周利敏， 姬磊磊

(廣州大學 公共管理學院， 廣州 510006)

一、 緣起：生態(tài)城市與霧霾治理的變革

20世紀以來，霧霾日益被認定為“非傳統(tǒng)安全”(NTS)，它威脅到經(jīng)濟、社會和國家穩(wěn)定。霧霾是由煙霧般的微小懸浮固體或液體顆粒構(gòu)成，它模糊了天空清晰度，主要是由經(jīng)濟發(fā)展造成的，例如工業(yè)化排放、石油消耗發(fā)電、交通、核工廠放射性物質(zhì)泄漏與土地焚燒等活動都可能產(chǎn)生霧霾。霧霾主要會產(chǎn)生兩方面后果：在環(huán)境方面，會造成過度砍伐森林、水土流失、全球氣候變暖與生物多樣性受到嚴重威脅等問題；在社會方面，會造成地區(qū)局勢緊張、健康風險、經(jīng)濟損失等問題。理查森(Richardson)研究發(fā)現(xiàn)，全球95%的人口正在呼吸骯臟、有害的空氣，人類正在接近生態(tài)系統(tǒng)的臨界點，一旦超過臨界點，不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境問題將會爆發(fā)。[1]

近幾年來，世界范圍內(nèi)霧霾災(zāi)害頻繁發(fā)生。2018年春，印度新德里霧霾使得約1900萬居民成為“污染難民”和“環(huán)境難民”；2017年，越南首都河內(nèi)僅38天享有清潔空氣。我國霧霾問題也不容樂觀。2013年，我國東北地區(qū)以哈爾濱為中心，包括吉林省、黑龍江省與遼寧省在內(nèi)多地發(fā)生大規(guī)模霧霾污染；2015年至2016年冬，北京出現(xiàn)重度霧霾事件，多次啟動了重污染紅色預(yù)警。美國耶魯大學在《2018年環(huán)境績效指數(shù)報告》(2018 Environmental Performance Index)中指出，2018年，中國空氣質(zhì)量全球排名倒數(shù)第四，在全球30個污染最嚴重的城市中，中國城市占了三分之二。面對全球霧霾災(zāi)害頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)實，生態(tài)城市已被視為應(yīng)對這一危機的有效政策工具，也成為全球永續(xù)發(fā)展政策的重點。生態(tài)城市是各國針對城市、氣候和霧霾污染而采取的“環(huán)境解決方案”。2018年，我國發(fā)布了《全國森林城市發(fā)展規(guī)劃(2018-2025年)》，提出到2025年建成300個國家森林城市，到2035年基本實現(xiàn)森林城市生態(tài)服務(wù)均等化，為生態(tài)城市建設(shè)提供了重要契機。

隨著霾害(霧霾、陰霾和灰霾)的日益嚴重，國內(nèi)外學界也給予了高度關(guān)注，相關(guān)研究視角主要有：(1)“治理系統(tǒng)論”。該視角強調(diào)從系統(tǒng)層面制定與執(zhí)行空氣污染控制方案。[2](2)“跨國治理論”。由于自然和人為因素，跨國煙霾事件時有發(fā)生，東盟成員國簽訂了《東盟跨界霾污染協(xié)定》(ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution)，借此開展跨境煙霾合作治理。[3](3)“立法治理論”。英國等一些國家的治理經(jīng)驗表明，立法在霧霾治理過程中起到了關(guān)鍵作用，印度尼西亞也在治理實踐中強調(diào)了立法的重要性。[4](4)“跨界治理論”。霧霾治理需要考量其形成的相互影響與相互作用的各種因素，破除政府全能主義和各部門孤島治理的單一局限，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)跨界合作治理。[5](5)“技術(shù)治理論”。該視角認為，只有通過發(fā)展新的科學技術(shù)提高空氣潔凈度及開發(fā)低污染新能源等技術(shù)，才能有效減少霧霾災(zāi)害的發(fā)生。[6](6)“永續(xù)發(fā)展論”。該理論為霧霾治理提供了新的理論視角和政策工具，主張從狀態(tài)、壓力、回應(yīng)和城市發(fā)展等政策層面進行霧霾治理。[7](7)“合作博弈論”。該視角認為霧霾治理涉及多元主體不同的價值標準和利益訴求，通過合作博弈可以協(xié)調(diào)相互沖突的經(jīng)濟利益。[8](8)“生態(tài)文明論”。該理論主張協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，進而建立完善的生態(tài)保障制度，這一軟性政策成為治理霧霾災(zāi)害的關(guān)鍵所在。[9]

