王華+王一濤+王德清

摘要：準(zhǔn)確地界定民辦高校舉辦者的權(quán)利，可以厘清舉辦者與學(xué)校的關(guān)系，有利于保障其權(quán)利和規(guī)范其行為，促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展。舉辦者的權(quán)利是其讓渡出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而換取的對(duì)價(jià)民事權(quán)利。辦學(xué)中，舉辦者的應(yīng)有權(quán)利未得到認(rèn)可和保護(hù)以及實(shí)有權(quán)利未得到約束和監(jiān)督導(dǎo)致他們控制學(xué)校，使享有的請(qǐng)求性權(quán)利嬗變?yōu)橹湫詸?quán)力。實(shí)現(xiàn)舉辦者權(quán)利的回歸，應(yīng)在分類管理的框架下，推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，明晰和保護(hù)其應(yīng)有權(quán)利；同時(shí)強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管、社會(huì)中介組織的輿論監(jiān)督和學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力制衡，約束和監(jiān)督其實(shí)有權(quán)利，達(dá)到實(shí)有權(quán)利、法定權(quán)利和應(yīng)有權(quán)利三者的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：民辦高校；舉辦者；權(quán)利；權(quán)力

本研究的民辦高校舉辦者是指負(fù)責(zé)創(chuàng)辦民辦高校的自然人，可以是捐資人、出資人或辦學(xué)者等。舉辦者在我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展道路上，勇挑重?fù)?dān)，殫精竭慮，使民辦高等教育成為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。我國(guó)民辦高等教育的基本特征是投資辦學(xué)[1]，逐利性是資本的本性，舉辦者作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，勢(shì)必關(guān)注自己的投資回報(bào)，希望國(guó)家的法律可以保護(hù)他們的應(yīng)有權(quán)利。那么，舉辦者有什么法定權(quán)利？法定權(quán)利是否與應(yīng)有權(quán)利和實(shí)有權(quán)利一致？這些問(wèn)題都是困擾舉辦者和民辦高校的關(guān)鍵性問(wèn)題。只有解決好這些問(wèn)題，明晰并依法保護(hù)舉辦者的各項(xiàng)權(quán)利，才能保證民辦高校的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展。

一、民辦高校舉辦者權(quán)利的界定

民辦高校舉辦者的權(quán)利是指基于出資法律關(guān)系，法律賦予舉辦者以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲取利益的手段，它既得到法律的承認(rèn)和保護(hù)，又受到法律的約束和監(jiān)督。

（一）民辦高校舉辦者權(quán)利的內(nèi)容

可以從獲取利益的價(jià)值形態(tài)，將舉辦者的權(quán)利分為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。財(cái)產(chǎn)性權(quán)利主要由收益權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)構(gòu)成。收益權(quán)是舉辦者獲取基于對(duì)民辦高校的出資財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的可能性?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱為《民促法》及《實(shí)施條例》）中舉辦者的收益權(quán)主要體現(xiàn)在“合理回報(bào)”上?！睹翊俜ā返谖迨粭l規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體方法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)是舉辦者對(duì)學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)的剩余資產(chǎn)有分配的權(quán)利，《民促法》第五十九條提出“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利主要包括學(xué)校重大事務(wù)參與權(quán)和處分權(quán)。學(xué)校重大事務(wù)參與權(quán)是舉辦者享有的推舉或被選舉為決策機(jī)構(gòu)的成員，參與表決學(xué)校的重大事項(xiàng)，了解和監(jiān)督學(xué)校管理運(yùn)作的權(quán)利，主要包括成員權(quán)、選舉權(quán)、表決權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。《民促法》第十九條、二十條和二十一條中提到“舉辦者等人員組成學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)行使決定學(xué)校重大事項(xiàng)的職權(quán)”；《實(shí)施條例》第九條規(guī)定“舉辦者應(yīng)當(dāng)推選學(xué)校首屆決策機(jī)構(gòu)的組成人員；參加決策機(jī)構(gòu)的，應(yīng)依據(jù)章程參與學(xué)校的辦學(xué)和管理活動(dòng)”。處分權(quán)是舉辦者擁有的處理學(xué)校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，主要包括變更權(quán)、繼承權(quán)和贈(zèng)予權(quán)等權(quán)利，《民促法》第八章專門規(guī)定了民辦高校的“變更與終止”。

