封麗霞

內(nèi)容摘要：央地關(guān)系是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個核心問題。改革開放以來，我國央地關(guān)系改革采取的是一種漸進(jìn)式實驗主義思路，權(quán)力的上收與下放整體上呈現(xiàn)“弱制度化”的特點?，F(xiàn)實當(dāng)中，央地關(guān)系的改革與調(diào)整很大程度上依靠的是運動式治理、專項治理、壓力型治理等非常規(guī)手段，盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題，但是并沒有實現(xiàn)對傳統(tǒng)國家治理模式的突破，也難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩。欲實現(xiàn)國家縱向治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與升級，必須加強以國家法治為中心的央地關(guān)系制度建設(shè)，以央地關(guān)系法治化來提升國家的整體治理能力。如此才能從國家制度建設(shè)層面維護(hù)中央權(quán)威，也才能真正形成既有秩序又有活力的地方治理。

關(guān)鍵詞：國家治理能力 縱向治理結(jié)構(gòu) 央地關(guān)系 弱制度化 法治化視角 漸進(jìn)式實驗主義

中國分類號：D90文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-4039-（2020）02-0054-64

在中國這樣一個超大規(guī)模國家治理的過程中，中央與地方關(guān)系（以下簡稱央地關(guān)系）的處理即中央對地方的權(quán)力下放、控制與整合向來都是一個超級難題。面對人類歷史上前所未有的人口規(guī)模和社會變革，由于國家治理任務(wù)的極度復(fù)雜性、高度分散性、地方差異性和歷史延伸性，我國國家治理結(jié)構(gòu)意義上的縱向分權(quán)是一個比橫向分權(quán)更為重要和緊迫的問題。從央地關(guān)系的視角來看，國家治理能力的高低不僅體現(xiàn)為其主權(quán)管轄范圍的大小，而在更大程度上取決于中央通過不同層級的地方自上而下執(zhí)行政令的效果，以及中央權(quán)威不斷向社會滲透、嵌入并進(jìn)行有效的權(quán)力運作和社會整合的程度。換言之，國家治理的實效必須通過中央與地方兩種治理主體的角色分工與高效合作，以及由此形成的國家治理的意志與行動的統(tǒng)一才能實現(xiàn)。如果把當(dāng)代中國國家治理看作是一個動態(tài)的系統(tǒng)工程，首先“中央”要不斷制定和完善一個公正權(quán)威、科學(xué)高效的高質(zhì)量“治理體系”;其次，還要不斷提高“地方”落實各項制度的執(zhí)行能力。顯然，中央的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)國家治理制度設(shè)計的“最先一公里”，地方尤其是縣域地方則主要負(fù)責(zé)國家治理各項制度落實的“最后一公里”。

為此，央地關(guān)系問題理應(yīng)成為當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個“軸心問題”?！? 〕理解中國特色國家治理過程中的諸多現(xiàn)象與問題，必須理解其背后央地關(guān)系變動的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實考量。不管是總結(jié)改革開放40多年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，還是“國家治理的奇跡”，〔2 〕央地關(guān)系都是一個很好的切入點。在思考當(dāng)代中國是如何治理這個問題時，關(guān)鍵是要回答，中央是通過一套什么樣的思路、制度機(jī)制和組織形式，有效實現(xiàn)政令的上傳下達(dá)、上行下效，通過中央與地方的關(guān)聯(lián)互動，共同完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的總體性目標(biāo)，從而顯示出中國特色國家治理的強大力量？我們還要回答，現(xiàn)階段央地關(guān)系改革如何跳出“一放就亂，一收就死”的“內(nèi)卷化”怪圈，如何從制度設(shè)計上走出央地關(guān)系的“零和博弈”？基于對這些問題的思考，筆者將從新中國成立70多年來央地關(guān)系的歷史演變、國家縱向治理的中國特色、通過央地之間權(quán)力劃分法治化促進(jìn)國家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，對于當(dāng)代中國央地關(guān)系變遷的歷史與實踐邏輯進(jìn)行初步的觀察，以期獲得對當(dāng)代中國國家治理成就與不足的一種解讀。

一、變革中的央地關(guān)系

新中國的建立標(biāo)志著當(dāng)代中國開始了獨立民族國家的現(xiàn)代化征程。處理好中央與地方關(guān)系、實現(xiàn)國家自上而下的統(tǒng)一治理，既是維護(hù)國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要條件，也是增強中國共產(chǎn)黨治國理政能力的內(nèi)在要求。權(quán)力的“上收”與“下放”貫穿中國共產(chǎn)黨治國理政的全部過程。亨廷頓曾經(jīng)從集權(quán)與分權(quán)的角度把國家的現(xiàn)代化進(jìn)程分成三個階段：“現(xiàn)代化對于一個分散的、組織薄弱的和封建的傳統(tǒng)體制的第一個挑戰(zhàn)：典型的是集中必要的權(quán)力以造成傳統(tǒng)的社會和經(jīng)濟(jì)變革。接著的第二個問題是在該體制中擴(kuò)大權(quán)力，以吸收新近動員起來的參政團(tuán)體，從而創(chuàng)立一個現(xiàn)代體制”;然后，“在此后一個階段，該體制就面臨參政團(tuán)體進(jìn)一步要求分散權(quán)力并在各團(tuán)體與機(jī)構(gòu)之間確立相互制約的制度”?！? 〕這一描述大體符合新中國成立70多年來中央集權(quán)與地方分權(quán)的歷史演變過程。其間，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，央地關(guān)系也大致經(jīng)歷了一個從中央集權(quán)到地方分權(quán)、再到“選擇性集權(quán)”和逐步制度化“有限分權(quán)”的過程。

