李敏誼 范昕

2018年11月，中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布后，民辦學前教育舉辦者對普惠性民辦園是否必須登記為“非營利性”教育機構存在普遍的疑問和焦慮。2019年3月，政協(xié)委員蘇華向政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議提交了《關于促進民辦教育加快發(fā)展的提案》。教育部在關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第3818號提案答復的函件中予以回應。理解民辦學前教育舉辦者的焦慮、教育部的答復以及未來民辦學前教育（特別是普惠性民辦園）發(fā)展的政策環(huán)境，需要思考和弄清以下問題。

“普惠性”與“非營利性”聯(lián)系千絲萬縷

“普惠性民辦園”這一提法首次出現(xiàn)在2010年國務院印發(fā)的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）中?！皣畻l”指出，這類幼兒園應該“面向大眾、收費較低”，并應獲得“政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式”的政府支持。在這一中央政策的指導下，發(fā)展普惠性民辦園成為我國普及和發(fā)展學前教育的重要手段之一，各地方政府紛紛出臺了當?shù)氐钠栈菪悦褶k園政策，細化了普惠性民辦園的認定、扶持和管理辦法。從實踐上看，普惠性民辦園一般要求滿足三個條件：達到基本的辦園標準，面向大眾招生，收費水平不高于政府限價。相應的，各地政府為普惠性民辦園提供一定的扶持和鼓勵?？梢?，普惠性民辦園政策是政府鼓勵社會力量參與學前教育供給的一種政策嘗試，其對象為所有滿足要求的民辦園。

非營利性幼兒園的提法，則和新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）的頒布密不可分。2016年11月，新《民促法》正式確定了實施民辦教育分類管理的原則，即民辦學校舉辦者可以自主選擇設立非營利性或營利性民辦學校，相關部門依法對兩類機構進行分類管理。與2002年出臺的舊《民促法》比較可以發(fā)現(xiàn)，新法修正了舊法關于教育“不能以營利為目的”的立法理念，在分類管理的基礎上認可部分選擇成為營利性的民辦學校舉辦者可以取得辦學收益，同時規(guī)定選擇成為非營利性的民辦學校舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。但由于新的《民辦教育促進法實施條例》尚未發(fā)布，新法在實踐中尚未落地。

可見，普惠性民辦園和非營利性民辦園是兩個不同的概念。那么，為什么民辦學前教育舉辦者會對兩者的關系存在普遍的疑問和焦慮呢？

我們認為，這種困惑來源于中央的學前教育政策文件和各地的普惠園實踐兩個方面。一方面，《若干意見》中多次將普惠園和營利性幼兒園對立起來。例如：《若干意見》第八條規(guī)定“配套幼兒園由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，第十一條規(guī)定“非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定”。另一方面，一些地方的普惠園政策將必須登記為非營利性幼兒園作為申請普惠園的前置條件。據(jù)統(tǒng)計，新《民促法》出臺后，明確要求普惠性幼兒園必須登記為非營利性幼兒園的地區(qū)有北京、天津、陜西、河南、遼寧等省市。因此，舉辦者對普惠性民辦園是否必須登記為非營利性幼兒園的擔憂并非空穴來風。

面對民辦教育舉辦者的疑慮，教育部答復函指出：“國家層面無普惠園必須登記為非營利園的強制要求。”這一回復可以從兩個方面來理解。

一方面，從法律與政策文本的優(yōu)先順序來看，新《民促法》關于“舉辦者自主選擇設立非營利性或營利性民辦學?！钡囊?guī)定顯然適用于學前教育政策。教育部的回復和新《民促法》的精神一致，也厘清了《若干意見》中相關表述可能帶來的理解偏差。

另一方面，鑒于我國地區(qū)發(fā)展差異巨大，中央政策通常給地方政府制定和實施政策留出很大的自主權，故該回應并未否定地方可以自行決定是否允許營利性幼兒園申請成為普惠園。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于普惠園是一個新興事物，很多地方都為普惠園政策規(guī)定了一個時效期，一般為三年，這為政策的修訂提供了可能。可以預見，隨著中央和地方民辦教育分類管理細則的陸續(xù)出臺，地方政府也會根據(jù)當?shù)氐膶W前教育發(fā)展的情況，修改其普惠性民辦幼兒園政策。相應的，隨著普惠園政策的變化，民辦幼兒園的舉辦者也有權選擇繼續(xù)申請或退出普惠園隊伍。因此，雖然國家層面尚未有強制要求，對于那些希望享受普惠園優(yōu)惠政策的民辦學前教育舉辦者而言，是否選擇將幼兒園設立為非營利機構仍然是其需要慎重考慮的問題。

