理”的理念指引下制定政績考核體系，以此作為官員選拔和晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)，促使各地官員“為增長而競爭”。對(duì)外開放使地方政府獲得實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的必要信息，地方政府可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過改革試驗(yàn)形成符合本地實(shí)際的發(fā)展路徑。隨著權(quán)力下放，地方政府掌握了大量資源和自由裁量權(quán)，擁有了引領(lǐng)地方發(fā)展的手段和能力，如財(cái)政資源和財(cái)政支出權(quán);任命下級(jí)官員的權(quán)力;獲取“體制外資源”（如土地出讓金）的能力[12]。總之，中央集權(quán)與地方分權(quán)有機(jī)結(jié)合的制度安排有力地促進(jìn)地方官員突破體制制約，大膽試驗(yàn)、相互競爭、不斷創(chuàng)新，形成推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)繁榮的巨大制度紅利。

（三）漸進(jìn)式改革與型構(gòu)穩(wěn)定而有活力的市場經(jīng)濟(jì)體制

以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)帶動(dòng)其他領(lǐng)域改革，是中國國家治理模式變革的顯著特征。與俄羅斯等國的“休克療法”不同，中國從自身國情出發(fā)并遵循市場經(jīng)濟(jì)演化內(nèi)在規(guī)律，探索出一條穩(wěn)健有效的漸進(jìn)式改革道路。在中國，改革的目的是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，在制度變遷的道路選擇上不搞推倒重來，反對(duì)割裂歷史[13]。 因此，中國經(jīng)濟(jì)體制改革在堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定性的前提下，采取了從易到難、從簡單到復(fù)雜、從增量到存量、從體制外到體制內(nèi)、從分兵突進(jìn)到綜合協(xié)調(diào)的改革方式。在此過程中，把頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合、把整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，充分激發(fā)人民參與改革的積極性和創(chuàng)造性，并創(chuàng)新性探索出一系列行之有效的“過渡性制度安排”“混合型制度安排”，促進(jìn)新舊體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

經(jīng)過40多年的不懈探索，中國將社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)與市場經(jīng)濟(jì)長處有機(jī)結(jié)合，形成穩(wěn)定而有活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。一是形成公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元混合動(dòng)力。公有制的主體地位是社會(huì)有計(jì)劃調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，防止兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本制度保障。非公有制經(jīng)濟(jì)從小到大、由弱到強(qiáng)、快速發(fā)展，在穩(wěn)定增長、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生方面發(fā)揮了重要作用，成為支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要力量。二是形成按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制。社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了以公有制為主體的多元所有制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而決定與之相適應(yīng)的以按勞分配為主體的多元分配關(guān)系。這一基本分配制度把按勞分配與按要素分配相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等要素所有者的積極性，使一切生產(chǎn)要素的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。三是把市場這只“看不見的手”與政府這只“看得見的手”有機(jī)結(jié)合，形成讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的有效市場經(jīng)濟(jì)體制。市場決定資源配置是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，但市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生壟斷、信息不對(duì)稱、外部性、公共產(chǎn)品供給不足、經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、收入分配差距擴(kuò)大等“市場失靈”問題。因此，要更好發(fā)揮政府在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈等方面的作用。由于始終堅(jiān)持處理好政府和市場之間的關(guān)系，使二者形成相互支撐的互惠共生關(guān)系，中國在改革進(jìn)程中才能形成穩(wěn)定而有活力的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

