劉永林 劉玉娟

(北京信息科技大學(xué)，北京 100192)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民辦教育越來越受到社會(huì)的認(rèn)可，民辦高校的發(fā)展亦進(jìn)入了快車道。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，全國共有普通高校2 738所，其中民辦高校771所(含獨(dú)立學(xué)院241所)，占全國高?？倲?shù)的28.2%(1)教育部：《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》，2021-08-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。。民辦高校作為典型的利益相關(guān)者組織，其舉辦者占據(jù)中心地位，是辦學(xué)原始資源的主要投入者、學(xué)校的創(chuàng)造者和建設(shè)者，舉辦者的辦學(xué)能力決定民辦高校校風(fēng)和學(xué)風(fēng)的良莠正邪、萬千學(xué)生的前途命運(yùn)，關(guān)系民辦高校的生死存亡。民辦高校舉辦者的變更備受社會(huì)關(guān)注，也是國家法律法規(guī)規(guī)制的重點(diǎn)內(nèi)容。2016年全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》(以下將修改后的該法簡稱為“新《民促法》”)，2019年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，2021年國務(wù)院公布修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱“新《實(shí)施條例》”)，上述法律文件均對(duì)“民辦學(xué)校舉辦者及舉辦者變更”作出了相應(yīng)規(guī)定，使民辦高校舉辦者變更政策不斷得以完善。舉辦者變更主要是指民辦高校創(chuàng)設(shè)成功后增減舉辦者的情形，在實(shí)踐中多指出資人的變更。新《民促法》第五十四條針對(duì)民辦學(xué)校舉辦者變更程序，規(guī)定“須由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)同意，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。當(dāng)前，民辦高校舉辦者的變更仍有諸多不足，尤其是舉辦者變更制度不完善、變更程序不規(guī)范及變更清算程序不規(guī)范、變更審批程序仍需強(qiáng)化等問題，加大了民辦高校舉辦者變更的難度，甚至影響民辦高校的生存與社會(huì)的穩(wěn)定。在新發(fā)展階段，進(jìn)一步完善民辦高校舉辦者變更程序并加強(qiáng)對(duì)民辦高校舉辦者變更的監(jiān)督管理，關(guān)系到民辦高校及其師生的未來。近年來，學(xué)界對(duì)民辦高校舉辦者變更問題已有一些研究，主要針對(duì)舉辦者的權(quán)利內(nèi)涵、舉辦者變更的概念分類、舉辦者變更與控制權(quán)、民辦高校內(nèi)部治理等內(nèi)容進(jìn)行了探討，但鮮有系統(tǒng)研究民辦高校舉辦者變更政策及實(shí)踐困境的文獻(xiàn)。本文嘗試依托政策變遷理論、多重制度邏輯理論，結(jié)合民辦高校舉辦者變更的現(xiàn)實(shí)情況，梳理民辦高校舉辦者變更政策的演變歷程。同時(shí)，從法律政策場(chǎng)域中國家和民辦高校的關(guān)系邏輯切入，探究多重制度邏輯的聯(lián)系與沖突改變舊政策、形塑新政策的機(jī)理，以期為完善民辦高校舉辦者變更政策提供一定的參考。

一、民辦高校舉辦者變更政策的演變歷程

“如果沒有對(duì)過去的整合，則既難以回溯我們過去的足跡，也難以找到未來的指導(dǎo)路線?！?2)伯爾曼著，賀衛(wèi)方譯：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，中國大百科全書出版社1993年版，序言。政策變遷是公共政策研究中的核心議題，旨在說明一項(xiàng)公共政策的演進(jìn)或變化。民辦高校舉辦者變更政策實(shí)質(zhì)是政策主體不斷根據(jù)我國各個(gè)時(shí)期社會(huì)發(fā)展和教育進(jìn)步的需要而作出的價(jià)值選擇。在民辦高校發(fā)展的不同時(shí)期，舉辦者變更政策的價(jià)值取向總是或強(qiáng)或弱、或顯性或隱性地影響民辦高校的改革與發(fā)展。

(一)起步探索階段(1978—2002年)