（一）中央集權(quán)與國家治理的邏輯起點

19世紀(jì)中葉以來，近代中國的民主主義革命主要是圍繞“建立一個獨立統(tǒng)一的現(xiàn)代國家”的基本命題展開?！? 〕中國共產(chǎn)黨在取得全國政權(quán)之后，首先就要結(jié)束自清末以來的國家分裂狀態(tài)，建立國家政權(quán)體系，完成統(tǒng)一民族國家的建構(gòu)?！爸袊膫鹘y(tǒng)表明，只有一個統(tǒng)一的中央政府才能提供和平……由于‘中國人民站起來了，它就必須是一個在中央政權(quán)統(tǒng)治下的政治實體?！?〔5 〕建國之初，盡管中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)由通過武裝斗爭奪取國家政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)和鞏固國家政權(quán)，但在缺乏執(zhí)政經(jīng)驗的條件下，新生政權(quán)仍然繼續(xù)沿用高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制來實現(xiàn)對社會的控制與管理。中國共產(chǎn)黨還肩負(fù)著在一個底子差、經(jīng)濟(jì)資源稀缺的貧弱國家加速工業(yè)化建設(shè)，實現(xiàn)富國強兵的現(xiàn)代化目標(biāo)的歷史重任。因此，以中央名義對全國范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會資源實行控制和調(diào)配成為重要的前提條件。在統(tǒng)一民族國家構(gòu)建的過程中，蘇聯(lián)模式的“示范”作用也是不言而喻的?！氨M管中共極力維護(hù)其獨立性……但在廣義的政治觀念上，中國的國家形式當(dāng)然與蘇聯(lián)同出一轍。” 〔6 〕顯然，中國源遠(yuǎn)流長的“大一統(tǒng)”國家治理傳統(tǒng)，經(jīng)歷百年戰(zhàn)亂的中國人民對于國家統(tǒng)一的強烈渴望，中國社會強烈的“現(xiàn)代化發(fā)展沖動”，中國共產(chǎn)黨的革命政權(quán)建設(shè)實踐，以及當(dāng)時艱巨的國家建構(gòu)任務(wù)和國際環(huán)境，都決定了“建立單一制的政治架構(gòu)幾乎是一個理所當(dāng)然的選擇”。〔7 〕

盡管對于新中國來說，新中國成立之初的首要問題并不是分權(quán)，而是如何集權(quán)，但是很快黨和國家第一代領(lǐng)導(dǎo)人就意識到中央高度集權(quán)帶來的“一統(tǒng)就死”問題。1956年，毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》提出“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，即，“在我們這樣一個國家，應(yīng)該發(fā)揮中央與地方兩個積極性。應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，給地方更多的獨立權(quán)，讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機(jī)動權(quán)都沒有”。〔8 〕1956年9月，劉少奇在黨的八大報告中也指出，目前國家工作的一個重要問題是必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央與地方的行政管理權(quán)限。于是，在“大躍進(jìn)”的背景下，1958年開始了建國以后第一次向地方放權(quán)的實踐。由于很快引發(fā)了國民經(jīng)濟(jì)的混亂，從1961年起中央不得不把各項權(quán)力重新收回，強調(diào)“一刀切”和“全國一盤棋”。1969年黨的九大之后，隨著國家安全形勢的變化，以備戰(zhàn)為中心，中央要求各地建立獨立作戰(zhàn)的工業(yè)體系。中央開展對“條條專政”的批判，要求加強“塊塊專政”。大量中央大型骨干企業(yè)開始下放到地方，中央政府機(jī)構(gòu)也進(jìn)行大規(guī)模縮減。由于權(quán)力下放過多過快，經(jīng)濟(jì)計劃與決策權(quán)過度分散，全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的合理布局與主要產(chǎn)品供銷失去平衡，國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰邊緣?！拔母铩苯Y(jié)束后，中央開始把一些重點企業(yè)收歸統(tǒng)一管理，上收部分財政、稅收和物資管理權(quán)?！? 〕綜上所述，盡管20世紀(jì)50年代中后期和60年代末的兩次放權(quán)改革最終都以中央重新收權(quán)告終，央地關(guān)系某種程度陷入“一收就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂”的循環(huán)，但是這兩次放權(quán)實踐深刻改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的特征，使得中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向地方分權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，也為改革開放之后的經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)?！?0 〕

（二）改革開放之后的權(quán)力“下放”

1978年改革開放之后，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中心工作的歷史條件下，從國家治理實效主義的角度來看，中央向地方適當(dāng)下放和轉(zhuǎn)移部分權(quán)力，建立一種新型央地關(guān)系成為歷史的必然。調(diào)動地方積極性、權(quán)力下放成為改革的主要策略。這時，擴(kuò)大地方自主權(quán)的總原則是“凡是適宜下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行”。1979年《地方組織法》、1982年《憲法》明確了國務(wù)院和各級政府的職權(quán)職責(zé)及其相互關(guān)系。中央權(quán)力下放的一個重要方面就是逐步向地方下放立法權(quán)。1981年，五屆全國人大授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會制定單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。從1988年到1996年，海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市陸續(xù)獲得制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。

除了法律、法規(guī)等正式制度層面的立法授權(quán)之外，國家的財稅收入關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，干部管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會管理權(quán)也逐步下放。在權(quán)力下放的過程中，財權(quán)和干部人事任免權(quán)的下放發(fā)揮了決定性作用。1980年，在三個直轄市之外的所有省、自治區(qū)開始實行財政“分灶吃飯”。1988年在37個省級地方和“計劃單列市”推行“財政包干”。這種“包干制”直接推動了地方政府成為具有明確經(jīng)濟(jì)利益和主體意識的治理單元?！?1 〕1984年，中央干部管理的權(quán)限由下管兩級調(diào)整為下管一級。在省級地方，除了省的最高領(lǐng)導(dǎo)層之外，其他職位任命可以由省內(nèi)掌控。財政和人事任免制度改革使得地方擁有了可掌握的財稅收入和本地干部的任免權(quán)，獲得一定程度的經(jīng)濟(jì)、人事自主權(quán)和利益支配權(quán)。這就激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性，促使國家行為重點向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的整體轉(zhuǎn)變。

從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，隨著中央權(quán)力下放以及地方對經(jīng)濟(jì)生活的深刻卷入，地方的自主性、自利性以及地方之間的競爭都得到加強。在搞活地方經(jīng)濟(jì)的同時，“人們對于權(quán)威的認(rèn)同程度在不斷下降;黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人的威望大不如從前;對抗政府政策法令的技巧已達(dá)到爐火純青的地步;中央政府一些關(guān)于國計民生的重大決策無法順利施行”。〔12 〕人們開始擔(dān)心“從經(jīng)濟(jì)上的分崩離析，到財力上的極度分散，進(jìn)而發(fā)展到政治上的相互對立，最終走向社會動蕩和國家分裂”?！?3 〕就此，鄧小平多次強調(diào)“中央要有權(quán)威，宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。〔14 〕這就為新一輪央地關(guān)系調(diào)整埋下了伏筆。