（四）國家—社會(huì)互動(dòng)與構(gòu)建有序社會(huì)治理體系

在快速現(xiàn)代化進(jìn)程中伴隨政治經(jīng)濟(jì)體制變革，社會(huì)通常會(huì)處于加速分化狀態(tài)，如果不能處理好國家與社會(huì)的關(guān)系，形成有效的社會(huì)治理體系，必然會(huì)陷入社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂的失序狀態(tài)，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，甚至使國家現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)生中斷。中國在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中始終堅(jiān)持處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，形成國家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系，為制度變遷和國家治理模式變革營造和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。一是國家注重把握好改革速度、力度和節(jié)奏，避免改革超越社會(huì)的承受能力，確保改革的穩(wěn)健推行。國家統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合考慮各項(xiàng)改革對(duì)社會(huì)不同階層、不同利益群體的影響，確定改革適宜的時(shí)機(jī)，創(chuàng)造積極條件，循序漸進(jìn)地推動(dòng)改革順利進(jìn)行。二是堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。通過體制改革，國家采取向市場和社會(huì)放權(quán)的措施，社會(huì)成員在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、參與市場競爭、擁有和保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利、創(chuàng)立經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織等方面獲得廣泛權(quán)利，使其能夠充分利用自身的資源稟賦優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造財(cái)富。國家始終堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極的就業(yè)政策，通過經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶動(dòng)就業(yè)和提高收入，就業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大。為降低制度變遷帶來的社會(huì)成本，國家不斷完善社會(huì)保障體系建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。經(jīng)過長期社會(huì)建設(shè)，中國逐步形成包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的、覆蓋全社會(huì)的安全網(wǎng)，社會(huì)保障的覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，保障水平不斷提高。三是通過深化改革，矯正傳統(tǒng)體制下形成的體制性不公平問題，尤其是通過不斷加大戶籍制度改革力度、創(chuàng)新土地制度、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等措施，逐步突破城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，使社會(huì)流動(dòng)性不斷加大，城鄉(xiāng)融合與協(xié)調(diào)發(fā)展格局逐步呈現(xiàn)。此外，國家持續(xù)推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工作，逐步探索出一條中國特色扶貧開發(fā)道路，使7億多人擺脫貧困，為全球減貧事業(yè)作出巨大貢獻(xiàn)。四是創(chuàng)新社會(huì)管理和控制的方式。隨著總體性社會(huì)的消解，傳統(tǒng)的自上而下的強(qiáng)制性社會(huì)管控方式已無法適應(yīng)日益多元開放的社會(huì)結(jié)構(gòu)。政府提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的任務(wù)，積極推進(jìn)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，完善基層社會(huì)管理服務(wù)，建立中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造更加良好的社會(huì)環(huán)境。

三、新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)過70年的發(fā)展，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入一個(gè)新階段。黨的十九大作出到本世紀(jì)中葉把我國建設(shè)成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略安排，同時(shí)提出我國經(jīng)濟(jì)已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在這一新的發(fā)展階段，要完成發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換等多重經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，為構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必然要求加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷鞏固和完善制度建設(shè)，形成支撐高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化國家治理模式，為延續(xù)中國發(fā)展奇跡培育新的制度紅利。

（一）堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推動(dòng)發(fā)展導(dǎo)向型政府的轉(zhuǎn)型升級(jí)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)。黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量在推動(dòng)國家治理模式變革過程中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，這就需要堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系，著力提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。首先，黨不僅要確保國家治理模式的變革方向是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還要確保經(jīng)濟(jì)體制改革始終沿著完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的正確方向前進(jìn)，以及確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，提高發(fā)展的包容性和可持續(xù)性。其次，國家治理模式變革涉及轉(zhuǎn)變思想觀念、重構(gòu)利益格局、再造體制機(jī)制，因而會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)和阻力。這就要求作為“使命型政黨”[14]的中國共產(chǎn)黨能夠始終牢記為民族謀復(fù)興、為人民謀幸福的初心和偉大使命，超越各種狹隘利益、特殊利益、局部利益、短期利益，著眼于國家和民族長遠(yuǎn)利益來規(guī)劃執(zhí)政方略，牢牢把握深化改革與高質(zhì)量發(fā)展這一符合社會(huì)長遠(yuǎn)利益的理性目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)黨的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，使一切工作順應(yīng)時(shí)代潮流、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望。最后，制度的生命在于執(zhí)行力，黨不僅是塑造現(xiàn)代國家治理體系的核心政治主體，更要在提升國家治理能力方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在長期革命和建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成一種“網(wǎng)絡(luò)治理模式”[15]。這一治理模式依托9000多萬黨員、460多萬個(gè)基層組織、各級(jí)政權(quán)組織以及各類群眾組織，對(duì)全社會(huì)形成系統(tǒng)性覆蓋，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國家和社會(huì)的有效組織管理，確保黨的方針政策切實(shí)貫徹執(zhí)行。在全面深化改革時(shí)期，黨不僅要充分利用好這一傳統(tǒng)制度優(yōu)勢(shì)，更要強(qiáng)化各級(jí)政府的制度意識(shí)，維護(hù)制度權(quán)威，形成集中統(tǒng)一的改革領(lǐng)導(dǎo)體制、務(wù)實(shí)高效的統(tǒng)籌決策機(jī)制、上下聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制、有力有序的督辦落實(shí)機(jī)制[16]，才能沖破各種阻力機(jī)制，不斷深化改革，形成支撐高質(zhì)量發(fā)展的國家制度體系。

