●柳志明 劉靜遠(yuǎn)

公共服務(wù)是由政府興辦的公共服務(wù)事業(yè)以及對(duì)社會(huì)成員的直接社會(huì)服務(wù)工作，如郵政、公共衛(wèi)生、救濟(jì)、娛樂及電訊、水電、公共交通等公用事業(yè)。這是中國百科大辭典里對(duì)公共服務(wù)的解釋。政府提供公共服務(wù)主要是以提供公共產(chǎn)品的方式，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是公共產(chǎn)品最主要的特征，也是其區(qū)分與其他產(chǎn)品的依據(jù)。城市化的高度發(fā)展，讓傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向了衰落，這些都是歐美發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后遺留的問題。同樣的，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天也正在經(jīng)歷這一過程。當(dāng)前，我國城市公共服務(wù)日趨成熟，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的發(fā)展卻面臨很大的困境，如何改變這種局面，對(duì)改善我國城鄉(xiāng)差距和振興鄉(xiāng)村都具有重要的意義。

一、國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展歷程

（一）韓國新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)中政府提供的公共服務(wù)

1962-1971 年的兩個(gè)五年計(jì)劃，韓國經(jīng)濟(jì)改革主要以發(fā)展工業(yè)為主，使得韓國經(jīng)過了一段高速發(fā)展的時(shí)期，隨著而來的是城市化的擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口開始迅速向城市涌入，城鄉(xiāng)差距也越來越大，社會(huì)問題也日趨增多。鑒于這種情況，時(shí)任總統(tǒng)樸正熙在韓國發(fā)起了新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，決定將工業(yè)引入農(nóng)業(yè)區(qū)域, 實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的共同發(fā)展。新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)的開展，極大地緩解了當(dāng)時(shí)韓國城鄉(xiāng)之間的矛盾，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。其中韓國政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)有：加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入，改善農(nóng)村居民居住條件；政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供政策支持，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性；推廣科技文化知識(shí)和技術(shù)教育培訓(xùn)，讓農(nóng)村居民各有所長；引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）英國新鎮(zhèn)建設(shè)中的政府公共服務(wù)

英國是世界上最早的工業(yè)國家，也是最早的城市化國家，為了緩解倫敦和其他大城市的人口壓力，在田園城市理論和衛(wèi)星城市思想的影響下，英國政府開始了醞釀許久的新鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃運(yùn)動(dòng)。在新鎮(zhèn)建設(shè)中，政府十分重視新鎮(zhèn)的規(guī)劃，花費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢做了前期的調(diào)查和研究，每一個(gè)新鎮(zhèn)的選址到開工建設(shè)，政府的要求都十分苛刻，其中以阿伯克隆比編制的大倫敦地區(qū)規(guī)劃最為受到人民的推崇。強(qiáng)化對(duì)新鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入，擴(kuò)大公共服務(wù)的供給規(guī)模是英國政府在新鎮(zhèn)建設(shè)后的一個(gè)主要方向，不但完善了新鎮(zhèn)的居住環(huán)境，而且使得城鄉(xiāng)差距越來越小。政府為新鎮(zhèn)居民提供就業(yè)和福利保障是新鎮(zhèn)長期保持繁榮的另一個(gè)重要原因。

（三）美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中政府公共服務(wù)的體現(xiàn)

美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不同于其他歐洲國家，20 世紀(jì)初，工業(yè)化大發(fā)展之后，美國城市人口不斷增加，城市過于擁擠，導(dǎo)致許多中產(chǎn)階級(jí)開始向城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移，加上汽車等交通工具的普及，更進(jìn)一步推動(dòng)了美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。雖然美國的情況跟前面幾個(gè)國家的情況不太一樣，但是，政府在其中起到的作用是不可忽略的。完善的法律制度是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展的基本保障，從上世紀(jì)30年代開始，美國國會(huì)定期修改法律，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作做出規(guī)范和約束，并且會(huì)安排專業(yè)的執(zhí)法人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，政府制定的法律規(guī)范保證了美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定發(fā)展；農(nóng)業(yè)的高技術(shù)帶來的附加值是巨大的，美國政府一直致力于農(nóng)業(yè)科研與推廣，聘請(qǐng)科學(xué)家長期從事農(nóng)業(yè)研究，相比其他國家農(nóng)業(yè)的低產(chǎn)值，其高投入也獲得了高回報(bào)，這是農(nóng)業(yè)教育投入取得的效果；完善的教育和管理體系是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長盛不衰的關(guān)鍵，美國有50 州，每個(gè)州至少有一所以農(nóng)業(yè)為主的大學(xué)，每年州立大學(xué)都會(huì)向州政府輸送高級(jí)農(nóng)業(yè)管理人才，充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)行政管理部門；美國政府重視農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)和開發(fā)，通過補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)雙重機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民充分利用現(xiàn)有資源開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游與退耕還原，既起到了增加農(nóng)民收入的作用，又保護(hù)了環(huán)境。