民辦高校舉辦者變更政策寓于民辦教育政策之中，隨著民辦教育相關(guān)制度的恢復(fù)而不斷發(fā)展。1987年，原國家教委出臺(tái)《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。它作為我國民辦教育領(lǐng)域第一個(gè)專門規(guī)章，第一次全面對(duì)“社會(huì)力量”的含義、地位、設(shè)置等作出規(guī)定，明確了社會(huì)力量辦學(xué)的重要地位?！稌盒幸?guī)定》第十條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)舉辦的學(xué)校，變更其名稱、類別、層次、專業(yè)，更換舉辦單位或舉辦人，改變隸屬關(guān)系或停辦，均須按原設(shè)立審批程序辦理。而原審批程序在《暫行規(guī)定》第六條至第八條中進(jìn)行了規(guī)定，若舉辦者為單位的需由上級(jí)主管部門出具同意辦學(xué)證明，若舉辦者為在職人員的需所在單位批準(zhǔn)并出具證明，非在職人員的則由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具辦學(xué)證明，并由上述單位對(duì)辦學(xué)方向、宗旨及負(fù)責(zé)人的相關(guān)情況出具書面審核材料，經(jīng)有關(guān)教育行政部門批準(zhǔn)。由此可見，民辦高校舉辦者變更即新舉辦者按照上述程序進(jìn)行審批并開具相關(guān)證明材料，但對(duì)于原舉辦者是否需按照設(shè)立審批程序注銷其舉辦者身份，《暫行規(guī)定》并未予以明確。此處將變更程序與原設(shè)立審批程序混為一談，體現(xiàn)出立法者將舉辦者變更視為民辦學(xué)校重新設(shè)立的理念和價(jià)值選擇。該規(guī)定忽視了舉辦者變更問題的重要性，按原設(shè)立審批程序辦理實(shí)質(zhì)上會(huì)使舉辦者變更程序更加繁復(fù)。20世紀(jì)90年代初，全國民辦高校及民辦高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量接近500所(3)安楊：《我國民辦教育政策法制建設(shè)60年》，《北京教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期，第63-66頁。，但由于民辦教育正處于起步階段，相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)民辦學(xué)校舉辦者變更問題單獨(dú)予以規(guī)定，使得舉辦者變更實(shí)踐中存在諸多亂象。此后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，民辦教育開始走向市場(chǎng)化，其地位也從公辦教育的補(bǔ)充轉(zhuǎn)變?yōu)閲医逃聵I(yè)的重要組成部分。盡管如此，原國家教委1995年頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》仍未對(duì)合作辦學(xué)舉辦者變更問題作出相應(yīng)規(guī)定。國務(wù)院1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》作為第一個(gè)民辦教育行政法規(guī)，其第三十九條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)改變名稱、性質(zhì)、層次，應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變更其他事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案。該條例并未明確舉辦者變更的具體程序和規(guī)則，而將其區(qū)別于教育機(jī)構(gòu)改變名稱、性質(zhì)和層次，被歸類到變更其他事項(xiàng)之中。這說明，該階段國家對(duì)于民辦學(xué)校舉辦者變更問題未予以足夠重視，但較之《暫行規(guī)定》中適用原設(shè)立審批程序有明顯的進(jìn)步，即逐漸放開舉辦者變更的管控，由審批制轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢啤?/p>

(二)逐步發(fā)展階段(2003—2015年)