未來學前教育政策發(fā)展的可能

那么，在新《民促法》分類管理的背景下，未來學前教育政策有哪些可能的發(fā)展趨勢呢？

從理論上看，政府分擔學前教育成本的方式可分為兩種，即直接供給（舉辦公辦園）和補貼成本，而后者可以通過補貼家庭的學費支出和（或）補貼機構而實現(xiàn)。我國的普惠性學前教育政策本質(zhì)上就是政府通過補貼成本的方式，分擔學前教育成本的一種舉措。

從國際經(jīng)驗來看，營利性和非營利性機構均可以獲得財政補貼，但從效果上看，補貼營利性機構的政策效果往往不佳。從國際比較來看，營利性機構占比較高的國家（如美國、韓國、澳大利亞）往往學費增長速度較快，同時面臨著教師工資、教師隊伍學歷水平和服務質(zhì)量偏低以及供給不均等問題。因此，以OECD為代表的很多國際組織均鼓勵發(fā)展公立和非營利性學前教育機構。

就我國而言，未來學前教育政策的選擇需要考慮以下兩個因素。第一，中央宏觀政策的約束?！度舾梢庖姟分赋觯?020年，我國學前教育的構成應該是“50%公辦園+30%普惠性民辦園+20%非普惠性民辦園”。同時，《意見》還專門列出規(guī)范發(fā)展民辦園的多條意見，反映出中央對營利性幼兒園的政策呈現(xiàn)收緊趨勢。相應的，鼓勵和發(fā)展非營利性幼兒園應該是未來的趨勢。第二，地方學前教育發(fā)展水平和地方財政投入的約束。我國學前教育發(fā)展呈現(xiàn)非常大的不平等，除了北京、上海、浙江等少部分地區(qū)學前教育發(fā)展水平較高并已實現(xiàn)公辦園占主導地位，大部分省份學前教育發(fā)展水平還整體較低，且公辦園數(shù)量也較為有限。

以廣東省為例，在經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)，公辦園的占比難以達到50%，民辦幼兒園短期內(nèi)仍然是學位供給的主力。而民辦園基本上由私人和公司投資，多具有營利動機。他們是否選擇申請成為普惠性民辦園，大多是基于對當?shù)卣a貼力度、限價水平和自身招生情況的綜合考慮，大多數(shù)舉辦者認為，成為普惠園暫時對他們的利潤率沒有造成較大影響?？梢灶A見，隨著新《民促法》實施細則的出臺和落實，非營利性和營利性幼兒園所面臨的政策環(huán)境將發(fā)生較大的變化，而民辦園舉辦者在考慮是否申請普惠園時會將其營利或非營利類別納入考慮。

對于地方政府而言，未來是否將普惠性民辦園政策或其他優(yōu)惠政策的對象限制于非營利性幼兒園，則取決于本地發(fā)展普惠性學前教育資源對民辦園的依賴程度。如果當?shù)毓k園占比較高，財政對普惠園的補貼力度較大，那么民辦園的申請積極性就會較高，而地方政府也更可能傾向于扶持非營利性民辦園;反之，如果當?shù)毓k園資源較為有限，財政對普惠園補貼力度較小，那么民辦園積極性必定較低，而地方政府也更可能不限定申請對象。

此外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然高收費民辦園在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有一定的需求，但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對高收費民辦園的需求通常不大。很多民辦園舉辦者擔憂在大力發(fā)展公辦園的背景下，分類管理落實后營利性幼兒園的市場份額可能并不會大。

總之，教育部的回復一定程度上給民辦學前教育的舉辦者吃了一顆定心丸。但是，隨著新《民促法》實施細則的頒布和落實，普惠性民辦園政策的調(diào)整也是必然趨勢。

（作者李敏誼系北京師范大學教育學部學前教育研究所副教授;作者范昕系中山大學中國公共管理研究中心副研究員）

責任編輯：歐陽秀娟