（二）民辦高校舉辦者權(quán)利的性質(zhì)

我國(guó)學(xué)界對(duì)舉辦者權(quán)利的研究較少，對(duì)其性質(zhì)的界定主要集中在所有權(quán)說(shuō)。

1.所有權(quán)說(shuō)

這一學(xué)說(shuō)是基于舉辦者與學(xué)校之間的出資法律關(guān)系提出的。舉辦者出資并創(chuàng)辦了民辦高校這一獨(dú)立法人，故有學(xué)者提出民辦高校歸舉辦者所有。但根據(jù)《民促法》第三十五條“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，可以推論學(xué)校的財(cái)產(chǎn)歸學(xué)校法人所有。所以，又有學(xué)者提出民辦高校的財(cái)產(chǎn)歸學(xué)校所有，學(xué)校又歸舉辦者所有，從而形成了雙重所有權(quán)的格局。這一學(xué)說(shuō)看似合理，但從法理學(xué)的視角來(lái)看，它在學(xué)校財(cái)產(chǎn)這一客體上設(shè)置了舉辦者和學(xué)校法人兩個(gè)所有人，這與物權(quán)法中的“一物一權(quán)”原則相背離。同時(shí)，《民促法》第三十六條規(guī)定“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占”，說(shuō)明學(xué)校存續(xù)期間舉辦者不享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；第五十九條說(shuō)明清償后學(xué)校的剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)也不屬于舉辦者。因此，我國(guó)現(xiàn)行法律并不承認(rèn)舉辦者對(duì)民辦高校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

2.獨(dú)立民事權(quán)利說(shuō)

筆者認(rèn)為，舉辦者的權(quán)利不同于所有權(quán)，它是舉辦者讓渡出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而換取的對(duì)價(jià)民事權(quán)利，是基于舉辦者與學(xué)校法人之間的平等法律關(guān)系而產(chǎn)生的，是一種新型的民事權(quán)利。舉辦者的權(quán)利與其出資行為同時(shí)產(chǎn)生，因此可以說(shuō)舉辦者、舉辦者權(quán)利、出資義務(wù)是同一法律關(guān)系中的三個(gè)基本要素。我國(guó)民辦高校的舉辦者主要是投資辦學(xué)，其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是目的權(quán)利；為了實(shí)現(xiàn)目的權(quán)利，他們會(huì)通過(guò)行使非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，監(jiān)管和保護(hù)出資資產(chǎn)并使之保值和增值，因而非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是實(shí)現(xiàn)目的權(quán)利的手段權(quán)利。舉辦者的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的終極目的相同決定了它們能夠且必須整合為內(nèi)在統(tǒng)一的權(quán)利。如果沒(méi)有財(cái)產(chǎn)性權(quán)利這種目的權(quán)利，非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利這種手段權(quán)利將失去目標(biāo)而毫無(wú)意義；反之，目的權(quán)利將失去實(shí)現(xiàn)的保障。因此，舉辦者的權(quán)利是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的有機(jī)結(jié)合，是他們履行出資義務(wù)而獲得的獨(dú)立民事權(quán)利，是其決定自身或要求學(xué)校法人作為或不作為的可能性，對(duì)學(xué)校法人而言是一種請(qǐng)求資格，而非強(qiáng)制力。

二、民辦高校舉辦者權(quán)利的嬗變及分析

舉辦者的權(quán)利是一種民事權(quán)利，舉辦者和學(xué)校法人之間是平等的民事法律關(guān)系。但在實(shí)際辦學(xué)中，許多舉辦者們卻凌駕于學(xué)校法人之上，把學(xué)校法人當(dāng)作自己支配和控制的對(duì)象，他們對(duì)學(xué)校享有的權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力。

（一）舉辦者權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力的問(wèn)題表現(xiàn)

韋伯提到：“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上?！盵2]權(quán)力的基本特征表現(xiàn)在對(duì)權(quán)力對(duì)象的支配以及權(quán)力對(duì)象的服從，即形成支配—服從關(guān)系，這種關(guān)系的形成主要以強(qiáng)制力作為保障。權(quán)利具有請(qǐng)求性特征，而權(quán)力具有支配性特征，從權(quán)利到權(quán)力的嬗變是特征上的徹底改變。根據(jù)《民促法》及其《實(shí)施條例》，民辦高校的權(quán)力屬于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，而不屬于舉辦者。但在辦學(xué)過(guò)程中，許多舉辦者卻篡奪學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力，對(duì)民辦高校進(jìn)行支配和控制。