該階段是民辦教育政策與法律制度體系基本形成時(shí)期，民辦高校舉辦者變更政策逐漸規(guī)范和細(xì)化，但相關(guān)基礎(chǔ)概念及具體特殊情形的變更條件與要求仍不明確。2003年，《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“原《民促法》”)等政策法規(guī)的頒布實(shí)施，逐步構(gòu)建起相對(duì)完善的民辦教育法律體系，為民辦教育的發(fā)展提供了法制保障，促進(jìn)了教育觀念的轉(zhuǎn)變及辦學(xué)體制、教育體制的發(fā)展。原《民促法》第八章“變更與終止”以專章的形式規(guī)定了民辦學(xué)校變更與終止問題，程序設(shè)計(jì)趨于規(guī)范化和體系化。其中，第五十四條專門針對(duì)舉辦者變更問題作出規(guī)定，即由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)同意，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。2004年，國務(wù)院頒布實(shí)施《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，其第二章專章規(guī)定“民辦學(xué)校舉辦者”出資的相關(guān)內(nèi)容、制定章程、推選決策機(jī)構(gòu)組成人員及參加決策機(jī)構(gòu)的程序和權(quán)限等內(nèi)容，但未涉及舉辦者變更程序的細(xì)化流程問題。隨后，國家頒布了原《民促法》的一系列實(shí)施細(xì)則，如財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于教育稅收政策的通知》(2004)，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于啟用〈民辦學(xué)校辦學(xué)許可證〉有關(guān)問題的通知》(2004)，發(fā)改委等三部門印發(fā)《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》(2005)，但并未涉及民辦高校舉辦者變更問題。直至教育部2007年施行的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第八條、2008年施行的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第四十八條，才分別對(duì)民辦高校舉辦者變更問題作了明確規(guī)定，主要表現(xiàn)為援引了原《民促法》第五十四條之規(guī)定。該階段，在原《民促法》的基礎(chǔ)上，民辦高校舉辦者變更由專門的法律條文予以明確，其中獨(dú)立學(xué)院舉辦者變更雖與原《民促法》中的程序性規(guī)定相同，但在《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中予以明確，亦體現(xiàn)出民辦高校舉辦者變更政策的不斷完善。從變更程序與設(shè)立程序相同，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓡为?dú)的法律條文規(guī)定獨(dú)立的變更程序，民辦高校舉辦者變更程序逐漸規(guī)范化和具體化，但仍存在民辦高校章程在舉辦者變更中地位和作用不明、內(nèi)部表決程序不清、舉辦者為法人控股股東和實(shí)際控制人變更的情形未明確等問題。

(三)全面深化階段(2016年至今)

該階段是民辦教育政策與法律制度體系全面深化時(shí)期，也是民辦高校舉辦者變更政策深化階段。2016年底，新《民促法》對(duì)原法作出了16項(xiàng)修訂，并于2017年9月1日正式實(shí)施。但其在民辦學(xué)校舉辦者變更問題上并未對(duì)原《民促法》作出修改，而是沿用相關(guān)規(guī)定。此后，在新法基礎(chǔ)上，國家相關(guān)部門頒布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》(2016)、《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(2016)、《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(2016)等新政。新法新政奠定了新階段民辦教育改革與發(fā)展的重要制度基礎(chǔ)，開啟了民辦教育分類管理的新時(shí)代。《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》第七章“變更與終止”中第三十六條、第三十七條作出了“營利性民辦本科高等學(xué)校分立、合并、終止、名稱變更由教育部審批，其他事項(xiàng)變更由省級(jí)人民政府核準(zhǔn)”的規(guī)定。2021年4月7日，國務(wù)院公布新《實(shí)施條例》，并于2021年9月1日起施行。新《實(shí)施條例》針對(duì)不同類型舉辦者的特殊情況作了詳細(xì)規(guī)定，如對(duì)捐資、設(shè)立基金會(huì)的方式舉辦民辦學(xué)校的限制性規(guī)定，外商投資企業(yè)及外方為實(shí)際控制人的社會(huì)組織舉辦民辦學(xué)校的限制性規(guī)定，公辦學(xué)校舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校的限制性規(guī)定等，并優(yōu)化了舉辦者變更機(jī)制，其中第十二條、第十九條、第二十六條詳細(xì)規(guī)定了民辦學(xué)校舉辦者變更的程序，即區(qū)分兩種情況：一是簽訂變更協(xié)議但不涉及學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的；二是現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者變更的，可以依據(jù)其享有的合法權(quán)益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益。這大概是根據(jù)營利性與非營利性民辦學(xué)校的劃分，對(duì)變更協(xié)議能否約定收益進(jìn)行區(qū)分。另外，針對(duì)舉辦者不具備法定條件、舉辦者為法人控股股東和實(shí)際控制人變更的情形也作了規(guī)定，并明確將舉辦者變更、權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法寫入民辦學(xué)校章程，詳細(xì)規(guī)定了舉辦者變更內(nèi)部表決程序。2020年7月21日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)〈對(duì)營利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)法律適用問題的答復(fù)意見〉的通知》，明確營利性民辦學(xué)校股權(quán)變更如涉及舉辦者變更，適用新《民促法》第五十四條規(guī)定。該階段，民辦高校舉辦者變更政策的規(guī)定更加細(xì)化、具體，并首次增加了章程規(guī)定及內(nèi)部表決程序，體現(xiàn)了國家賦予舉辦者變更意思自治的權(quán)利。國家基于穩(wěn)定性與有效性的雙重考量，對(duì)民辦高校舉辦者變更持著“控制為主、自治為輔”的治理取向。從政策的演變歷程來看，我國民辦高等教育始終在“鼓勵(lì)與限制并行”的制度夾縫中成長，制度鼓勵(lì)與政策緊縮、宏觀肯定與微觀控制始終糾纏不清。