（三）市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下的選擇性集權(quán)

1992年鄧小平南方談話之后，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)。在建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景之下，20世紀(jì)90年代中期，中央開始轉(zhuǎn)變地方分權(quán)的思路，在經(jīng)濟(jì)和社會管理方面推行中央“選擇性集權(quán)”改革。這一時期的再集權(quán)，不是要退回到改革開放之前的狀態(tài)，而是本著“整體推進(jìn)、重點突破”原則，選擇財稅金融、企業(yè)管理、社會保障、人事任免等特定領(lǐng)域的權(quán)力重新收回中央，通過強化中央政府的權(quán)力重建國家能力?！?5 〕

其一，在財稅金融制度方面，1994年開始實行分稅制改革。通過大幅度提高中央的財政收入、保障中央財權(quán)，大大加強了中央對地方經(jīng)濟(jì)行為的宏觀調(diào)控。1998年，撤銷中國人民銀行省級分行，設(shè)立跨省區(qū)9家分行，確立中央在貨幣金融領(lǐng)域的權(quán)威。其二，在干部任免制度方面，1995年頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，〔16 〕開始實行地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部異地任職和回避制度。1998年，頒布《中共中央管理干部名稱表》，要求所有副省級以上干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局級崗位干部向中央備案。1999年，建立干部交流制度。中央與地方之間的干部交流日趨頻繁。其三，1998年之后，中央開始對稅收、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督、統(tǒng)計、國土、煤炭、環(huán)保等部門實行垂直管理，采取中央集權(quán)化管理模式來化解中央對這些涉及國計民生重要領(lǐng)域的管控與治理難題。20世紀(jì)中后期的一系列中央集權(quán)化改革目標(biāo)明確，旨在打破地方主義的“塊塊結(jié)構(gòu)”，保證中央的法律和政令在地方得以有效實施。這些舉措有效提升了中央的治理能力，扭轉(zhuǎn)了改革開放以來地方分權(quán)改革所導(dǎo)致的中央權(quán)威弱化和治理能力不足的局面。中央得以在全國范圍內(nèi)推行一系列重大改革，譬如加入WTO、國有大企業(yè)兼并重組、建立統(tǒng)一醫(yī)療保障制度等。在中央再集權(quán)的同時，國家治理又面臨著新的難題。這主要表現(xiàn)為：

一是，央地在權(quán)責(zé)分配方面的嚴(yán)重不對等。隨著財稅、金融等方面的權(quán)力被大幅度集中到中央，中央收入所占比重顯著增加，但支出任務(wù)卻沒有相應(yīng)增加。新增加的財政支出，尤其是社會保障方面的支出責(zé)任幾乎都由地方財政來承擔(dān)。盡管中央的轉(zhuǎn)移支付彌補了一些地方的財政空缺，但是由于轉(zhuǎn)移支付的非規(guī)范性和非均衡性，又誘發(fā)了“跑部進(jìn)京”“跑部要錢”等腐敗現(xiàn)象。二是，引發(fā)新的“條條管理”與“塊塊管理”的矛盾。這是因為，通過再集權(quán)過程流向中央的權(quán)力并不意味著中央相應(yīng)擁有了整體意義的權(quán)力。這些上收的權(quán)力實際上分散在相關(guān)中央部門。一言以蔽之，中央集權(quán)事實上是中央部門的集權(quán)，即大量經(jīng)濟(jì)與社會管理的權(quán)力從地方的“塊塊”轉(zhuǎn)向中央的“條條”。三是，在中央的強力考核與官員問責(zé)之下，地方改革與創(chuàng)新的勇氣和動力在消退和減弱。地方“先行先試”的政治成本和社會成本都大幅度提高。如果沒有來自中央的特別授權(quán)和政治支持，很多地方難以啟動帶有地方特色的制度試驗。即使是獲得了中央授權(quán)，地方領(lǐng)導(dǎo)人也通常選擇非常謹(jǐn)慎、低調(diào)的改革思路。

（四）全面深化改革時期的集權(quán)與分權(quán)并行

隨著改革開放的深入進(jìn)行，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會利益格局日趨復(fù)雜與多元。傳統(tǒng)的國家與社會、政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系亦出現(xiàn)深刻變化。不同地方之間發(fā)展的差異性與不平衡性也在迅速拉大。市場化改革在帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的同時，市場對于權(quán)力和社會的侵蝕所帶來的政府公共服務(wù)缺位、環(huán)境污染、資源濫用、教育不公、官員貪腐等一系列問題也逐漸暴露出來。經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全球化競爭也在不斷挑戰(zhàn)國家治理的綜合能力。與上述這些變化相適應(yīng)，傳統(tǒng)的央地關(guān)系和國家縱向治理亦受到深刻挑戰(zhàn)，中央在宏觀調(diào)控、權(quán)力規(guī)制、社會治理、利益調(diào)整、汲取資源等方面的權(quán)威與能力面臨再塑與提升的任務(wù)。

黨的十八大以來，我國進(jìn)入全面深化改革和全面依法治國時期。這一時期，央地關(guān)系調(diào)整不再是簡單的行政權(quán)力上收與下放，也不再是整體意義上的中央集權(quán)與地方分權(quán)的間歇性交替進(jìn)行，而是呈現(xiàn)出更為復(fù)雜、靈活、多維調(diào)整的局面，也顯現(xiàn)出愈來愈規(guī)范化、制度化的特點。在維護(hù)中央權(quán)威、保障“中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基礎(chǔ)上發(fā)揮“兩個積極性”成為央地關(guān)系調(diào)整的主要基調(diào)?！?7 〕為加強中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央成立全面深化改革、全面依法治國、國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、審計等重要領(lǐng)域的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌和整合各個地方和部門的資源和力量，確保中央對重大工作的頂層設(shè)計和全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。為加強對各級干部的行為規(guī)范與監(jiān)督，紀(jì)委系統(tǒng)逐步實行由過去的完全屬地管理變成上級紀(jì)委為主、同級黨委為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)（半垂直管理）。〔18 〕為確保中央政令暢通、令行禁止，建立重大事項向黨中央請示報告制度和巡視制度，加強對干部遵守黨規(guī)黨紀(jì)情況的巡查和監(jiān)督。為推進(jìn)國家法律的統(tǒng)一實施、解決司法權(quán)地方化、行政化問題，實現(xiàn)省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，最高人民法院設(shè)立巡回法庭。這些司法“中央集權(quán)化”改革舉措有效保障了審判權(quán)的依法獨立行使，維護(hù)了國家司法權(quán)威和法治統(tǒng)一。