1.利用“權(quán)力”控制決策機(jī)構(gòu)

舉辦者通過(guò)控制決策機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施對(duì)學(xué)校的支配和控制，成為學(xué)校的最大“權(quán)力者”。根據(jù)對(duì)212位舉辦者職務(wù)的調(diào)查，出任學(xué)校的董事長(zhǎng)、校長(zhǎng)或黨委書記等重要職務(wù)的舉辦者就有209個(gè)，占整個(gè)比例的99.1%。[3]同時(shí)，舉辦者安排自己的代表或親屬進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，在學(xué)校的重大事項(xiàng)上享有絕對(duì)的表決權(quán)，決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)際掌握在舉辦者的手里。根據(jù)調(diào)查顯示，在106所民辦高校中，就有46所的決策機(jī)構(gòu)由2人及以上的舉辦者家族成員組成，比例達(dá)到了43%。[4]許多民辦高校很少召開決策機(jī)構(gòu)會(huì)議，或根據(jù)舉辦者意愿召開會(huì)議；在表決規(guī)則方面，45所民辦高校中采取“不記名投票，多數(shù)通過(guò)”的比例只有4%，采取“董事長(zhǎng)（或舉辦者）裁決”的比例卻高達(dá)60%。[5]舉辦者通過(guò)控制決策機(jī)構(gòu)，一人獨(dú)尊，大權(quán)獨(dú)攬，獨(dú)斷專行，形成舉辦者控制型的一元決策。

2.利用“權(quán)力”牟取私利

舉辦者利用政府、社會(huì)、學(xué)生與自己之間的信息不對(duì)稱，通過(guò)控制權(quán)交易牟取私利。創(chuàng)校初期，他們通過(guò)租賃學(xué)校資產(chǎn)或變更學(xué)校土地的用途直接或間接獲取利益；辦學(xué)過(guò)程中，他們通過(guò)對(duì)外投資或借款的方式將大量資金轉(zhuǎn)移或挪用，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易即以高于市場(chǎng)的價(jià)格，向自己的公司或第三方公司購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)，將學(xué)校的辦學(xué)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到自己名下，或者通過(guò)固定資產(chǎn)折舊等方式直接轉(zhuǎn)移資產(chǎn)到舉辦者公司名下；學(xué)校舉辦者變更過(guò)程中，他們將民辦高校的全部財(cái)產(chǎn)（包括政府和社會(huì)的投入及學(xué)校的結(jié)余等）都視作自己的資產(chǎn)進(jìn)行變賣，獲得全部的控制權(quán)溢價(jià)。

（二）舉辦者權(quán)利嬗變?yōu)闄?quán)力的原因

舉辦者的權(quán)利之所有發(fā)生嬗變，是由于一方面他們的出資目的是為了利益，但獲取利益的應(yīng)有權(quán)利不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，可以解釋他們?yōu)槭裁匆@取權(quán)力；另一方面，他們的實(shí)有權(quán)利沒(méi)有得到有效約束和監(jiān)督，可以解釋他們?yōu)槭裁茨軌颢@取權(quán)力。因此，舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中，通過(guò)權(quán)力去保障自己的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了從權(quán)利到權(quán)力的嬗變。

1.資本的逐利性：嬗變的根本原因

逐利是資本的天然屬性，哪里有利潤(rùn)，哪里利潤(rùn)高，資本就會(huì)流向哪里。我國(guó)的民辦高等教育從誕生之日起就有著深深的投資辦學(xué)的痕跡。回顧我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展之路，從“教育儲(chǔ)備金制”、“股份制辦學(xué)”、“教育集團(tuán)”、“教育投資公司”、“校銀結(jié)合”、“上市公司的反哺辦學(xué)”、“獨(dú)立學(xué)院”等，都與融資或投資制度有關(guān)，都與市場(chǎng)機(jī)制有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，我國(guó)80%的民辦高校都是投資辦學(xué)。[6]許多舉辦者選擇投資民辦高校，就是想通過(guò)資本的流動(dòng)和重組，實(shí)現(xiàn)資本的增值。因此，他們?cè)谕顿Y后，想要在短期內(nèi)獲得最高的投資回報(bào)，不可避免地急功近利，堅(jiān)持“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的企業(yè)觀念，忽視學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)馭學(xué)校財(cái)務(wù)和人事等，從而獲得財(cái)產(chǎn)性和非財(cái)產(chǎn)性的收益。