二、民辦高校舉辦者變更政策的實(shí)踐困境

民辦高校舉辦者變更政策演變的實(shí)質(zhì)是國家和民辦高校作為行動(dòng)主體在法律政策場(chǎng)域約束下復(fù)合或沖突的過程，其結(jié)果是陷入誘致政策發(fā)生改變的“回應(yīng)式困境”，政策的有效性取決于在制度環(huán)境下民辦高校舉辦者變更發(fā)展困境能否得到破解。當(dāng)前，盡管民辦高校舉辦者相關(guān)新法新政陸續(xù)出臺(tái)，但舉辦者變更政策仍存在諸多問題，亟須在中央和地方層面加快法律法規(guī)修訂進(jìn)程，突破民辦高校舉辦者變更政策的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)變更制度體系亟待補(bǔ)強(qiáng)

民辦高校舉辦者變更制度作為一種極其重要的稀缺性資源，是影響民辦高校發(fā)展的重要內(nèi)生變量和決定性因素(4)賀武華、高金嶺：《高等教育發(fā)展的制度變遷理論解釋》，《江蘇高教》2004年第6期，第24-27頁。。舉辦者變更制度系規(guī)范民辦高校法治化發(fā)展的應(yīng)有之義，但實(shí)踐中民辦高校舉辦者變更存在諸多亟待解決的理論和實(shí)踐問題。首先，民辦高校舉辦者的法律地位尚未明確。探究民辦高校舉辦者的法律地位(包括舉辦者的權(quán)利義務(wù))是掌握舉辦者變更問題的核心。陶恒河(2012)認(rèn)為，舉辦者是一種身份權(quán)，確認(rèn)或者否定(變更)民辦高校舉辦者身份(資格)是我國法律賦予行政主管部門的特權(quán)，屬于行政許可的內(nèi)容(5)陶恒河：《民辦學(xué)校舉辦者身份及出資份額依法不能繼承》，《人民司法》2012年第10期，第18-22頁。，但現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及舉辦者權(quán)利義務(wù)的規(guī)定并不明確。實(shí)踐中，民辦高校舉辦者可依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限、程序參與辦學(xué)和學(xué)校管理，大多會(huì)采用進(jìn)入董(理)事會(huì)的方式掌控民辦高校事務(wù)的決策權(quán)。至于舉辦者是否享有收益權(quán)問題，新《民促法》規(guī)定，非營利性民辦高校舉辦者不能取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余需全部用于辦學(xué)，導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)性權(quán)益大大降低；營利性民辦高校舉辦者可以取得辦學(xué)收益，并確立了可以依照《公司法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理學(xué)校辦學(xué)結(jié)余的原則，但具體實(shí)踐及程序等內(nèi)容尚需進(jìn)一步完善。其次，民辦高校舉辦者的變更類型規(guī)定不清。目前，根據(jù)主體的不同，民辦高校舉辦者主要有自然人或企業(yè)單獨(dú)作為舉辦者、企業(yè)和自然人共同作為舉辦者、多方共同成為舉辦者以及民辦高校與企業(yè)合力擔(dān)任舉辦者等情況。舉辦者主體不同會(huì)涉及不同的舉辦者變更類型，但新《民促法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定了一般程序，并未明確特殊類型的變更內(nèi)容。此外，在捐資辦學(xué)的情況中，學(xué)校的財(cái)產(chǎn)主要來自企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或者基金會(huì)的捐贈(zèng)，并非舉辦者的出資，學(xué)校獲得捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，捐贈(zèng)者成為舉辦者，但學(xué)校成立后的后續(xù)捐贈(zèng)者，在學(xué)校征得原捐贈(zèng)人或其遺產(chǎn)執(zhí)行人同意后，報(bào)審批部門核準(zhǔn)，也可成為共同舉辦者。前述實(shí)踐中存在的舉辦者變更類型并未在相關(guān)法律政策中予以明確，與全面、規(guī)范、系統(tǒng)的舉辦者變更制度體系相去甚遠(yuǎn)。