中央在政治上加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，向地方大幅度下放立法權(quán)。2015年修改的《立法法》將地方立法權(quán)主體擴(kuò)展到“設(shè)區(qū)的市”。為推動經(jīng)濟(jì)與社會的高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮地方制度創(chuàng)新“試驗場”的作用，中央還選擇特定地方進(jìn)行選擇性放權(quán)。新《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。為促進(jìn)地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理方面的體制創(chuàng)新和制度試驗，截止2019年12月30日，全國人大常委會共作出25件授權(quán)決定。依據(jù)這些授權(quán)，我國一共設(shè)立了18個自由貿(mào)易試驗區(qū)。在這些自由貿(mào)易試驗區(qū)，中央授權(quán)可以暫停全國性法律的適用并允許其進(jìn)行創(chuàng)新性制度試驗。在行政審批改革方面，也體現(xiàn)出明顯的“分權(quán)”趨勢。黨的十八大以來，已有數(shù)百項審批權(quán)下放給地方。

二、理解央地關(guān)系的當(dāng)代中國特色

（一）一個最難進(jìn)行規(guī)范性概括的問題

曾有學(xué)者將當(dāng)代中國的央地關(guān)系形容為“最難進(jìn)行規(guī)范性概括的方面”?！?9 〕此言極是。盡管當(dāng)代中國央地關(guān)系引起了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共管理等多個學(xué)科的高度關(guān)注和研究熱情，但是還沒有達(dá)成一個關(guān)于這個問題的基本共識。依據(jù)已有的單一制與聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)理論，也很難對現(xiàn)實的央地關(guān)系進(jìn)行概念上的界定。關(guān)于央地關(guān)系的分析與討論，常常陷于制度、文本規(guī)定與實踐、行動之間的沖突與矛盾之中。

從憲法和法律等正式制度表達(dá)來看，毫無疑問，中國是一個中央高度集權(quán)的單一制國家，沒有實現(xiàn)中央與地方以及不同層級地方政府之間的法律意義上的分權(quán)。但是，我國央地關(guān)系的發(fā)展，在某種程度上已經(jīng)超出傳統(tǒng)“單一集權(quán)”模式的內(nèi)涵與規(guī)定性。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，我們依然有民族區(qū)域自治地方、香港和澳門特別行政區(qū)等諸多“例外”的情形。改革開放以來，為了實現(xiàn)趕超型現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，中央逐步下放部分權(quán)力到地方，使得一些地方所獲得的權(quán)力甚至比聯(lián)邦制國家的州或省還要廣泛得多。因此，簡單用傳統(tǒng)的“單一制”理論很難準(zhǔn)確概括當(dāng)代中國央地關(guān)系的形態(tài)。鄭永年總結(jié)說，當(dāng)代中國的央地關(guān)系調(diào)節(jié)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是法律規(guī)定的制度化模式，而是一種混雜著強制、談判和互惠的復(fù)雜博弈?！?0 〕也因此，學(xué)者們大多是從“現(xiàn)實主義”出發(fā)，對“行動”中的當(dāng)代中國央地關(guān)系進(jìn)行動態(tài)的觀察和分析。

有學(xué)者用“財政聯(lián)邦制”或“行為聯(lián)邦制”的概念來描述改革開放以來的央地關(guān)系。譬如，錢穎一、許成剛認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)改革之所以比蘇聯(lián)、東歐成功，原因在于蘇東采取的是中央高度集權(quán)的U型層級管理模式，中國實行的是地方享有分權(quán)的M型層級管理模式?！?1 〕這種“中國特色財政聯(lián)邦主義”或曰“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”使得地方處理轄區(qū)事務(wù)的自主性擴(kuò)大，并能在一定程度上形成對中央政府的制約。鄭永年將中國特色的央地關(guān)系比喻為“行為聯(lián)邦制”和“有限的地方自治”?！?2 〕他認(rèn)為，“行為聯(lián)邦制”是一種相對制度化的放權(quán)模式，是政府間經(jīng)濟(jì)和政治放權(quán)的產(chǎn)物，直接促成了中國層出不窮的地方創(chuàng)新和高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時，單一制中央集權(quán)的國家架構(gòu)，又能確保中央對地方的控制權(quán)，能夠強有力地把控計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村中國向城市中國的轉(zhuǎn)型。還有法學(xué)學(xué)者從全國人大常委會執(zhí)法檢查的角度分析，提出當(dāng)代中國央地關(guān)系帶有美國式“合作聯(lián)邦制”的特點?！?3 〕當(dāng)然，不管是“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”還是“行為聯(lián)邦制”“合作聯(lián)邦制”，都是當(dāng)代中國央地關(guān)系的行動意義上的特征，而非制度意義上的特征。

楊光斌提出當(dāng)代中國央地關(guān)系的特點是“政治單一制與經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義的二元結(jié)構(gòu)”。他認(rèn)為，在政治結(jié)構(gòu)基本不變的前提下，中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了革命性變革。因此必須對央地關(guān)系進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)的二元化認(rèn)識?！?4 〕許成鋼提出“分權(quán)式威權(quán)制”的類似概念。其特點是中央在政治、人事任免權(quán)的高度集權(quán)與行政、經(jīng)濟(jì)方面的地方高度分權(quán)相結(jié)合。中央通過任免地方核心官員以及對地方各級官員進(jìn)行自上而下的考核來實現(xiàn)對地方的控制?！?5 〕曹正漢將當(dāng)代中國縱向治理描述為“上下分治”的治理體制。他把國家治理的權(quán)力分為“治官權(quán)”和“治民權(quán)”。中央掌握了“治官權(quán)”，中央任命的地方官員行使“治民權(quán)”。中央通過“治官”來間接實現(xiàn)“治民”。這種“上下分治”的治理機(jī)制的優(yōu)勢在于使得“中國的權(quán)威治理機(jī)制在經(jīng)濟(jì)增長和市場化改革的背景中能夠保持長期穩(wěn)定”?！?6 〕