2.法律法規(guī)的滯后：嬗變的主要原因

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的制定是基于教育的公益性和捐資辦學(xué)的假定，背離民辦高校投資辦學(xué)為主要特征的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[7]，因而賦予舉辦者的權(quán)利較少，限制較多。對(duì)舉辦者而言，要激勵(lì)他們的辦學(xué)行為至少要滿足兩個(gè)基本條件：第一，“參與約束”條件，又稱“個(gè)人理性約束”條件，即投資辦學(xué)對(duì)舉辦者有吸引力，使他們參與投資辦學(xué)比不參與投資辦學(xué)更好。事實(shí)上，許多舉辦者投資是為了獲利，但目前的“合理回報(bào)”規(guī)定缺乏可操作性，不能保障他們的收益權(quán)，法律也不認(rèn)可剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)。舉辦者參與投資辦學(xué)后，不僅無(wú)法享有收益權(quán)，而且出資財(cái)產(chǎn)及其增值部分還有可能化為泡影。第二，“激勵(lì)相容約束”條件，即國(guó)家想得到的結(jié)果應(yīng)該符合舉辦者的利益。權(quán)利是實(shí)現(xiàn)利益的手段，舉辦者應(yīng)有的權(quán)利得不到法律的保障，利益失去了實(shí)現(xiàn)的手段而無(wú)法獲取，舉辦者的利益就會(huì)與國(guó)家的預(yù)期不一致，他們必然優(yōu)先選擇實(shí)現(xiàn)自己的利益?？傊?，舉辦者的應(yīng)有權(quán)利未得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，他們對(duì)自己可以享有的權(quán)利缺乏明確的預(yù)期，導(dǎo)致他們辦學(xué)的“參與約束”和“激勵(lì)相容約束”兩個(gè)主要條件都無(wú)法得到滿足，無(wú)法形成對(duì)他們辦學(xué)行為的激勵(lì)，讓他們?cè)谶x擇最優(yōu)的行動(dòng)中，選擇控制學(xué)校來(lái)保障自己的權(quán)益。

3.監(jiān)督和約束機(jī)制的弱化：嬗變的重要原因

資源依賴?yán)碚搶W(xué)派認(rèn)為，一個(gè)組織在開放的環(huán)境中，如果想要生存就必須與擁有資源的外部組織進(jìn)行交易，外部組織因而會(huì)獲得對(duì)該組織的一些控制權(quán)。[8]Pfeffer和Salancik兩位學(xué)者應(yīng)用此理論提出組織內(nèi)部從外部獲取的資源越多，外部的資源控制者對(duì)組織內(nèi)部的影響將越大。[9]因此，我國(guó)民辦高校的舉辦者作為學(xué)校資源的最大貢獻(xiàn)者，對(duì)學(xué)校組織內(nèi)部的影響較大，大到足以影響決策機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和運(yùn)行。而我國(guó)政府宏觀上對(duì)學(xué)校的資源使用和權(quán)力配置監(jiān)管缺位，信息披露不充分；社會(huì)中介組織沒(méi)有很好地發(fā)揮評(píng)估、披露和監(jiān)督等作用，不能對(duì)舉辦者形成輿論壓力；學(xué)校內(nèi)部缺乏相互制衡的權(quán)力體系，決策機(jī)構(gòu)的人員組成結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生辦法及議事規(guī)則等內(nèi)容不明確，這些因素都為舉辦者權(quán)利的嬗變提供了前提條件。