綜合上述研究，可以發(fā)現(xiàn)以下特征：(1)研究范圍雖然較廣，但研究深度尚需加強。許多研究停留在現(xiàn)象層面，深層次理論探討還比較缺乏。(2)技術(shù)治理研究居多，非技術(shù)研究相對不足；理工科成果較多，人文社科成果相對不足；重技術(shù)、輕政策現(xiàn)象比較突出。(3)單一視角研究較多，綜合研究不足。霧霾涉及復雜的政治、經(jīng)濟與社會等因素，只有進行跨學科研究和交叉研究，才能全面把握霧霾形成的內(nèi)在邏輯。(4)自上而下的管理視角研究較多，自下而上的社會視角研究不足，兩者結(jié)合的研究更為少見。(5)成功案例的研究相對缺乏。雖然國際上也有一些霧霾治理的成功經(jīng)驗，但針對某一成功案例的深入研究相對較少。因此，本文的研究目的是探討生態(tài)城市這一新的政策工具與城市霧霾治理之間的內(nèi)在關(guān)系，具體研究問題包括：何謂生態(tài)城市，它與霧霾治理之間存在什么關(guān)系；如何在生態(tài)城市理論基礎(chǔ)上構(gòu)建霧霾治理框架，如何建立科學的評估指標體系；國際上有哪些成功的治理經(jīng)驗，對我國有何啟發(fā)。綜合成一個基本問題就是：如何通過生態(tài)城市政策進行有效的霧霾治理。本文將通過理論模型建構(gòu)與國際案例結(jié)合的定性方法對上述問題進行深入探討。

二、 模型建構(gòu)：生態(tài)城市視角下的霧霾災(zāi)害治理

自2000年以來，生態(tài)城市成為全球城市可持續(xù)發(fā)展的主流，也成為應(yīng)對全球變暖、生態(tài)退化與環(huán)境污染的新理論范式。[10]它基于循環(huán)城市與新陳代謝等生態(tài)原則，主張盡量減少對土地、能源的消耗及對自然環(huán)境的損害，進而形成“零碳定居點”這一人類理想的居住環(huán)境。生態(tài)城市已成為全球治理霧霾的現(xiàn)實方案，它提倡城市新環(huán)境生態(tài)工程設(shè)計、生態(tài)現(xiàn)代化與經(jīng)濟環(huán)境改革等，以最終達到城市與自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧共存。由于城市本身是一個復雜系統(tǒng)，它由自然、社會、經(jīng)濟與政治等系統(tǒng)耦合而成，因此需要從產(chǎn)業(yè)、科技、倫理、教育、立法與生活等角度綜合構(gòu)建生態(tài)城市霧霾治理框架(如圖1)。

1. 產(chǎn)業(yè)政策：綠色產(chǎn)業(yè)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與源頭治理

卡普羅蒂(Caprotti)指出，盡管西方發(fā)達國家經(jīng)歷了工業(yè)革命和后工業(yè)轉(zhuǎn)型，但霧霾造成的城市外部性污染仍然不斷加重，而且似乎勢不可擋。[11]因此，霧霾治理應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟中心主義發(fā)展模式，政府需要制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進行引導與規(guī)范，大力倡導綠色產(chǎn)業(yè)以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而破除經(jīng)濟增長與霧霾污染難以調(diào)和的矛盾。格羅斯(Gross)等認為，綠色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策已成為生態(tài)城市發(fā)展的基本經(jīng)濟政策，主要包括對高污染產(chǎn)業(yè)實行跨區(qū)轉(zhuǎn)移、壓縮產(chǎn)量，關(guān)閉高污染企業(yè)及限制煤炭使用等措施。[12]生態(tài)城市強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型是治理霧霾的關(guān)鍵因素，主張從工業(yè)生產(chǎn)的污染源頭治理，推進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及發(fā)展清潔能源技術(shù)。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型并非易事，因為資本往往流向環(huán)境標準相對寬松的發(fā)展中國家，遇到環(huán)境成本和勞動力成本更低的其他發(fā)展中國家，資本會再次流動，這種“底線競爭”使得發(fā)展中國家城市遭受嚴重的自然系統(tǒng)破壞與經(jīng)濟發(fā)展不平等，[13]也使得其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型尤為困難。