周黎安用“行政發(fā)包制”來形容當(dāng)代中國特色央地關(guān)系。他認(rèn)為我國政府上下級之間在傳統(tǒng)科層制的基礎(chǔ)上嵌入了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“發(fā)包”或“承包”關(guān)系。上級政府將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項目標(biāo)“發(fā)包”給下級政府。中央和上級政府作為“發(fā)包方”享有正式的評價權(quán)威和“剩余控制權(quán)”。地方政府作為“承包方”擁有一定程度的自由裁量權(quán)和“剩余索取權(quán)”?！?7 〕楊雪冬用“壓力型體制”來解釋當(dāng)代中國央地關(guān)系的行動邏輯。其核心在于強調(diào)地方各級政府是在中央以及上級政府的各種壓力驅(qū)動下運行的。上級壓力的變化體現(xiàn)了中央工作重點的轉(zhuǎn)移。即，中央和上級政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理的各項目標(biāo)以“政治任務(wù)”形式逐級分配給地方政府，并以政治和經(jīng)濟(jì)上的激勵和懲罰作為重要手段保障任務(wù)的實現(xiàn)。其特點在于數(shù)量化的任務(wù)分解、各部門共同參與、物質(zhì)化評價與考核體系、地方討價還價等?！?8 〕

（二）我國央地關(guān)系的特點與運行邏輯

新中國成立70多年以來，我國央地關(guān)系“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過程中”。〔29 〕當(dāng)代中國央地關(guān)系在單一制的“大一統(tǒng)”政治傳統(tǒng)、大國治理的現(xiàn)實分權(quán)需求之間反復(fù)博弈、來回調(diào)整，受到中國共產(chǎn)黨的革命政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗、馬克思主義政黨的意識形態(tài)等諸多因素的影響。在央地關(guān)系不斷變動的背后，我們需要從一個動態(tài)發(fā)展的視角對當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的核心要素、基本思路與行動邏輯進(jìn)行初步的分析。

1.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是理解央地關(guān)系的基本入口

當(dāng)代中國政治制度最核心的原則就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，即以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心來統(tǒng)領(lǐng)國家政權(quán)。質(zhì)言之，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是理解當(dāng)代中國國家治理的一個基本入口。高度權(quán)威的政黨體制是當(dāng)代中國央地關(guān)系自上而下高效運作的政治軸心?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”核心原則也被深深嵌入央地關(guān)系的變動之中。因此，我國央地關(guān)系不僅受到憲法法律層面的規(guī)范與制約，也受到中國共產(chǎn)黨的政治紀(jì)律和組織原則的控制與約束。當(dāng)代中國之所以能夠牢牢保持中央權(quán)威，很大程度上在于擁有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的強大組織結(jié)構(gòu)與行動機(jī)制?！罢恰h的領(lǐng)導(dǎo)這一新的變量出現(xiàn)，化解了傳統(tǒng)中國地方‘諸侯化的固有風(fēng)險。因此，‘黨的領(lǐng)導(dǎo)是今天中國克服潛在的地方化傾向，保證中央集權(quán)的核心要素”?！?0 〕

為此，討論當(dāng)代中國央地關(guān)系和國家縱向治理，不僅要觀察中央和各級政府之間的權(quán)力運作，還要認(rèn)真思考黨的領(lǐng)導(dǎo)體制如何實現(xiàn)中央與地方的統(tǒng)一部署與上下聯(lián)動。不僅要理解法律層面的憲法法律規(guī)定，還要解讀政治層面的黨章和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。不能秉承所謂的“純國家視角”和“純法律文本視角”，而應(yīng)看到“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”在我國政治生活的每個層面、國家治理的各個方面所發(fā)揮的巨大作用。正是中國共產(chǎn)黨從中央到地方嚴(yán)密的組織體系、通過“黨管干部”的組織形式對地方官員進(jìn)行任免和懲戒以及強大的社會動員和整合能力，構(gòu)成了國家統(tǒng)一和穩(wěn)定的央地關(guān)系的基礎(chǔ)性要件。

在當(dāng)代中國國家治理過程中，加強對地方核心干部的管理與監(jiān)督是中央約束地方政府行為、遏制地方保護(hù)主義的一種主要手段。在推動國家縱向治理的過程中，加強對地方干部管理的力度是調(diào)整央地關(guān)系的直接切入點。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治邏輯之下，民主集中制要求“下級服從上級，全黨服從中央”，從組織原則上明確了中央的絕對權(quán)威。在“黨管干部”原則之下，具體執(zhí)行地方治理任務(wù)的地方干部不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者，更是黨的干部。干部人事任免方面的有力舉措成為中央引導(dǎo)地方官員行為的行動指揮棒，有效縮小了中央與地方之間政策執(zhí)行過程中的偏差，使得國家治理目標(biāo)以一種高度組織化的形式延伸到各個地方。

改革開放之初，權(quán)力下放和調(diào)動地方積極性成為央地關(guān)系調(diào)整的主調(diào)，中央就把干部管理的權(quán)限由下管兩級調(diào)整為下管一級。20世紀(jì)90年代，隨著中央上收部分重要領(lǐng)域的權(quán)力，中央開始在地方領(lǐng)導(dǎo)選拔上實行非本地原則和干部交流制度。地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任期越來越嚴(yán)格，更替更快。在進(jìn)入全面深化改革時期之后，中共中央頒布《黨政干部選拔任用工作條例》，改變以經(jīng)濟(jì)增長為單一標(biāo)準(zhǔn)的官員任免與考核規(guī)則，建立更加全面的干部政績考核體系?！?1 〕黨的十八大之后，中共中央制定和修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《重大事項請示報告條例》《黨組工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，通過加強制度建設(shè)保證黨中央權(quán)威的全方位落實。

