張?zhí)N嶺

特朗普當選美國總統(tǒng)后便打出了“美國第一”的旗號，并開始推行“特朗普版新政”。特朗普的“新政”主要有三個突出特點：一是單邊主義，突出體現(xiàn)在發(fā)起貿易戰(zhàn)，按照自定標準強推談判，不成便實施制裁；二是我行我素，對現(xiàn)行協(xié)議不信守，要么退出，要么按己方方案強制改變；三是“孤立主義”，對已加入的國際組織、條約等隨意退出，打造利己的“新朋友圈”。看起來，這些好像只是“特朗普現(xiàn)象”，實則是美國戰(zhàn)略與政策的重大轉變，也就是說，后任者可能不會沿襲特朗普的行事方式，但大方向仍會一致。

鑒于美國是世界實力最強的國家，是“二戰(zhàn)”后國際體系與規(guī)則構建的主要推動者，因此，美國的“改弦易轍”對世界的影響極大。本文用的是國際治理，沒有用全球治理，我認為，二者是有區(qū)別的。一般而言，全球治理有一個特定的定位，就是指2008年金融危機之后建立的基于發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同參與的世界經(jīng)濟合作共治機制，而國際治理的范圍則要寬泛得多，應該包括所有涉及超出國家范疇的國際性、區(qū)域性共治機制。

按照這樣的認識，我們可以把國際治理大體分為五類：其一，聯(lián)合國體系，從安理會的大國治理，到全會表達、訴求性治理，還有為數(shù)眾多、涉及各個領域的專門組織、區(qū)域委員會，等等，鑒于幾乎所有國家都加入了聯(lián)合國，因此，它們是具有代表性、普世性的國際體系。其二，國際組織，包括國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（GATT / WTO）、世界銀行、地區(qū)性開發(fā)銀行等。迄今，世界大多數(shù)國家都被納入這些組織框架，其制定的規(guī)則成為認同的國際規(guī)則和行為規(guī)范。其三，國際條約，涉及領域很多，如核不擴散條約、極地條約、氣候變化條約、海洋法，等等，作為國際條約、法律，它們具有超國家性，各國都有遵守的義務和職責。其四，行業(yè)規(guī)約，盡管它們不是政府間的組織，沒有政府簽署，但對于行業(yè)具有國際法規(guī)的作用。因為基于市場運行的規(guī)則，如果不遵守行規(guī)就不能開展業(yè)務，會受到處罰。比如巴塞爾協(xié)定，就是銀行間簽訂的規(guī)約，還有各種行業(yè)組織制定的不同規(guī)約，都是相關方必須遵守的。其五，國際對話合作機制，其中，比較重要的是七國集團（G7），作為發(fā)達國家的集合，它們通過對話、協(xié)商與合作，對世界經(jīng)濟發(fā)揮導向的作用。2008年以后，成立了二十國集團（G20），集合了世界最大發(fā)達國家和發(fā)展中國家，共商世界經(jīng)濟的發(fā)展大事，提出指導性共識文件。

顯然，如今的國際治理具有普遍性特征，無論在治理范圍，還是在治理方式上都在不斷發(fā)展。這種大趨勢是與國際政治、國際關系、國際經(jīng)濟，以及社會生活國際化發(fā)展相適應的，沒有哪一個國家可以處在獨立的自我空間里而不被國際治理涉及和約束?！岸?zhàn)”以后，通過不斷發(fā)展的國際治理，世界進入了一個“有治理的國際秩序”，這是人類歷史發(fā)展的一個重要成就。

基于兩次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓，“二戰(zhàn)”后建立了聯(lián)合國，逐步把所有國家都納入到一個體系之內，并且制定了具有普世價值的聯(lián)合國憲章和一系列公約，從而奠定了現(xiàn)代國家國內治理與國際治理的基本原則基礎。當然，出于歷史的局限性，聯(lián)合國并沒有走出大國治理的思維，比如安理會，給了幾個大國至上的否決權，為大國利用特權和霸權提供了法權依據(jù)。再有，作為國際成員，退出國際條約、公約的成本太低，本來，在相互依賴的世界上，各國都有履行國際規(guī)約的責任，為此，應該把退群的門檻大大抬高，如果一國決意退群，也應該給予嚴格限制，甚至進行懲罰。就像氣候變化，涉及人類的共同生存，落實應對氣候變化的公約是各國應盡的義務，從法理的角度，應該是不能退出的。因此，對于任何國家的退出，都理應根據(jù)其排放量制定相應的賠償標準。