圖1 生態(tài)城市霧霾治理框架

2. 生活政策：綠色生活、綠色出行與城市綠化

卡普羅蒂(Caprotti)認為，許多新興國家的經(jīng)濟成功不僅是建立在生態(tài)破壞的基礎(chǔ)之上，生活方式非生態(tài)化也是其重要原因，[11]這些都導致了城市霧霾災(zāi)害的形成。因此，拉卡索(Laakso)提倡綠色生活方式，鼓勵居民低碳出行，降低過度使用汽車造成的空氣污染。[14]城市居民應(yīng)有意識地減少資源浪費，避免過度消費，追求能源需求最小化，這樣才能有效減少霧霾的發(fā)生。綠色生活方式倡導綠色出行，認為過度依賴私人機動車出行及公共交通供給不足導致了城市交通擁擠，尾氣排放嚴重。因此，需要盡量減少傳統(tǒng)交通工具的使用，大力發(fā)展低碳城市公共交通，建立安全便捷的步行系統(tǒng)，構(gòu)建騎行網(wǎng)絡(luò)，這一綠色低碳出行模式有利于實現(xiàn)城市交通與生態(tài)保護的有機結(jié)合。此外，諾瓦克(Nowak)等學者認為城市綠化是綠色生活的外在條件，它已被證明能有效吸收空氣中的污染物，具有清潔空氣和減少污染的功能。[15]總之，綠色生活政策正成為世界潮流，也是霧霾治理的有效途徑。

3. 倫理政策：道德評判、回歸自然與生態(tài)決策

伯克蘭德(Birkeland)認為，如果現(xiàn)代城市發(fā)展缺乏生態(tài)倫理的支撐，就無法真正產(chǎn)生新的生態(tài)決策系統(tǒng)，也很難促進霧霾治理理念的變革。[16]生態(tài)倫理將自然系統(tǒng)納入道德倫理評判范疇，促使政府和民眾在霧霾治理中自覺認同與遵守生態(tài)倫理。民眾的生態(tài)認知與生態(tài)行為對自然、經(jīng)濟、政治和社會系統(tǒng)產(chǎn)生著重大影響，只有其形成正確的生態(tài)倫理觀，才能在生產(chǎn)與生活中自覺遵循生態(tài)規(guī)律。20世紀以來，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，許多國家不惜一切代價強調(diào)經(jīng)濟增長，犧牲城市自然生態(tài)環(huán)境以滿足國家經(jīng)濟發(fā)展目標的要求，導致霧霾災(zāi)害頻繁發(fā)生。因此，政府需要放棄傳統(tǒng)的“經(jīng)濟中心主義”和“灰色城市”發(fā)展理念，形成以生態(tài)倫理為主導的新型城市發(fā)展理念，強調(diào)讓城市回歸自然，改變?nèi)祟惒豢沙掷m(xù)發(fā)展的理念，同時強調(diào)家庭、社區(qū)與社會是生態(tài)倫理形成的組織基礎(chǔ)，生態(tài)法律能極大促進生態(tài)倫理的有效形成。

4. 科技政策：新生態(tài)技術(shù)、人工智能與IT技術(shù)