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實當(dāng)中，中國特色“壓力型治理”常常通過運動式治理、中央專項治理、行政發(fā)包、目標(biāo)責(zé)任制、同級官員晉升競標(biāo)等一系列高度復(fù)雜、靈活多樣的“組合拳”形式表現(xiàn)出來?！?2 〕在其背后，最重要的動力機(jī)制就是“黨管干部”原則的統(tǒng)領(lǐng)之下，干部選拔機(jī)制激勵之下的同級官員競爭或橫向競爭。改革開放以來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理狀況都與地方干部的晉升捆綁在一起。要獲得中央和上級的認(rèn)可和提拔，地方干部最重要的是在政治和行為目標(biāo)上與中央保持一致。而經(jīng)濟(jì)增長和社會治理的各項目標(biāo)，本身恰恰就是中央設(shè)定的目標(biāo)。張五常認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力是“縣域競爭”?！?3 〕其實，這種“縣域競爭”背后的真正要素是官員之間的競爭與博弈。

因此，當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的邏輯主線是非常清晰的。中國改革開放所取得的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項成就并不是地方分權(quán)的結(jié)果，而恰恰是政黨領(lǐng)導(dǎo)型體制之下中央集權(quán)的結(jié)果。當(dāng)代中國央地關(guān)系的變動，不是在單一制和聯(lián)邦制之間進(jìn)行選擇和徘徊，也不是所謂中央集權(quán)與地方分權(quán)的簡單交替和間歇性調(diào)整，而是在中央集權(quán)的單一制國家權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心根據(jù)不同時期的國家治理需求和發(fā)展目標(biāo)所進(jìn)行的“動態(tài)權(quán)力配比”?！?4 〕雖然在新中國成立以來的不同歷史時期，這種權(quán)力劃分和配置體現(xiàn)出不同的側(cè)重點，有時中央集權(quán)為主要特點，有時又以地方分權(quán)為主要內(nèi)容。但是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則一直貫穿其中、始終發(fā)揮核心樞紐作用。

2.以發(fā)展為目標(biāo)的漸進(jìn)式實驗主義思路

回顧改革開放40多年來央地關(guān)系的演變，相較于計劃經(jīng)濟(jì)時代，整體上處于一種“復(fù)雜且靈活的動態(tài)調(diào)整”之中?！?5 〕在“發(fā)展型國家治理”和“追趕型現(xiàn)代化”的目標(biāo)指引之下，央地關(guān)系的改革以及整體意義上的國家縱向治理帶有漸進(jìn)式的實驗主義特點。大規(guī)模、整體性的中央集權(quán)或地方分權(quán)比較少發(fā)生，代之的多是局部、溫和的“微調(diào)”。中央在推動地方制度執(zhí)行的策略選擇方面也體現(xiàn)出一種實用主義或曰結(jié)果主義的導(dǎo)向特點，強調(diào)治理的有效性和關(guān)注地方官員的治理績效。

之所以采取漸進(jìn)式實驗主義改革思路，是鑒于當(dāng)代中國央地關(guān)系極度復(fù)雜性、特殊性的一種“實事求是”的理性選擇。這是因為，當(dāng)代中國的“中央”與“地方”本身就是極度復(fù)雜和高度多元的概念。在中國特色國家治理的過程中，“中央”具有高度的權(quán)威性和綜合性特點?！爸醒搿钡木C合性體現(xiàn)為，當(dāng)代中國的“中央”不僅包括西方國家結(jié)構(gòu)形式中的中央政府，還包括中共中央，以及國家最高立法和司法機(jī)關(guān)。在當(dāng)代中國政治體制當(dāng)中，中共中央代表了國家治理的中央核心和樞紐。“地方”的復(fù)雜性表現(xiàn)為：我國正式意義上的地方治理主體包括省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級。既包括?。ㄖ陛犑校?、副省級市、設(shè)區(qū)的市、區(qū)縣等“一般地方”，也包括民族自治地方、特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等“特殊地方”。這種世界上非常獨特的超多層級、超級豐富的地方政府設(shè)置，使得當(dāng)代中國央地關(guān)系必然帶有明顯的多層級、多類別和極度復(fù)雜性的特點。

當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容具有多維度和超級關(guān)聯(lián)性的特點。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，央地關(guān)系調(diào)整實際上是在中央與地方的行政隸屬關(guān)系之下就經(jīng)濟(jì)與企業(yè)的管理權(quán)進(jìn)行上下變動，實現(xiàn)的是權(quán)力在中央與地方黨政機(jī)關(guān)的封閉系統(tǒng)內(nèi)的上下轉(zhuǎn)移。鄧小平在1980年就指出：“過去在中央與地方之間分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及黨與政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！?〔36 〕這就意味著，向地方分權(quán)不應(yīng)局限于以往的行政性分權(quán)，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán);中央與地方的事權(quán)劃分，不僅意味著中央政府與地方政府的分權(quán)，也意味著政府與市場、政府與社會之間的分權(quán)。只要權(quán)力與市場、政府與經(jīng)濟(jì)、社會的關(guān)系沒有理順，央地關(guān)系就永遠(yuǎn)無法走出“統(tǒng)”與“放”的怪圈。現(xiàn)實當(dāng)中，盲目“放權(quán)”會導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)混亂和地方保護(hù)主義，全面“收權(quán)”又會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力、社會管理僵化的治理難題。在一個巨型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，央地關(guān)系調(diào)整如何走出傳統(tǒng)的行政集權(quán)—分權(quán)思路，把行政性分權(quán)與政府與經(jīng)濟(jì)、社會的功能區(qū)分結(jié)合起來，需要進(jìn)行長期的制度試驗、實踐觀察和制度積累。

3.權(quán)力上收與下放的技術(shù)策略

漸進(jìn)式的實驗主義改革思路，深刻影響了當(dāng)代中國央地關(guān)系調(diào)整的技術(shù)與實踐形式。在權(quán)力下放與上收的技術(shù)特點上主要表現(xiàn)為：首先，央地關(guān)系改革一直呈現(xiàn)出既集權(quán)又分權(quán)、集權(quán)—分權(quán)并行的雙向度特點。當(dāng)代中國央地關(guān)系是一個多維的權(quán)力和資源混合體，很難用單向度的中央集權(quán)和地方分權(quán)來對其加以概括。央地關(guān)系調(diào)整包括財權(quán)、事權(quán)、立法權(quán)、干部任免與管理權(quán)等多種權(quán)力的縱向配置。很多時候，不同維度的集權(quán)與分權(quán)同時發(fā)生，或是同一領(lǐng)域既有集權(quán)也有分權(quán)。譬如，憑借政治上的中央集權(quán)，中央能夠規(guī)定和引導(dǎo)地方官員遵守中央政令。又由于經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的分權(quán)，地方獲得轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強烈積極性。