美國在推動構建“二戰(zhàn)”后國際治理體系的過程中曾起著出思想、出方案、出人才、出資金的關鍵作用。當然，美國也為此撈到好處，作為霸權國家，幾乎在所有的國際治理規(guī)約、機制中都打上了符合美國利益和美國主導的烙印。如今，面對全球化發(fā)展、力量格局轉變和美國國內的諸多問題，美國不愿意再承擔國際治理的義務和責任，對現(xiàn)行的國際治理組織、機制、規(guī)約很不滿意，因此，要么退群，要么強推利己的改革。特朗普在聯(lián)大喊：未來屬于愛國主義者，不屬于國際主義者。美國難道真的能脫離世界獨善其身，能唯我獨尊為所欲為嗎？難也！

在國際治理中，區(qū)域治理是重要的組成部分。任何國家都處在一定的區(qū)域之內，因此，國家的首要外交和地緣依托便是區(qū)域。關于區(qū)域的劃分比較復雜，大的區(qū)域是洲，洲是一種地理板塊劃分，但在長期的歷史演進中，大洲也往往形成具有洲際共性的思想、文化、價值和更為緊密的社會經(jīng)濟的聯(lián)系。世界幾大洲幾乎都具有鮮明的洲際特征，如歐洲、非洲、大洋洲、美洲和亞洲各有洲際特征。就國家視野，最基礎和直接的是次區(qū)域，因為山水相連，國家間交往密切，共性特征更為凸顯，如大些的次區(qū)域有北美洲、中美洲、南美洲，中東、東亞，西歐、北歐、南歐，還有更小范圍的次區(qū)域，難以一一列舉。

從國際治理的角度來分析，區(qū)域性問題是治理的內因，鑒于它們超出一國范圍，為此，需要區(qū)域層面的治理。區(qū)域治理涉及的領域很多。屬于自然領域的，如水、資源、植被、風沙等；屬于經(jīng)濟領域的就更多，如貿易、投資、市場、貨幣、金融、交通設施等；屬于政治社會領域的，如對外關系、人員流動、跨國犯罪、法規(guī)等；屬于安全領域的，如國家安全、安全關系，還有涉及諸多方面的非傳統(tǒng)安全問題等。

大體說，區(qū)域性問題來自三個方面：一是區(qū)域性生成，二是國家內部問題的擴延，三是外部問題傳入。無論哪一個方面，都超出單個國家管理的能力，因此，需要在區(qū)域層面進行解決，也即需要區(qū)域治理。

區(qū)域治理沒有定式，各自根據(jù)實際情況制定和推動。區(qū)域經(jīng)濟治理發(fā)展得最快，通行的方式是推動市場開放，增加區(qū)內貿易投資，方式是通過談判簽訂區(qū)域性自貿協(xié)定。由于存在基于全球的多邊體制——關貿總協(xié)定/世貿組織，因此，區(qū)域經(jīng)濟安排不能違反多邊規(guī)則，要與多邊規(guī)則一致，區(qū)域安排有兩個基本規(guī)則：一是區(qū)域安排只能進，不能退，也就是說必須有比多邊更高水平的開放安排；二是必須范圍全覆蓋，不能只選擇幾個領域，就貿易而言，涵蓋率不能低于95%（最好一攬子，但也可分步走，然而必須有時間表）。區(qū)域安排被認為是對多邊安排的補充，但是，眾多的區(qū)域安排也會導致不同的規(guī)則相互矛盾，產(chǎn)生“面條碗效應”，即不同的規(guī)則攪和在一起，成為跨區(qū)域間貿易和投資的障礙。