三、民辦高校舉辦者權(quán)利的回歸

民辦高校舉辦者的權(quán)力實(shí)質(zhì)上是他們享有權(quán)利的一種異變，將會(huì)成為民辦高校發(fā)展路上的絆腳石。因此，應(yīng)以舉辦者與學(xué)校法人之間的平等法律關(guān)系為基礎(chǔ)，以辦學(xué)的公益性為旨?xì)w，在分類管理的框架下，推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)，滿足舉辦者的利益訴求，明晰和保護(hù)其應(yīng)有權(quán)利，使其不需要駕馭權(quán)力就能夠獲得應(yīng)有的利益；同時(shí)，強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管、社會(huì)中介的輿論監(jiān)督以及學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力制衡，約束和監(jiān)督舉辦者的實(shí)有權(quán)利，從制度上保證他們不能實(shí)施對(duì)學(xué)校法人的支配和控制，最終讓實(shí)有權(quán)利、法定權(quán)利和應(yīng)有權(quán)利三者統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)民辦高校舉辦者權(quán)利的回歸。

（一）推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)

要激勵(lì)舉辦者選擇權(quán)利的回歸，首先應(yīng)推進(jìn)法律法規(guī)的建設(shè)，明晰其應(yīng)有權(quán)利，賦予其維護(hù)和救濟(jì)權(quán)利的路徑。

1.明確財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利

舉辦者應(yīng)享有收益權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。收益權(quán)應(yīng)由利潤(rùn)分配權(quán)、出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)、稅收減免權(quán)和合理補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)等構(gòu)成?！睹翊俜ā范徃鍎h除了對(duì)合理回報(bào)的規(guī)定，旨在通過(guò)分類管理明確營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校舉辦者的不同權(quán)利。營(yíng)利性民辦高校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，即應(yīng)享有利潤(rùn)分配權(quán)和出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)。舉辦者應(yīng)憑借出資份額報(bào)告獲取利潤(rùn)，對(duì)于原始出資額不明確的民辦高?？蓞⒖?005年黑龍江省的《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》“一次性給予舉辦者學(xué)校凈資產(chǎn)（扣除國(guó)有和社會(huì)投入）15%的獎(jiǎng)勵(lì)，作為初始出資額”。同時(shí)，他們還應(yīng)享有出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)，可通過(guò)轉(zhuǎn)讓份額收回投資；法律應(yīng)規(guī)定轉(zhuǎn)讓前，劃分清楚學(xué)校的資產(chǎn)，舉辦者不得轉(zhuǎn)讓國(guó)家和社會(huì)的投入資產(chǎn)。而按照國(guó)際慣例的“禁止分配限制”，非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有利潤(rùn)分配權(quán)和出資份額轉(zhuǎn)讓權(quán)，但應(yīng)享有稅收減免權(quán)?？蓞⒖嘉覈?guó)2016年的《慈善法》和2008年的《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》，“企業(yè)捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予抵扣應(yīng)納所得稅12%，超出部分允許結(jié)轉(zhuǎn)到三年內(nèi)扣除；個(gè)人捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予抵扣應(yīng)納稅所得額的30%”，但美國(guó)《國(guó)內(nèi)收入法典》規(guī)定的抵扣比例為50%和結(jié)轉(zhuǎn)年限為5年，因此可適當(dāng)增加結(jié)轉(zhuǎn)的年限，允許企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)支出超出部分結(jié)轉(zhuǎn)到5年內(nèi)扣除。另外，舉辦者選擇創(chuàng)設(shè)非營(yíng)利性的民辦高校，等同于放棄出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，二審稿提出“對(duì)作出調(diào)整的，經(jīng)出資人申請(qǐng)，可以給予其一次性合理補(bǔ)償”，因此其還應(yīng)享有合理補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。最后，營(yíng)利性民辦高校的舉辦者應(yīng)享有剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，而非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有此項(xiàng)權(quán)利。