在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系基礎(chǔ)上，要著力推動(dòng)發(fā)展型政府轉(zhuǎn)型升級(jí)。從治理理念和治理方式看，政府要改變把發(fā)展僅僅等同于GDP數(shù)量增長的觀念，在保持穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，把增進(jìn)人民福祉、滿足人民對(duì)美好生活的需要、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和評(píng)價(jià)發(fā)展績效的根本尺度。以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展實(shí)踐，著力解決重塑發(fā)展動(dòng)力、優(yōu)化發(fā)展方式、拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展可持續(xù)性、促進(jìn)發(fā)展成果共享等關(guān)鍵問題。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加注重政府在提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面的重要職能，建立法治化的服務(wù)型政府。為此，要優(yōu)化政府的職責(zé)體系，完善政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等職能，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會(huì)關(guān)系[1]13。完善對(duì)官員的激勵(lì)機(jī)制，改革政績?cè)u(píng)價(jià)體系，在考核體系中，賦予創(chuàng)新、就業(yè)、公共服務(wù)、收入分配、環(huán)境生態(tài)等指標(biāo)以更大權(quán)重，使政府行為更符合高質(zhì)量發(fā)展要求。進(jìn)一步理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，激發(fā)地方政府改革創(chuàng)新的動(dòng)力。要強(qiáng)化民主監(jiān)督，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，提高民眾對(duì)政府決策的參與度，提高決策有效性。促進(jìn)政商關(guān)系變革，構(gòu)建“親”和“清”的新型政商關(guān)系。

（二）堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，形成權(quán)利密集型高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度必然對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度既體現(xiàn)了社會(huì)主義制度優(yōu)越性，又同我國社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，是改革開放理論和實(shí)踐創(chuàng)新的重要成果。面對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生的復(fù)雜深刻變化，要在進(jìn)一步完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，形成以“權(quán)利密集、規(guī)則公平、體系完善”為核心特征的高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)，才能有效應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，為高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

完善產(chǎn)權(quán)制度，嚴(yán)格有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基石，只有建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，市場主體才能形成穩(wěn)定預(yù)期，放心投資，持續(xù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。要健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，平等保護(hù)各類市場主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，堅(jiān)持“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”的原則，促進(jìn)不同所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、共同發(fā)展、相互融合，發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)的綜合優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)對(duì)各類產(chǎn)權(quán)全面保護(hù)，尤其是加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，使創(chuàng)新帶來的正外部性充分內(nèi)部化，形成鼓勵(lì)創(chuàng)新有效激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)一步完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，有效保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，把生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一起來。

推進(jìn)要素市場改革，完善要素的市場化配置。中國的要素市場發(fā)育仍然滯后，要素市場存在二元分割、競爭機(jī)制不充分、價(jià)格形成機(jī)制不透明等內(nèi)在弊端，不僅阻礙了各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，也導(dǎo)致要素使用成本過高，增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營成本。要進(jìn)一步推進(jìn)要素市場制度建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)土地、能源、金融、科技、數(shù)據(jù)等領(lǐng)域健全制度規(guī)則，深化市場化改革，降低要素市場進(jìn)入壁壘，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場決定、要素流動(dòng)自主有序、要素配置高效公平。