其次，權(quán)力下放范圍的“一刀切”與“選擇性授權(quán)”并存。從憲法和法律賦予中央與地方的職責(zé)和職能來看，除了外交、國防、貨幣發(fā)行等中央政府專屬權(quán)力之外，縣級以上地方政府擁有的事權(quán)幾乎就是自上而下復(fù)制中央政府的“翻版”，只是涉及地理區(qū)域的范圍大小不同而已。換言之，中央與地方各級政府在事權(quán)方面“職責(zé)同構(gòu)”“上下一般粗”，缺乏針對不同層級地方在事權(quán)財權(quán)方面的精細(xì)化區(qū)分。央地事權(quán)劃分，很大程度上實現(xiàn)的是同類權(quán)力的縱向“整體移動”或“平面切割”。改革開放之后，中央選擇率先向經(jīng)濟(jì)效益良好的沿海地區(qū)和大中城市采取多樣性、差異性的“選擇性授權(quán)”。這就是所謂的“相機(jī)授權(quán)”，即中央根據(jù)不同的時機(jī)、環(huán)境有差別地決定對地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式?！?7 〕這種“因地而異”授權(quán)有利于地方充分利用本地稟賦進(jìn)行因地制宜的治理，但在一定程度上也形成了主權(quán)國家內(nèi)部的不同地方不平等、不公正的競爭地位，地區(qū)發(fā)展不平衡成為新的治理難題。

三、央地關(guān)系法治化與國家縱向治理能力的提升

（一）走出央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”怪圈

從應(yīng)然意義上說，中央與地方兩個積極性的共同發(fā)揮并不是一個矛盾的悖論，而應(yīng)是一個互補與自洽的狀態(tài)。這是因為，沒有中央的集中統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)，就會形成地方治理碎片化的局面，而沒有真實意義的地方治理輔以必要的補充，就會走向僵化的“大一統(tǒng)”和“全國一刀切”。然而，從新中國成立以來央地關(guān)系的變遷過程來看，中央和地方兩個積極性常常出現(xiàn)此消彼長、相互抵銷的局面。央地關(guān)系調(diào)整間斷性處于“一收就死、一死就放、一放就亂”的狀態(tài)，中央與地方實際上很難發(fā)揮兩個積極性?，F(xiàn)實當(dāng)中，或是中央高度集權(quán)嚴(yán)重抑制地方治理的自主性與創(chuàng)造性，或是地方主義過度膨脹、挑戰(zhàn)中央權(quán)威。中央在遇到地方變通、扭曲或架空執(zhí)行中央政令時常常感到對地方的實際控制力不足。而地方所掌握的一些經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)力則屬于“有實無名”，隨時會因為中央的權(quán)力上收而失去。這就導(dǎo)致了鄧小平所說的權(quán)力“集中也不夠、分散也不夠”的問題。〔38 〕

央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”困境主要表現(xiàn)為：在既定的制度框架內(nèi)使用愈來愈精細(xì)化、復(fù)雜化的非常規(guī)手段和方式，對原有央地關(guān)系的形態(tài)進(jìn)行一種謹(jǐn)慎的修改和微調(diào)，而無法上升到一種更高層次的穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)?！?9 〕改革成本的投入沒有帶來相應(yīng)的政治收益和預(yù)期效果。〔40 〕為此，在頻繁、反復(fù)的權(quán)力上收與下放過程中，中央與地方的權(quán)力在不斷消耗，國家治理的整體能力也被嚴(yán)重削弱。這也意味著，長期以來，我國央地關(guān)系的改革與調(diào)整很大程度上依靠的是運動式治理、項目治理、行政發(fā)包、官員競標(biāo)等非常規(guī)治理手段，是一種帶有很大隨意性和偶發(fā)性，打“補丁式”修正與微調(diào)。實踐當(dāng)中，這些非常規(guī)性的工作形式與治理手段越來越豐富多樣、精細(xì)復(fù)雜，盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題，但是并沒有實現(xiàn)對傳統(tǒng)央地關(guān)系調(diào)整思路的突破，也未能從國家制度層面對中央與地方縱向權(quán)力劃分進(jìn)行科學(xué)界定與合理配置，也就難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩。

（二）加強央地關(guān)系的國家法治建設(shè)

欲破解央地關(guān)系改革的“內(nèi)卷化”難題，必須從現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的視角提出建設(shè)性、可操作性的方案。福山認(rèn)為在所有制度中，國家是最重要的制度。他在反思發(fā)展中國家治理失敗的原因時，認(rèn)為國家制度建設(shè)的匱乏直接導(dǎo)致了國家治理的低下和失敗。因此，高水平的制度建設(shè)是實現(xiàn)國家治理的核心任務(wù)。〔41 〕在這個意義上，國家縱向治理轉(zhuǎn)型的中心任務(wù)是加強以國家法治為中心的央地關(guān)系制度建設(shè)，以央地關(guān)系法治化來提升國家的整體治理能力。〔42 〕反之，“如果不能形成依靠法律與制度構(gòu)建中央與地方關(guān)系的共識，就不能建立制度化的、穩(wěn)定的中央與地方關(guān)系，就會既損害中央的權(quán)威，又嚴(yán)重影響地方建設(shè)的積極性，進(jìn)而影響整個國家建設(shè)的大局?！?〔43 〕

首先，必須明確集權(quán)與分權(quán)只是國家治理的形式而非目的。實現(xiàn)央地事權(quán)劃分從行政化向法治化、從政策主導(dǎo)向法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，必須破除將央地立法事權(quán)劃分與單一制國家結(jié)構(gòu)形式簡單對立起來的片面思維。不管是行政分工型還是法治分權(quán)型事權(quán)劃分，其目的不在于分工或分權(quán)本身，而只是實現(xiàn)國家善治的不同方式與手段而已。

為此，我們需要在尋找中央集權(quán)和地方分權(quán)“黃金分割點”的基礎(chǔ)上，兼顧中央統(tǒng)一集權(quán)與地方活力的需要，進(jìn)一步以國家立法形式規(guī)范和明確央地權(quán)責(zé)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、原則以及程序和方法，將央地關(guān)系調(diào)整的權(quán)責(zé)對等、公平效率、權(quán)力劃分的“溢出范圍”等原則在法律制度層面加以細(xì)化使之具有可操性。同時，將經(jīng)實踐檢驗行之有效的政策和規(guī)范性文件上升為法律法規(guī)，將與央地關(guān)系相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行必要的清理、統(tǒng)一和整合。將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化。〔44 〕