2.明確非財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利

舉辦者應(yīng)享有重大事務(wù)參與權(quán)、處分權(quán)和訴權(quán)等非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。首先，應(yīng)從立法上明確舉辦者重大事務(wù)參與權(quán)中的表決權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。營(yíng)利性民辦高校的舉辦者應(yīng)根據(jù)出資比例行使表決權(quán)；非營(yíng)利性民辦高校則采取利益相關(guān)者共治模式，舉辦者成為董事后，遵循一人一票的原則。舉辦者應(yīng)有權(quán)查閱學(xué)校的章程、決策機(jī)構(gòu)會(huì)議決議及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等重要文件；有權(quán)要求董事、校長(zhǎng)和高級(jí)管理人員向其匯報(bào)學(xué)校的管理工作并接受質(zhì)詢；有權(quán)監(jiān)督董事、校長(zhǎng)和高級(jí)管理人員。其次，應(yīng)明確舉辦者處分權(quán)中的變更權(quán)、繼承權(quán)和贈(zèng)予權(quán)。非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不應(yīng)享有變更權(quán)和贈(zèng)予權(quán)，但其舉辦者的身份可按章程規(guī)定予以繼承，美國(guó)的達(dá)特茅斯學(xué)院和斯坦福大學(xué)等學(xué)校都有此先例。同時(shí)，法律應(yīng)規(guī)定清楚成為舉辦者的資格要件，比如年齡、學(xué)歷和管理經(jīng)驗(yàn)等，以確保學(xué)校的持續(xù)發(fā)展。營(yíng)利性民辦高校的舉辦者享有變更權(quán)，變更應(yīng)由舉辦者提出，經(jīng)董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)同意并報(bào)審批機(jī)關(guān)審查核準(zhǔn)后進(jìn)行。審批機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能地簡(jiǎn)化變更的手續(xù)和減免變更的費(fèi)用。應(yīng)明確和保護(hù)其出資財(cái)產(chǎn)及增值部分的繼承權(quán)和贈(zèng)予權(quán)，但對(duì)繼承和贈(zèng)予的程序、新舉辦者的資格設(shè)定相應(yīng)的限制。最后，應(yīng)明確舉辦者的訴權(quán)。根據(jù)法律格言“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，要關(guān)注舉辦者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就必須關(guān)注權(quán)利的救濟(jì)。舉辦者訴權(quán)是指舉辦者可以按照一定程序、向政府主管部門或法院對(duì)侵害人提出權(quán)益主張，并要求予以解決和保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，其中訴訟權(quán)是其爭(zhēng)取合法權(quán)益的最重要的手段，可以分為直接訴訟權(quán)和派生訴訟權(quán)。直接訴訟權(quán)是舉辦者以自己的身份向侵害人直接提起訴訟的權(quán)利。我國(guó)法律應(yīng)規(guī)定，當(dāng)學(xué)校董事、校長(zhǎng)、管理人員及監(jiān)事違反法律法規(guī)或?qū)W校章程，損害舉辦者的利益時(shí)，舉辦者可以向法院提起訴訟。派生訴訟權(quán)是當(dāng)學(xué)校的權(quán)益受到損害時(shí)，應(yīng)代表學(xué)校行使訴權(quán)的決策機(jī)構(gòu)不提起訴訟，舉辦者擁有的代表學(xué)校對(duì)損害人進(jìn)行訴訟的權(quán)利。這種訴權(quán)不是舉辦者直接擁有的權(quán)利。因此，在行使前，舉辦者應(yīng)向?qū)W校決策機(jī)構(gòu)提出書面請(qǐng)求，要求其對(duì)侵害行為采取措施；若其怠于行使訴權(quán)，舉辦者可以代位提起訴訟。