區(qū)域綜合治理往往通過建立區(qū)域合作機制的組織來進行，比如建立領導人會晤機制、高官會晤機制等，如東盟、南盟、阿盟、上合組織、亞太經(jīng)合組織，等等。區(qū)域治理方式和水平不一，發(fā)展最完備的是歐洲，歐盟實現(xiàn)了政治（議會）、法律（法院）和管理（執(zhí)委會）的超國家區(qū)域構建。還有一些涵蓋更小的區(qū)域范圍，采取更為靈活的形式。同時，在大洲層次，洲際性的治理機制也得到發(fā)展，比如，在聯(lián)合國體系下，建立了區(qū)域性委員會，非洲建立了非盟（還簽署了非洲自貿區(qū)協(xié)定），美洲建立了美洲國家組織等。此外，在區(qū)域層面還發(fā)展起了形形色色的基于領域的對話合作機制或者組織，有些非常活躍，設定了許多項目，制定了行規(guī)等。

顯然，在人類歷史上，從來沒有像今天這樣建立起如此多的和多樣性的區(qū)域治理機制或組織。它們在協(xié)調國家間關系、管理區(qū)域共同資源、利益以及矛盾上發(fā)揮了重要的作用。如今，置身區(qū)域治理機制之外的國家已經(jīng)極少了。因此，談及國際治理，應該深入研究區(qū)域治理的問題，在很多情況下，許多問題在區(qū)域層次治理要比在全球范圍更為有效。

值得注意的是，在全球化遭到抵制的情況下，區(qū)域化有加強的趨勢。有的專家甚至認為，未來世界是區(qū)域化的世界。也許這種說法有些偏激，但世界需要區(qū)域化深入發(fā)展，需要區(qū)域治理得到加強。其實，全球化是不可逆的大趨勢，只不過，上一輪快速全球化出現(xiàn)了許多問題，需要進行調整，將以新的姿態(tài)發(fā)展。全球化和區(qū)域化是并行不悖的，它們相互支持和補充。重要的是，區(qū)域化要保持開放性，不搞內向、排外的區(qū)域對抗性集團。如今，區(qū)域與全球緊密相連，區(qū)域治理需要堅持開放性與合作性。亞太地區(qū)在區(qū)域合作中提出了“開放的地區(qū)主義”（open regionalism）原則，是一個重要的貢獻。所謂“開放的地區(qū)主義”，一是不搞封閉、排他的區(qū)域集團；二是不限制成員參加其他合作的安排，體現(xiàn)了開放、包容與合作精神。

區(qū)域治理也面臨新的挑戰(zhàn)。其中，最大的挑戰(zhàn)是單邊主義、民粹主義，即各國能否在新的形勢下加強共識和責任，再則是區(qū)域治理能否實現(xiàn)參與者受益平衡。特朗普的“美國第一”、英國的脫歐發(fā)出了警示：區(qū)域治理也并非是順風車！

在國際治理中，行業(yè)治理是重要的形式和內容。較之國際組織、區(qū)域組織或者合作機制，行業(yè)治理機制具有自身的特點與功能。在國際化的世界，超國家的國際性聯(lián)系與行動幾乎涵蓋各個領域，因此，不僅需要政府，也需要社會參與治理，行業(yè)是社會參與治理的主要形式，其主要功能是為行業(yè)立規(guī)，敦促行為者守規(guī)。行規(guī)是同行業(yè)者的共同約定，盡管并非法律，但具有執(zhí)行上的法理效能。北京大學羅豪才教授把行規(guī)稱之為“軟法”，他認為，“軟法”也是法。軟法的執(zhí)行靠自律，如果不遵守，會受到行規(guī)的懲戒。

事實上，在許多領域，行規(guī)往往早于國家法律或者國際法。在不少情況下，國家法律與國際法往往會參考與采納行業(yè)組織制定的、且已經(jīng)成為國際慣例的規(guī)則。因此，從這個角度來說，行規(guī)對國家法律，以及國際法起到了預備與推動作用。顯然，行業(yè)的國際治理是國際治理的重要組成部分，與政府間、區(qū)域間的國際治理具有很強的互補性，同時，也承擔政府，或者國際組織難以或不能承擔的職能。