綜上所述，國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的道路雖然不一樣，但是很明顯我們能在政府提供的公共服務(wù)中發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律和特征，這些規(guī)律可能會(huì)對(duì)我國政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理公共服務(wù)方面產(chǎn)生一定的啟發(fā)作用。（見表1）

表1 國外鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理政府提供的公共服務(wù)

二、國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)現(xiàn)狀和問題分析

新中國成立至今，我國政府一直在致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，也取得了斐然的成績，但是，還存在一些比較突出的問題，成為阻礙我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的絆腳石。尤其是到了改革開放以后，我國進(jìn)入工業(yè)化中期，城市化開始急劇擴(kuò)張，城市差距開始出現(xiàn)斷崖式分裂，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，貧富差距愈發(fā)明顯。黨的十六大之后，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的背景下，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展開始上升為國家戰(zhàn)略。這意味著我國開始著重重視城鄉(xiāng)發(fā)展在國家發(fā)展中的作用。

經(jīng)過這些年的努力，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了普及，農(nóng)村的基本生活有了保障。但是社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)又有了新的要求，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)完全不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的生活需求，這就需要我們?cè)诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上更新公共服務(wù)觀念，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)短板補(bǔ)齊。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的格局依然沒有改變，農(nóng)村居住環(huán)境并沒有得到多大的改善，文化教育等諸多問題跟城市還有很大的差距，這些都需要地方政府努力去改變這種現(xiàn)狀。國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的主要問題：

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的一大難題，雖然國家財(cái)政每年都下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，用于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是在實(shí)際操作中，總會(huì)出現(xiàn)一些問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致大量土地浪費(fèi)；村民住宅建筑由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)住宅七零八落，一是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的大量土地浪費(fèi)，二是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)美觀?；A(chǔ)設(shè)施問題頻出，問題得不到及時(shí)解決；現(xiàn)在還有些農(nóng)村地區(qū)沒有通硬化水泥路，人民出行不便利，有些地方修的公路質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，沒修多久就壞了的情況時(shí)有發(fā)生，也沒人去修繕，管理者沒有及時(shí)注意到這些問題，給農(nóng)村居民生活的成本增加了負(fù)擔(dān)?；A(chǔ)設(shè)施達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，人民生活沒有保障；農(nóng)村好多地方還是沒有自來水，有的地方雖然通了自來水，但是經(jīng)常出現(xiàn)斷水的情況，或者水質(zhì)渾濁，達(dá)不到飲用標(biāo)準(zhǔn)，本來裝自來水是未為了方便村民，沒想到卻成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的麻煩，還給農(nóng)村居民的生命健康帶來了很大的隱患。除此之外，文化、體育、娛樂等公共服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也達(dá)不到長足發(fā)展。

（二）教育文化服務(wù)支出嚴(yán)重不足

前段時(shí)間國務(wù)院公布的2018 年全國教育總經(jīng)費(fèi)達(dá)4.6 萬億，同比增長8.39%，而城市支出大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的3 倍，可見城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距之大。由于城鄉(xiāng)之間的這種投入差異，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的教育設(shè)施和教學(xué)硬件完全跟不上現(xiàn)代教育的節(jié)奏，城鄉(xiāng)教育的差距還在逐漸拉大，教育公平問題又成了新的矛盾。不止是經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，城鄉(xiāng)教師配置也存在明顯的差異，據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2016》顯示，我國城市中小學(xué)教師本科學(xué)歷及以上人群占比66.01%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的中專及以下學(xué)歷占了一半以上。一些山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校連基本的教學(xué)工具都沒有，更別提其他的硬件設(shè)施和輔助教學(xué)設(shè)備，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)孩子的學(xué)習(xí)和生活帶來了許多困難。除了基礎(chǔ)教育的不足，文化事業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也不盡人意。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技服務(wù)貧瘠

相比其他歐美發(fā)達(dá)國家，我國農(nóng)村科技幾乎是一個(gè)真空地帶，這也是農(nóng)村生產(chǎn)力長時(shí)間得不到解放的一個(gè)重要原因，另一個(gè)就是我國地質(zhì)條件復(fù)雜，造成了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)不到其他發(fā)達(dá)國家的大型生產(chǎn)的局面。但在華北平原、東北平原和新疆部分地區(qū)地勢(shì)平坦，具備大型勞動(dòng)生產(chǎn)的條件，這也是我國僅有的幾個(gè)大型勞動(dòng)生產(chǎn)基地也都在這些區(qū)域的原因。相對(duì)這些區(qū)域，其他地方的地勢(shì)各不相同，各個(gè)地方的政府也做了一些努力。首先我國農(nóng)業(yè)大學(xué)在數(shù)量上有那么多，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的發(fā)展和生產(chǎn)方面并沒有起到什么太大的作用。其次我國的農(nóng)業(yè)推廣也做了這么多年的工作，但是取得的效果一直不佳，一個(gè)是整個(gè)推廣過程時(shí)效太長，且針對(duì)的農(nóng)民數(shù)量有限，不利于大面積的推廣。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)收入薄弱