建設(shè)生態(tài)城市的主要前提是在先進技術(shù)的支持下創(chuàng)新城市規(guī)劃，依賴可再生能源，重視資源再利用，實現(xiàn)“零碳與零廢物”的生態(tài)發(fā)展目的，為人們提供對城市自然環(huán)境幾乎沒有負面影響的高質(zhì)量生活場所和工作場所。簡言之，生態(tài)科技是推動生態(tài)城市建設(shè)和霧霾治理的技術(shù)基礎(chǔ)。近年來，新生態(tài)科學技術(shù)得到了大力開發(fā)與廣泛應(yīng)用，例如，汽車尾氣過濾技術(shù)與脫硫技術(shù)等能對空氣污染物進行有效轉(zhuǎn)化和截留，節(jié)能新技術(shù)和無害綠色技術(shù)在生產(chǎn)生活中的應(yīng)用越來越廣。人工智能與IT技術(shù)也出現(xiàn)在霧霾污染源預(yù)警、預(yù)防、預(yù)控及應(yīng)急管理中并取得了良好效果，已成為全球霧霾治理的新趨勢。人工智能與IT技術(shù)廣泛應(yīng)用于智能交通系統(tǒng)和能源優(yōu)化領(lǐng)域，有效減少了城市空氣污染物的排放，極大減少了霧霾災(zāi)害的沖擊。

5. 法制政策：生態(tài)立法、污染付費與矯正工具

生態(tài)立法是許多國家成功治理霧霾的基本經(jīng)驗，實務(wù)界和學界普遍認為嚴格的生態(tài)立法是減少霧霾的有效途徑，但在實踐中卻出現(xiàn)了立法滯后、責任主體不明、原子化與碎片化等立法局限，[17]這充分表明推進霧霾治理的法制建設(shè)仍然具有相當大的難度。在生態(tài)立法中，科莫雷丁(Kamaruddin)等學者主張實行 “污染者付費原則”，通過制定《環(huán)境生態(tài)稅法》向環(huán)境污染者征稅，以作為矯正霧霾風險的政策工具，同時，公司和民眾也需要承擔環(huán)境保護和霧霾治理的法律責任。[18]生態(tài)立法還需要強調(diào)“天人合一”“永續(xù)發(fā)展”和“綠色經(jīng)濟”等原則，將生態(tài)城市建設(shè)與永續(xù)發(fā)展理念結(jié)合起來，并且體現(xiàn)霧霾災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警與預(yù)控的“源頭治理”理念。此外，生態(tài)立法應(yīng)規(guī)范政府主導與社會參與機制，明確污染者主體責任與義務(wù)，促使企業(yè)采取生態(tài)技術(shù)，促進企業(yè)與民眾提高能源利用率。

6. 教育政策：生態(tài)認知、自覺遵守與治理共識

休斯曼(Huesemann)認為，人們往往相信霧霾治理主要依靠不斷發(fā)展的科學技術(shù)，沒有必要在自身行為和價值觀上做出過多改變，[19]這導致了生態(tài)教育長期被忽視?？茽柲λ?Kollmuss)進一步指出，人類對霧霾治理存在“溫水煮青蛙”現(xiàn)象，常常對這一緩慢而漸進的生態(tài)破壞現(xiàn)象反應(yīng)遲鈍和選擇性遺忘。[20]只有居民加強生態(tài)認知和環(huán)境安全認知，同時自愿遵守生態(tài)城市的約束，才能真正減少霧霾災(zāi)害的發(fā)生。桑德勒(Sandler)指出，在霧霾治理過程中，只有每個人貢獻自己的力量，才能真正實現(xiàn)空氣清潔的目標。[21]卡普羅蒂(Caprotti)發(fā)現(xiàn)，雖然綠色資本主義、綠色新自由主義、市場環(huán)境主義及許多生態(tài)城市干預(yù)措施為霧霾治理提供了極具價值的啟發(fā)性思想，但普通民眾卻知之甚少，[11]因此，加強生態(tài)教育成為各國治理霧霾的廣泛共識。生態(tài)認知教育還有利于糾正民眾的一些虛幻或錯誤認知，促使“生態(tài)城市”概念轉(zhuǎn)化為霧霾治理的現(xiàn)實力量。