（二） 強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管

舉辦者投資辦學(xué)的特征和民辦高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性決定了政府需要從宏觀層面加強(qiáng)對(duì)民辦高校的調(diào)控，堅(jiān)持支持與規(guī)范并重，以制度建設(shè)為核心，通過(guò)立法、政策引導(dǎo)和督導(dǎo)等手段約束和監(jiān)督舉辦者的權(quán)利。第一，完善民辦高校的年度檢查制度。建立民辦高校法人登記機(jī)關(guān)（民政機(jī)關(guān)）和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)（教育行政部門）的年檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，重點(diǎn)檢查學(xué)校的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)情況，預(yù)防舉辦者利用關(guān)聯(lián)關(guān)系損害學(xué)校利益，確保學(xué)校法人資產(chǎn)的完整性、獨(dú)立性和安全性。第二，健全民辦高校的信息公開和披露制度。2010年教育部頒發(fā)了《高校信息公開實(shí)施辦法》（第27號(hào)令），明確規(guī)定了高校信息公開的范圍和內(nèi)容等問(wèn)題。民辦高校的行政主管部門應(yīng)根據(jù)此辦法，結(jié)合實(shí)際辦學(xué)情況，要求民辦高校公開權(quán)力配置情況、工作檢查年度報(bào)告、財(cái)務(wù)狀況、辦學(xué)重大變更事項(xiàng)等內(nèi)容，強(qiáng)化學(xué)校對(duì)外披露信息的及時(shí)性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性；同時(shí)對(duì)侵犯學(xué)校法人權(quán)益的行為及查處情況加以披露和警示，切實(shí)地保護(hù)好學(xué)校的權(quán)益。第三，加強(qiáng)督導(dǎo)制度的建設(shè)。2007年，《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（第25號(hào)令）明確提出建立對(duì)民辦高校的督導(dǎo)制度，但對(duì)督導(dǎo)專員的工作機(jī)制、專業(yè)素質(zhì)、激勵(lì)和約束機(jī)制等方面還需要進(jìn)一步地細(xì)化。首先，需要完善督導(dǎo)專員的工作機(jī)制，明確督導(dǎo)專員的監(jiān)督、引導(dǎo)和保障作用，建立督導(dǎo)會(huì)議制度、問(wèn)題反饋制度和危機(jī)干預(yù)制度等，專員在行使職權(quán)過(guò)程中獲悉的信息應(yīng)及時(shí)匯報(bào)給學(xué)校主管機(jī)關(guān)。其次，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升督導(dǎo)專員的專業(yè)素質(zhì)。政府所選派（委任）的民辦高校督導(dǎo)專員，需要具備良好的專業(yè)知識(shí)、職務(wù)經(jīng)驗(yàn)、工作聲譽(yù)等，在上崗前還應(yīng)接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，讓他們熟知民辦高校的辦學(xué)規(guī)律。最后，建立督導(dǎo)專員的激勵(lì)和約束機(jī)制。應(yīng)從督導(dǎo)專員的級(jí)別、工資和工作經(jīng)費(fèi)等方面給予激勵(lì)，工資應(yīng)由政府財(cái)政發(fā)放，不能由學(xué)校支付，同時(shí)建立專員的工作績(jī)效考核制度，避免專員和舉辦者形成利益群體，出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)社會(huì)中介組織的輿論監(jiān)督

由于我國(guó)民辦高校發(fā)展迅速，分布較廣，政府不可能全面承擔(dān)起錯(cuò)綜復(fù)雜的約束監(jiān)督工作，因此，需要借助社會(huì)中介組織從中觀層面約束和監(jiān)督舉辦者的實(shí)有權(quán)利。我國(guó)民辦高等教育中介組織是介于政府和民辦高校之間，通過(guò)政府授權(quán)，能夠?yàn)槊褶k高校在質(zhì)量評(píng)估、信息披露和評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面提供專業(yè)化管理服務(wù)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的獨(dú)立法人組織[10]，它具有獨(dú)立性、專業(yè)性、服務(wù)性和公信力等特征。要發(fā)揮民辦高等教育中介組織對(duì)舉辦者“權(quán)力”的監(jiān)督，需要加強(qiáng)組織自身的建設(shè)，重點(diǎn)通過(guò)鑒證類和行業(yè)類中介組織，提供技術(shù)性的管理和服務(wù)，透明和公開學(xué)校的權(quán)力配置等信息。第一，完善中介組織自身的建設(shè)。通過(guò)法規(guī)建設(shè)，對(duì)中介組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、權(quán)利范圍和運(yùn)作程序等方面加以規(guī)范，加大對(duì)中介組織的政策扶持；同時(shí)，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將民辦高校的財(cái)務(wù)審計(jì)、年檢、評(píng)估、準(zhǔn)入審批等專業(yè)性較強(qiáng)的管理職權(quán)授權(quán)或委托給社會(huì)中介組織，進(jìn)行專業(yè)化的管理。第二，重點(diǎn)通過(guò)鑒證類和行業(yè)類民辦高等教育中介組織，對(duì)舉辦者的“權(quán)力”進(jìn)行監(jiān)督。鑒證類中介組織主要通過(guò)對(duì)民辦高校進(jìn)行鑒定和評(píng)估，評(píng)價(jià)其是否達(dá)到預(yù)設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)標(biāo)者授予合格證明或鑒定證明，如美國(guó)的私立大學(xué)認(rèn)證委員會(huì)ACICS，美國(guó)的私立大學(xué)只有獲得中介組織的認(rèn)可證書后才能獲得政府的資助和申請(qǐng)學(xué)位授予權(quán)。[11]鑒證類中介組織能夠?yàn)槭袌?chǎng)教育消費(fèi)主體提供及時(shí)的信息，為政府的獎(jiǎng)懲政策提供可靠的依據(jù)。民辦高校舉辦者為了保證自身利益的實(shí)現(xiàn)，必然力促學(xué)校通過(guò)評(píng)估。他們會(huì)選擇放棄短期利益，與學(xué)校尋求共同發(fā)展，中介組織能夠起到約束和監(jiān)督他們行為的作用。行業(yè)類中介組織主要通過(guò)自我協(xié)調(diào)、自我管理和自我約束等方式，解決民辦高校遇到的問(wèn)題，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)共同的利益，如大學(xué)教授協(xié)會(huì)、民辦教育協(xié)會(huì)等。這類中介組織能夠通過(guò)披露和公開民辦高校的辦學(xué)信息，對(duì)舉辦者的違規(guī)違法行為施加壓力，形成輿論監(jiān)督。