完善公平競爭制度，營造統(tǒng)一開放、有序競爭的市場秩序。公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，只有實(shí)現(xiàn)市場主體機(jī)會(huì)平等、規(guī)則統(tǒng)一、過程透明，才能有效配置資源，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，改革生產(chǎn)許可制度，健全破產(chǎn)制度，落實(shí)公平競爭審查制度。落實(shí)競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待。深化商事制度改革，營造良好營商環(huán)境。進(jìn)一步減少行政審批、提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)利回歸企業(yè)和市場，降低公眾投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本，構(gòu)建便利化、國際化、法治化的營商環(huán)境。深化壟斷行業(yè)改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，促進(jìn)公平競爭的市場環(huán)境形成。

此外，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，健全推動(dòng)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，也是建立高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制要完成的重要制度建設(shè)任務(wù)[1]14-17。

（三）深化社會(huì)體制改革與加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建共建共治共享型有序社會(huì)治理體系

在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換期，國家治理面臨的重要挑戰(zhàn)來自于社會(huì)分化加劇帶來的風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)為利益結(jié)構(gòu)失衡，貧富分化、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域分化等引發(fā)的社會(huì)失序。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求通過深化社會(huì)體制改革和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，增強(qiáng)國家的社會(huì)利益整合能力、社會(huì)秩序治理能力、防范和化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，形成共建共治共享型有序社會(huì)治理體系。

降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措之一就是形成利益整合型社會(huì)，特別是塑造一個(gè)橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)。在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，利益格局較為均衡，社會(huì)流動(dòng)性較為活躍，社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定。形成橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)決定性因素是擴(kuò)大中等收入群體的比重，這就需要深化收入分配制度改革，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。同時(shí)完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，加大公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給力度，降低中低收入群體的實(shí)際生活成本。

拓寬和暢通社會(huì)流動(dòng)渠道，拓展改善利益關(guān)系的空間。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)分化的突出表現(xiàn)為底層社會(huì)人群日趨定型，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益固化。為此，要拓寬和暢通社會(huì)流動(dòng)渠道，使底層群體沿著社會(huì)階梯不斷攀升。重要手段之一，就是增加公共教育的投入并創(chuàng)造更加公平的就業(yè)機(jī)會(huì)。要構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，加大政府公共教育投入，減輕窮人的教育負(fù)擔(dān)，拓展受教育的機(jī)會(huì)，從而增加底層群體的人力資本，提高其在勞動(dòng)力市場上的競爭力。進(jìn)一步健全有利于更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制，堅(jiān)決防止和糾正一切就業(yè)歧視，營造公平就業(yè)制度環(huán)境，以充分的高質(zhì)量的就業(yè)帶動(dòng)收入水平提高與社會(huì)地位提升。

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，形成共建共治共享的社會(huì)治理體系。社會(huì)治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方式和手段，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。創(chuàng)新社會(huì)治理體系的一個(gè)重要途徑就是完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度渠道，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。這一創(chuàng)新舉措適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)多元治理模式的需要，將自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合，從而緩解傳統(tǒng)社會(huì)管理模式所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱、公共服務(wù)供給僵化、社會(huì)秩序治理失效等問題，增強(qiáng)社會(huì)活力，提高社會(huì)的自組織能力。此外，要暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，綜合運(yùn)用利益調(diào)節(jié)、心理干預(yù)、權(quán)益保障等機(jī)制，使社會(huì)矛盾能及時(shí)化解，群眾權(quán)益能得到有效保障。

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Abstract： Since the founding of new China 70 years ago， under the guidance of the CPC， China has formed a development oriented state governance model， which combines various resource endowments， economic structure conditions and external development environment into a powerful force to promote development. It has become the institutional foundation for supporting the miracle of rapid economic development and social long-term stability. In the new era， promoting the modernization of state governance system and capacity requires further improvement of the party's leadership system， promotion of the transformation and upgrading of development oriented government， improvement of the basic socialist economic institutions， formation of a rights intensive high standard market economic system， the strengthening of social construction， and the building of an orderly social governance system of co-building， co-governance and co-sharing.

Key words： modernization of state governance system and capacity; development oriented state governance model; rights intensive high standard market economy; social governance of co-building， co-governance and co-sharing

責(zé)任編輯：左文穎