在上述治理政策的基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)治理領(lǐng)域、治理內(nèi)容及治理原則構(gòu)建生態(tài)城市霧霾治理評估體系，該評估體系的重點是評估經(jīng)濟、社會、生態(tài)與霧霾之間的關(guān)系：經(jīng)濟生態(tài)化評估包括綠色工業(yè)革命、綠色能源結(jié)構(gòu)變革與城市生態(tài)農(nóng)業(yè)等層面；社會生態(tài)化評估重點關(guān)注城市居民生活、工作和生態(tài)理念等層面；自然生態(tài)化評估的重點在于城市人工系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧程度，包括城市綠地與生物多樣性等內(nèi)容。(見圖1)

三、 國際案例：生態(tài)城市在霧霾治理中的應(yīng)用

生態(tài)城市理念為城市霧霾治理提供了政策選擇和實踐指南，世界多國進行了一系列治理實踐，深入分析這些實踐，可以為我國霧霾災(zāi)害的治理提供重要的經(jīng)驗借鑒和理論反思。

1. 生態(tài)能源政策實踐

佩吉爾斯(Pegels)指出，德國曾長期以煤炭火力發(fā)電為主，因此飽受空氣污染困擾，研究表明，煤炭發(fā)電的單位污染排放量是風能發(fā)電的100倍及太陽能發(fā)電的10～20倍。[22]因此，能源結(jié)構(gòu)脫碳成為德國治理霧霾的基本策略，也是其生態(tài)城市建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，德國以風能、太陽能、核能與生物能等可再生綠色能源為核心，英國與美國等國也通過立法與經(jīng)濟等措施促進能源結(jié)構(gòu)變革。(見表1)但綠色能源結(jié)構(gòu)變革也面臨一些困境：首先，清潔能源目前還無法完全滿足高能耗城市的能源需求；其次，如何對城市原有石化能源消耗設(shè)施及其體制進行改革以兼容新能源，這也是實踐過程中遇到的現(xiàn)實難題；最后，改變原有能源結(jié)構(gòu)可能會給利益相關(guān)者造成損失，如何減少其損失也是另一個實踐難題。

2. 綠色交通政策實踐

瑞杰斯特(Register)認為，社會結(jié)構(gòu)松散、生態(tài)環(huán)境破壞、人與自然關(guān)系失衡、能源使用鋪張浪費與汽車的普及密不可分，[23]這也是城市霧霾形成的重要原因。許多國家采取了汽車限行、禁行區(qū)、禁行日、非本地牌照禁行與汽車加裝尾氣凈化器等措施治理車源性空氣污染。但私人汽車已成為城市居民重要的出行方式，很難找到其他替代性交通工具，改革其依賴的石化燃料驅(qū)動技術(shù)才是治本之策。布拉德肖(Bradshaw)進一步提出了“綠色交通體系”(Green Transportation Hierarchy)理念，提倡以太陽能、風能與電力等可再生清潔能源為主的綠色交通方式。[24]德國、美國、英國與加拿大等國采取了綠色交通、完善公共交通、短途自行車出行、差異化停車及革新城市交通規(guī)劃等措施(見表1)，使得綠色出行率迅速提高，大大推進了生態(tài)城市建設(shè)，減少了霧霾災(zāi)害的發(fā)生。

表1 霧霾治理的能源結(jié)構(gòu)治理政策與交通結(jié)構(gòu)治理政策

3. 綠色生態(tài)政策實踐

面對日益嚴重的城市霧霾，許多城市大力推進綠色生態(tài)建設(shè)，希望恢復城市自然生態(tài)系統(tǒng)平衡，主要措施包括城市森林計劃與綠色屋頂計劃等。屋頂綠化(也稱為“屋頂花園”或“生態(tài)屋頂”)能有效清除空氣污染物，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，芝加哥市19.8公頃的屋頂綠化每年可清除空氣污染物1675公斤，[25]屋頂綠化還可以間接減少因建筑供熱與制冷而產(chǎn)生的廢氣排放，英國、美國、日本與加拿大等國紛紛鼓勵將其納入城市綠化工程(見表2)。諾瓦克(Nowak)研究發(fā)現(xiàn)，大面積城市森林能有效減少霧霾，美國的城市森林計劃每年支出54億美元，幫助城市吸納與凈化了數(shù)千噸污染物。面對城市樹木覆蓋率平均每年減少約0.27%，城市不透水面每年卻以平均0.31%的速度增長的事實，美國林業(yè)局開發(fā)了“i-Tree城市森林信息管理系統(tǒng)”，對城市森林實施監(jiān)控和效益評估，以減少霧霾污染，確保城市可持續(xù)發(fā)展。[26]