（四）健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

微觀層面，需要健全民辦高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，讓舉辦者、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成權(quán)力制衡機(jī)制。第一，實(shí)行舉辦者與學(xué)校法人在人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等的分離，避免學(xué)校成為舉辦者的提款機(jī)。第二，合理安排決策機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、會(huì)議制度、表決制度和回避制度等，避免舉辦者對(duì)決策機(jī)構(gòu)的支配控制。決策機(jī)構(gòu)應(yīng)由民辦高校的利益相關(guān)者組成，其中1/3以上的董事應(yīng)有五年以上的教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)；根據(jù)域外私立大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，舉辦者及其代表或親屬在決策機(jī)構(gòu)中所占比例不能超過(guò)1/3；應(yīng)保證決策機(jī)構(gòu)會(huì)議的次數(shù)，美國(guó)私立高校董事會(huì)一般每年召開4次會(huì)議；在會(huì)議召開前需提前通知決策機(jī)構(gòu)的人員，告知其相關(guān)內(nèi)容；規(guī)定參會(huì)人員的最小比例，采取集體決策和個(gè)人負(fù)責(zé)的民主決策機(jī)制；參會(huì)人員對(duì)涉及自己相關(guān)利益的表決應(yīng)采取回避。第三，落實(shí)“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，支持校長(zhǎng)依法行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)，避免舉辦者對(duì)校長(zhǎng)工作的直接干預(yù)。第四，建立監(jiān)事制度，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督、審計(jì)和彈劾作用，避免舉辦者的權(quán)利嬗變。首先，明確監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)對(duì)象。舉辦者通過(guò)控制董事會(huì)來(lái)控制學(xué)校，監(jiān)事會(huì)如果對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，將成為舉辦者控制學(xué)校的工具，不能發(fā)揮約束和監(jiān)督的作用。可參考臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》中“監(jiān)察人有可疑事實(shí)向主管官署報(bào)告”的規(guī)定，監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)對(duì)象應(yīng)是教育主管行政部門，有利于均衡學(xué)校各利益相關(guān)者的權(quán)益和維護(hù)學(xué)校辦學(xué)的公益性。其次，明確監(jiān)事會(huì)的組成結(jié)構(gòu)、任期及議事規(guī)則。監(jiān)事應(yīng)由行政主管部門代表、社會(huì)專業(yè)人士、舉辦者代表、教職工代表和家長(zhǎng)或?qū)W生代表等組成，其中教職工代表的比例不應(yīng)低于1/3，監(jiān)事不應(yīng)兼任學(xué)校董事、校長(zhǎng)及財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。監(jiān)事的任期可參考董事的任期，任期屆滿，可連選連任。監(jiān)事會(huì)會(huì)議實(shí)行一人一票、少數(shù)服從多數(shù)，決議需經(jīng)半數(shù)監(jiān)事表決通過(guò)，才能生效。再次，明確監(jiān)事會(huì)的職權(quán)范圍。監(jiān)事會(huì)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督和稽查學(xué)校的財(cái)物狀況和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，對(duì)舉辦者、決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督和制衡，糾正辦學(xué)和管理中的錯(cuò)誤決策，向教育主管部門遞交報(bào)告，并對(duì)違反法律及學(xué)校章程的責(zé)任人提起訴訟，追究責(zé)任。最后，落實(shí)監(jiān)事的激勵(lì)約束機(jī)制。監(jiān)事能夠獲得合理的勞動(dòng)報(bào)酬，同時(shí)必須履行注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)。[12]

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）