李克強(qiáng)總理說過，就業(yè)是民生之本。居民的收入來源得不到解決，那么群眾的生活就得不到保障，倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本生活得不到保障，還談什么美麗鄉(xiāng)村建設(shè)？現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入，主要來源有兩個(gè)部分：一部分農(nóng)民收入還是傳統(tǒng)的務(wù)農(nóng)，由于受到氣候等因素的影響，這部分務(wù)農(nóng)農(nóng)民的收入得不到有效的安全保障；另一部分農(nóng)民是外出務(wù)工所得收入，外出務(wù)工的農(nóng)民多數(shù)是青壯年，家里老人小孩守著空心村，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)給來了新的難題。國務(wù)院公布的2018 居民收入和消費(fèi)支出情況數(shù)據(jù)顯示，2018 年城市人均收入是39251 元，而農(nóng)村的數(shù)字是14617元，城市人均收入大約是農(nóng)村的三倍，差距是很明顯的。如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有固定的收入來源，縮小城鄉(xiāng)收入差距，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村民幸福生活的樂土，成了當(dāng)下地方政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重中之重。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的公共服務(wù)優(yōu)化措施

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的地方環(huán)境和鄉(xiāng)村治理過程中的困難和矛盾，加上當(dāng)前的地方政府管理存在的一些不足，提出一些優(yōu)化措施來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是非常有必要的。提出的主要措施有以下幾個(gè)方面:

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)保障人民生活

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是每個(gè)國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁榮的基礎(chǔ)，這也是實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的直接前提。一是要政府要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善相關(guān)配套工程的實(shí)施，對(duì)水、電、公路等傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施線路完善和加固，還要增加通信、網(wǎng)絡(luò)等新興基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以切實(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活需要；二是政府要加強(qiáng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、娛樂、體育等公共服務(wù)的布局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民也能享受到城市里的服務(wù)，切實(shí)滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活需要。三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)設(shè)備服務(wù)進(jìn)行升級(jí)改造，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)水平，以捍衛(wèi)人民的生命健康。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房要求，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住環(huán)境

在英國的新鎮(zhèn)建設(shè)中，我們看到了政府統(tǒng)一規(guī)劃新鎮(zhèn)帶來的優(yōu)點(diǎn)。在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建設(shè)過程中，外國的一些優(yōu)秀做法可能不太適合直接拿來用，這就需要地方政府工作人員多學(xué)習(xí)人家的經(jīng)驗(yàn)，找到適合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)治理的一些措施。統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房建設(shè)要求，不但有利于節(jié)約農(nóng)村土地，而且還能使得農(nóng)村人居環(huán)境和景觀建設(shè)得到一個(gè)很好的發(fā)展。但是在這個(gè)規(guī)劃過程中，要因地制宜，充分考慮各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出一些符合當(dāng)?shù)厍闆r的規(guī)劃方案來，更不能千篇一律地大搞，各地方政府的規(guī)劃要落到實(shí)處，切實(shí)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民居住環(huán)境，早一步實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村。

（三）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育投入傾斜，大力發(fā)展科技農(nóng)業(yè)

少年強(qiáng)，則國強(qiáng)。教育直接干系到國家的未來，我們不但要讓更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)生有學(xué)上，也要讓他們上好學(xué)。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的投入，能讓更多的孩子在快樂中學(xué)習(xí)，也能讓教師們安心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)祖國的未來，為國家的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)自己的力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技農(nóng)業(yè)的發(fā)展也不容忽視，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)思想觀念，用現(xiàn)代化的科技農(nóng)業(yè)知識(shí)武裝農(nóng)民，使他們成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的掌舵者。地方政府可以免費(fèi)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，幫助農(nóng)民普及農(nóng)業(yè)科技，地方政府還可以引入大學(xué)在適合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立研究機(jī)構(gòu)，幫助發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)高科技農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

（四）引導(dǎo)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)民生活收入

我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)造就了不同的文化差異，也產(chǎn)生了許許多多的特色產(chǎn)物，這些都是廣大勞動(dòng)人民群眾創(chuàng)造的，因此農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)是一個(gè)很好的挖掘點(diǎn)。各地方政府在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究屬于自己地方的特色產(chǎn)業(yè)，從原材料到深加工到銷售，打造全方位的特色產(chǎn)業(yè)鏈，不但能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供就業(yè)崗位，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的收入問題，還能帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供巨大的動(dòng)能。有條件的地方，還可以政府引導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源多元化。沒有特色產(chǎn)業(yè)的地方，政府可以政策引導(dǎo)工業(yè)輔助農(nóng)業(yè)發(fā)展，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的就業(yè)問題，緩解農(nóng)村生活壓力，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的收入問題，才能讓農(nóng)村發(fā)展興旺，逐步將我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成美麗富饒的現(xiàn)代化農(nóng)村。

六、結(jié)語

從國外政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供的公共服務(wù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是各個(gè)國家都十分重視的，這能有效緩解城鄉(xiāng)矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，給我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了一定的參考作用?，F(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中公共服務(wù)的缺失和發(fā)展不均衡，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些不該有新的社會(huì)矛盾，政府必須重視公共服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的重要性，盡快改變這種格局，為我國全面建成小康社會(huì)的到來掃除障礙。