4. 環(huán)境生態(tài)教育實踐

英國在治理實踐中發(fā)現(xiàn)環(huán)境教育是霧霾治理重要的非結(jié)構(gòu)性措施，通過制定《國家環(huán)境教育課程指南》等一系列政策，奠定了其生態(tài)文明教育的基礎(chǔ)。松本(Matsumoto)指出，為了加強民眾的環(huán)境保護意識，日本實施了全民生態(tài)環(huán)境保護教育。[27]日本豐田市采取了建造生態(tài)城市館、向市民發(fā)放生態(tài)政策宣傳冊、為簽署“生態(tài)家庭承諾”的家庭發(fā)放生態(tài)家庭積分卡等措施，有效提升了民眾的環(huán)境保護意識和霧霾治理意識。[28]1990年，美國頒布了《國家環(huán)境教育法》，環(huán)境教育已經(jīng)進入美國主流教育，民眾廣泛參與到城市花園、城市綠色屋頂、城市河道與城市森林等生態(tài)教育實踐中。(見表2)福賽斯(Forsyth)發(fā)現(xiàn)，社會科學家將民眾生態(tài)認知與政策挑戰(zhàn)之間的關(guān)系稱為“環(huán)境敘述”，這是解決霧霾風險的潛在基礎(chǔ)。[29]“環(huán)境敘述”需要在霧霾認知與環(huán)境政策之間找到平衡，只有當城市管理者、規(guī)劃人員、生態(tài)學家和民眾共同關(guān)注生態(tài)教育時，城市霧霾治理才能獲得廣泛的社會支持。

表2 霧霾治理的綠色生態(tài)政策與生態(tài)教育政策

5. 綠色生態(tài)技術(shù)實踐

綠色生態(tài)技術(shù)在城市可再生能源、交通電氣化與智能化、霧霾防治等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。瑞典馬爾默市專門成立了綠色與可持續(xù)IT工作組織，提出并實施了“綠色數(shù)字城市計劃”，通過多種創(chuàng)造性IT 解決方案降低城市能源浪費。[30]森林和泥炭地燃燒是印度尼西亞煙霾形成的重要原因，為此，雅加達脈搏實驗室(Pulse Lab Jakarta)采用人工智能(AI)和大數(shù)據(jù)開發(fā)了煙霾危機分析和可視化工具“Haze Gazer”，通過集成來自衛(wèi)星圖像、社交媒體等的實時數(shù)據(jù)，采用深度機器學習和物聯(lián)網(wǎng)傳感器監(jiān)控，實時獲得煙霾位置、強度及受影響人群反應(yīng)等信息。德國慕尼黑通過空氣質(zhì)量監(jiān)測器收集城市交通空氣污染物排放數(shù)據(jù)，同時利用大數(shù)據(jù)技術(shù)追蹤并分析污染趨勢、熱點地區(qū)與熱點時段。日本豐田市大力倡導生態(tài)出行理念，利用信息和通信技術(shù)在全市打造智能交通系統(tǒng)(ITS)，同時開發(fā)互聯(lián)交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為市民規(guī)劃最為環(huán)保與高效的出行路線，還提供緊湊型純電動汽車共享服務(wù)，以實現(xiàn)城市交通生態(tài)化。(見表3)