其次，央地關(guān)系法治化是維護(hù)中央權(quán)威制度建設(shè)的核心內(nèi)容?？v觀各國的歷史實踐，中央集權(quán)是國家治理的本質(zhì)要求與基礎(chǔ)?！皼]有任何一個國家可以不要中央集權(quán)。只要存在國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只有因為有集權(quán)才履行自己的公民職責(zé)”?！?5 〕但是，全部的中央集權(quán)或者權(quán)力的高度集中并不必然帶來國家治理能力的提升。中央集權(quán)并不是要把一切權(quán)力都劃歸中央，而只是把必要的權(quán)力集中于中央?！爸醒胄惺箼?quán)力，是在大的問題上，在方向問題上”?！?6 〕在中國這樣一個超大型治理空間，將一些治理事務(wù)分配給地方并充分發(fā)揮其自主、靈活的應(yīng)對功能，實現(xiàn)治理主體的層級化，將明顯增強國家治理的實效且大大降低中央決策的壓力和風(fēng)險。如果以一種大而化之、模糊性的“國家治理”取代多樣性和具體性“地方治理”，無視各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的重大差異，以同一治理標(biāo)準(zhǔn)來評價各個地方，不僅會扼殺地方的積極性，而且會大大削弱中央的實際權(quán)威和全局調(diào)控能力，容易導(dǎo)致中央表面權(quán)力與實際治理能力的失衡。

故此，只有在中央有所不為的前提之下，才能真正保證其有所為。國家治理能力提升不能簡單理解為就是強化中央集權(quán)。而是通過國家立法合理界定和配置央地事權(quán)，確保中央掌握全部主權(quán)性國家權(quán)力和支配性財政收入，并以此為基礎(chǔ)切實保障地方享有純粹地方性事務(wù)的治權(quán)，從而促進(jìn)國家縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與高效運作，才能打通制度落實過程中的“中梗阻”，建立國家政治權(quán)力與“基礎(chǔ)性權(quán)力” 〔47 〕的有效聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)把中央權(quán)威和國家整體實力轉(zhuǎn)化為解決國家治理各種問題的實際能力。

最后，央地關(guān)系法治化才能真正實現(xiàn)地方治理的自主性、創(chuàng)新性與民主性。對于中國這樣一個超大規(guī)模的國家，地方治理的主要任務(wù)首先在于填補國家治理的空白、彌補國家制度過于原則和寬泛的缺陷，即通常所說的“拾缺補遺“和“填補溝壑”。而且，地方在進(jìn)行改革試驗和制度創(chuàng)新時有著中央無可替代的優(yōu)勢。在地方治理的過程中，除了中央制定的正式制度，地方的“土辦法”、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度發(fā)揮著巨大作用。地方在執(zhí)行中央制度、履行法定職責(zé)的過程中，必須面對各種中央層面無法預(yù)料的利益關(guān)系和治理難題，地方也要創(chuàng)新性地運用一定的手段、方法、技術(shù)。而這些手段、方法和技術(shù)不是中央制定的法律政策等制度形式所能涵蓋的，而是要在具體語境之下進(jìn)行判斷和選擇并由此形成推動地方治理精細(xì)化、實現(xiàn)局部治理環(huán)境優(yōu)化的重要因素。地方也是真正與民眾發(fā)生聯(lián)系、各種利益訴求和社會矛盾聚集的場域。在一個比全國小得多的治理單元內(nèi)，民眾意愿表達(dá)的“信息損減”和“收集成本”將大大減少，公民對地方治理的直接參與將變得更有可能。在某種意義上，地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實效方面作出種種努力，將構(gòu)成推動我國國家治理現(xiàn)代化的最直接動因。

然而，在缺乏對“地方性事務(wù)”進(jìn)行制度化界定的條件之下，地方的自主性與創(chuàng)新性將受到深層次的抑制，地方治理的角色與功能定位難以明晰。在中央自上而下考核與問責(zé)的高壓之下，地方對于中央政令很可能只是“形式主義”服從或消極不作為。而且，地方政府對本地居民負(fù)責(zé)的“在地化”責(zé)任機(jī)制也不可能建立起來。這使得當(dāng)前很多地方治理很大程度上既努力擺脫中央政令的“遠(yuǎn)程化”約束與控制，在某種層面上又脫離了地方民眾的“近距離”監(jiān)督。在國家治理現(xiàn)代化的要求之下，地方治理能力的提升，要求地方不僅代表中央的意志來治理地方，還要能夠回應(yīng)本地居民的意愿和要求。在地方治理難以“在地化”，同時又缺乏中央有效監(jiān)控的情況下，地方治理就會失效甚至陷入混亂、敗壞的困境。一言以蔽之，唯有在法治化保障的基礎(chǔ)之上，建立地方治理向本地民眾負(fù)責(zé)的“在地化”機(jī)制，才能從根本上解決地方治理實踐中的大量治理難題或頑癥。也只有中央“自上而下”和民眾“自下而上”兩個方面的壓力與制約聚合起來，才能形成既有秩序又有活力的地方治理。

Abstract： The Central-local relationship is a core issue in the modernization of Chinese national governance. Since the reform and opening up， the reform of the Central-local relationship in China has adopted a kind of gradual experimental route， with the overall characteristics of "weak institutionalization" of power collection and decentralization. In reality， the reform and adjustment of the Central-local relationship largely through the unconventional means， such as Campaign-Style governance， Special-Project governance and Pressure-Style governance. Although it can quickly solve some long-standing problems， it does not realize the sudden break of the traditional national governance model， and it is difficult to effectively avoid the strange dilemma of the Central-local relationship. In order to realize the modernization transformation and upgrading of Chinese vertical governance， we must strengthen the construction of the Central-local relationship system centered on the rule of law， and enhance the overall governance capacity by legalizing the central-local relationship. Only in this way can we maintain the authority of the central government and promote the local governance.

Key words： national governance capacity;vertical control structure; central-local relationship; weak institutionalization ;the perspective from rule of law ;progressive experimentalism