行業(yè)的國際治理非常復雜，涉及方方面面，形式也多種多樣?？偟目?，行業(yè)國際治理的機制可以大體分為三大類：（1）由政府部門推動成立的、專門處理涉及行業(yè)實務的合作性機構，負責制定行業(yè)管理規(guī)則，盡管這些規(guī)則并不具備國際法的性質，對成員并沒有強制性約束力，但是，卻對實際的行業(yè)運行起到規(guī)范和指導性作用。比如，旨在管理跨國資金流動風險的《巴塞爾協(xié)定》，是由參加者的中央銀行監(jiān)督機構倡導成立的，就資本的跨國流動與金融機構的運行制定了多個規(guī)則，這些規(guī)則成為事實上的行業(yè)規(guī)則，不僅是參加協(xié)定的成員，即便是不參加協(xié)定的非成員銀行，也都會遵守。重要的是，由于得到政府的支持，政府監(jiān)管部門也按照這些規(guī)則來實施監(jiān)管。（2）由行業(yè)發(fā)起成立的組織，得到政府認可，為行業(yè)制定規(guī)則，形成可執(zhí)行的國際慣例。這方面的國際組織很多，涉及各個行業(yè)和領域。比如由100多個國家商業(yè)組織參加的國際商會，為國際商務活動制定了許多指導性規(guī)則，涉及信用、信托、商業(yè)術語等，這些規(guī)則成為開展國際商務的行規(guī)，受到業(yè)界的認可與接受。（3）自行運作的民間行業(yè)協(xié)會等，它們并不一定得到政府的支持，但是在行業(yè)領域得到廣泛的認可，其規(guī)約具有指導行業(yè)以規(guī)行事的作用，這樣的國際協(xié)會或者以其名義存在的組織分布很廣，有些規(guī)模很大，也有的很小，有的涉及較廣的領域，有的僅涉及很專的行業(yè)，他們大多為公益性組織，通過召開會議，制定相關行規(guī)，特別是在行為規(guī)約、行業(yè)標準、資格認證等方面發(fā)揮治理的影響力和作用。

其實，還有一類機制也應該算作是國際治理的重要組成部分。它們是民間自發(fā)成立的組織，常被稱之為國際性“非政府組織”（NGO）。它們大多針對某一個專門領域，比如人權、環(huán)保、生態(tài)、倫理等，也有的是具有跨領域特征的綜合組織。它們往往由一些有影響的個人發(fā)起，成員自愿參加。它們大都在一個或者幾個國家注冊，獲得合法存在，開展活動。這些組織通過發(fā)布基于各自認知理念、價值標準的報告而產(chǎn)生影響力。與其他的行業(yè)組織不同，它們并不通過制定行規(guī)來規(guī)約參與者的行為，而是通過提出立場、主張，對認定的不良行為進行批評與譴責來引導國際輿論，對相關者產(chǎn)生壓力。在有些情況下，它們甚至自己采取相關行動為什么要把這些組織歸為國際治理呢這也許是一個有爭議的問題。我認為，把它們納入到國際治理的范疇來認識是非常重要的。因為，在一個復雜的世界，國際治理需要多樣的和多重的機制，需要多方角色參與。從性質和功能上說，它們屬于社會和個人參與的“志愿者”聯(lián)盟，發(fā)揮著獨特的功能。在許多情況下，其作用是政府、行業(yè)組織所不能做到的。特別是，它們對一些政府的失策、失能或者錯誤進行品評，對現(xiàn)行時弊進行批判，在不少情況下，成為推動政府糾偏、糾錯、修改政策的重要驅動力。當然，非政府組織良莠不齊，背景復雜，有些甚至非常極端，有些組織發(fā)布的報告在立場、觀點上帶有偏見，有些行動甚至具有損害性，產(chǎn)生不良效果，等等，但是，并不能因此就全盤否定它們在國際治理中的積極作用和作為不可或缺的角色的存在。

中國積極參與國際行業(yè)治理，參加了許多行業(yè)協(xié)會，以及非政府國際組織，在許多方面發(fā)揮重要作用。但是，也應該看到，在不少的領域還是缺位的。鑒于行業(yè)治理在國際治理中的重要性和復雜性，我們需要加強對這方面的研究。

（綜合《世界知識》2019年第20期、22期、24期。作者為中國社會科學院學部委員，山東大學國際問題研究院院長）