6. 生態(tài)政策創(chuàng)新實踐

霍巴赫(Horbach)指出，通過生態(tài)政策創(chuàng)新進行霧霾治理已得到學界和實務(wù)界的高度關(guān)注，這也是推動綠色低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力。[31]日本政府在風能、太陽能與地熱能等可再生能源領(lǐng)域進行了一系列創(chuàng)新，如：《日本生物質(zhì)能戰(zhàn)略》(Biomass Nippon Strategy)鼓勵將生物能納入可再生能源計劃，《創(chuàng)新2025戰(zhàn)略》旨在為實現(xiàn)2025年經(jīng)濟發(fā)展目標而實行生態(tài)發(fā)展創(chuàng)新戰(zhàn)略。[32]瑞典將生態(tài)創(chuàng)新視為減少霧霾災(zāi)害的重要舉措，制定了生物能源、智能電網(wǎng)、綠色建筑與環(huán)保汽車技術(shù)等新戰(zhàn)略。歐盟在交通領(lǐng)域制定了生態(tài)戰(zhàn)略新目標，主張發(fā)展可再生能源汽車，以實現(xiàn)在對環(huán)境產(chǎn)生最低負面影響的前提下滿足汽車發(fā)展需求。(見表3)

表3 霧霾治理的生態(tài)科技政策與生態(tài)政策創(chuàng)新

工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化是城市發(fā)展的雙刃劍，為城市發(fā)展提供了巨大的機遇，也造成了城市發(fā)展的許多困境。近年來，霧霾災(zāi)害頻繁出現(xiàn)，很多國家為之付出了巨大代價，在治理上也進行了諸多努力。尤其對于許多發(fā)達國家而言，在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，其更加注重追求生活品質(zhì)與生存價值，在能源、交通、教育、技術(shù)與創(chuàng)新等生態(tài)層面對霧霾治理進行了多角度、多層次、多途徑的探索，盡管治理政策不盡相同，但生態(tài)城市成為霧霾治理政策選擇的主要趨勢似乎不可阻擋。

四、 小結(jié)：生態(tài)城市治理霧霾的理論反思與實踐展望

生態(tài)城市涵蓋領(lǐng)域廣泛，它不僅是一種可持續(xù)城市發(fā)展模式，也為霧霾災(zāi)害治理提供了全新理念，國際社會就此展開了一系列創(chuàng)新實踐，這在前文已有論述；在結(jié)論部分，本文將結(jié)合生態(tài)城市理論與治理實踐進一步強調(diào)以下幾個問題：

第一，生態(tài)城市已成為全球霧霾治理的有效政策工具。生態(tài)城市理念認為城市化和經(jīng)濟發(fā)展是導致霧霾形成的外部性原因，它以低碳、智能生態(tài)、可持續(xù)、生態(tài)主義等為基本特點，主張減少對土地、能源和其他原料的使用，強調(diào)“永續(xù)發(fā)展”和“天人合一”等原則，在此基礎(chǔ)上建立健康的城市生活，減少城市霧霾。生態(tài)城市政策的關(guān)鍵原則是城市居住環(huán)境與自然環(huán)境和諧相處，同時強調(diào)可持續(xù)消費理念。在霧霾治理實踐中，政府需要放棄“一刀切”的做法，打破“孤島式”與“全能政府”的傳統(tǒng)治理局限，如此，才能真正推進生態(tài)城市建設(shè)和霧霾災(zāi)害治理。

第二，生態(tài)城市主張從能源、生態(tài)與交通等綜合政策角度出發(fā)減少霧霾災(zāi)害。在能源政策層面，生態(tài)城市認為城市的不斷擴張與日益增長的消費主義造成了能源浪費，因此鼓勵人們最大程度地提高能源和材料使用效率，大力發(fā)展可再生能源，支持綠色消費理念，以避免能源浪費。在生態(tài)政策層面，生態(tài)城市倡導保護城市自然環(huán)境，主張生態(tài)多樣性、城市綠化、創(chuàng)建零廢物系統(tǒng)、實行無害環(huán)境政策及加強環(huán)境生態(tài)管理。在交通政策層面，生態(tài)城市強調(diào)減少尾氣排放，同時鼓勵步行和騎行以減少運輸需求，從而建立永續(xù)發(fā)展的城市交通運輸模式。

第三，城市產(chǎn)業(yè)政策需要向低碳和綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，這有利于根本性地減少空氣污染，防止霧霾災(zāi)害的出現(xiàn)。生態(tài)城市以“綠色經(jīng)濟”為基礎(chǔ)，是一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式，它替代了基于石化燃料的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，旨在解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境風險之間的矛盾，突出城市系統(tǒng)與自然環(huán)境之間的緊密聯(lián)系。“綠色經(jīng)濟”建立在“綠色產(chǎn)業(yè)”基礎(chǔ)上，“綠色產(chǎn)業(yè)”驅(qū)動“綠色經(jīng)濟”成為未來經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。對于一些西方國家而言，生態(tài)城市促進了“新自由主義經(jīng)濟”向“綠色資本主義”與“綠色經(jīng)濟”過渡；但全球仍有很多發(fā)展中國家面臨著經(jīng)濟迅速發(fā)展和快速提高人民生活水平的現(xiàn)實壓力，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并非易事。

第四，霧霾治理政策應(yīng)堅持“生態(tài)城市全局發(fā)展觀”。在氣候變化、超城市化和石油能耗不斷上升的背景下，政治、經(jīng)濟、社會與自然環(huán)境之間的平衡關(guān)系被嚴重破壞，需要從生態(tài)全局和整體性高度系統(tǒng)性地解決城市霧霾問題。霧霾全局治理強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展模式的生態(tài)創(chuàng)新，同時加強城市生態(tài)環(huán)境、生態(tài)社會和生態(tài)文化建設(shè)，但社會、經(jīng)濟與文化等因素也會在能源流和物質(zhì)循環(huán)方面限制城市模仿自然的能力。生態(tài)城市治理霧霾還需要將多個環(huán)境目標(如減緩氣候變化、保護生物多樣性和合理的物質(zhì)循環(huán))結(jié)合，同時兼顧政府效率、經(jīng)濟效益和社會發(fā)展的有效性。

第五，運用生態(tài)城市理念進行霧霾治理需要實現(xiàn)生產(chǎn)與生活的永續(xù)發(fā)展。城市發(fā)展需要在其生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍之內(nèi)，通過改變居民的生產(chǎn)方式與消費行為，提倡生態(tài)經(jīng)濟學與生態(tài)系統(tǒng)工程決策，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化與自然環(huán)境的生態(tài)整合，在經(jīng)濟財富與環(huán)境健康、物質(zhì)文明與精神文明、自然生態(tài)與人類生態(tài)之間實現(xiàn)平衡發(fā)展。其中，“清潔生產(chǎn)”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”是生態(tài)城市全面發(fā)展的關(guān)鍵政策，一個永續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市應(yīng)盡量減少對非可再生資源的依賴。改善城市生態(tài)環(huán)境、提倡綠色生活、鼓勵利用可再生能源等舉措使得現(xiàn)有城市和新城市發(fā)展更具生態(tài)基礎(chǔ)，這也有利于全球霧霾災(zāi)害的治理。

第六，生態(tài)城市強調(diào)通過各種途徑從生態(tài)層面恢復城市系統(tǒng)能力，這也是其應(yīng)對霧霾災(zāi)害的基本理念。雖然有關(guān)霧霾治理的理論視角有很多，如永續(xù)發(fā)展、跨界治理與生態(tài)文明等，但歸根到底都強調(diào)避免破壞、恢復與重建城市生態(tài)。就政策工具而言，綠色能源、綠色交通、低碳經(jīng)濟、綠色生活與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等措施的最終目的都是為了保護城市自然環(huán)境。在霧霾治理過程中，各國可能在治理理念、實踐方式與具體措施等方面有所不同，基至有的國家并沒有特別突出“生態(tài)城市”的說法，但究其本質(zhì)，也都與生態(tài)城市的基本理念不謀而合。這些都充分表明，生態(tài)城市已經(jīng)成為霧霾災(zāi)害治理的重要政策選擇。

通過生態(tài)城市政策視角研究霧霾災(zāi)害治理問題，有利于從不同層面突出霧霾治理的復雜性和多面性。盡管目前生態(tài)城市在治理城市霧霾過程中存在內(nèi)涵過于寬泛、難以量化與成本高昂等局限，但國際生態(tài)城市建設(shè)與霧霾治理實踐表明，它已經(jīng)成為解決城市霧霾災(zāi)害的一種全新思路，為地方政府、管理人員和社會民眾治理霧霾提供了重要的政策工具和實踐指南。