(二)變更決策程序亟須規(guī)范

高校的理念和目標(biāo)都不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而要通過一整套的制度安排來實(shí)現(xiàn)，這些制度安排就是治理結(jié)構(gòu)。高校內(nèi)部治理制度相當(dāng)于高校的法律制度體系，制度的完善對(duì)于促進(jìn)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義(6)高馨、孫穎、樸雪濤：《非營利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問題及對(duì)策》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期，第33-37頁。。民辦高校舉辦者變更政策中，征得學(xué)校董(理)事會(huì)同意，是重要的內(nèi)部決策程序。民辦高校董(理)事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)享有決定權(quán)，而對(duì)于董(理)事會(huì)的決策機(jī)制，新《民促法》并沒有更詳細(xì)的規(guī)定。新《實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，變更舉辦者需2/3以上組成人員同意。實(shí)踐中，一些民辦高校的舉辦者或其代理人擔(dān)任董(理)事長，并選派家族成員進(jìn)入董(理)事會(huì)，使家族利益始終在決策上處于優(yōu)勢(shì)地位。舉辦者對(duì)學(xué)校發(fā)展享有絕對(duì)控制權(quán)，在民辦高校權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，舉辦者獨(dú)自享有民辦高校決策管理權(quán)，且權(quán)力行使缺乏有效約束，隨意性較大。家族管理模式下的民辦高校，其內(nèi)部治理存在家族化傾向，各主體間血緣關(guān)系親密，唯有服從與不服從，缺乏平等協(xié)商與民主監(jiān)督。親情倫理關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位，極易存在舉辦者操縱學(xué)校董(理)事會(huì)的情況，在舉辦者變更時(shí)容易以自我意志為中心，從而影響舉辦者變更的科學(xué)性和民主性。高校的領(lǐng)導(dǎo)者“對(duì)一所大學(xué)的成功創(chuàng)建、平穩(wěn)運(yùn)行、革故鼎新、進(jìn)步發(fā)展都具有決定性的影響和作用”(7)眭依凡：《大學(xué)校長的教育理念與治校》，人民教育出版社2001年版，第1頁。。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不完善，高度依賴舉辦者意志，舉辦者變更決策未經(jīng)科學(xué)民主的表決程序等，均會(huì)使民辦高校陷入巨大的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。此外，新《實(shí)施條例》第十九條規(guī)定，民辦學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定“舉辦者的權(quán)利義務(wù)，舉辦者變更、權(quán)益轉(zhuǎn)讓的辦法”，但具體落地執(zhí)行尚需一定時(shí)日。

(三)變更清算程序有待優(yōu)化

程序本身以一定的實(shí)質(zhì)性價(jià)值為基礎(chǔ)和內(nèi)容(8)季衛(wèi)東：《法律程序的形式性與實(shí)質(zhì)性——以對(duì)程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期，第109-131頁。，民辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是諸多內(nèi)外部因素共同疊加的結(jié)果(9)王旭、王志洲：《民辦高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范及其規(guī)避——基于遼寧的調(diào)查研究》，《教育科學(xué)》2014年第5期，第32-35頁。，財(cái)務(wù)清算程序不規(guī)范增加了民辦高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)清算作為資產(chǎn)清查的一種形式，是民辦高校舉辦者變更的重要程序。新《民促法》僅在第五十四條規(guī)定要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，但并未對(duì)清算的具體程序作出詳細(xì)規(guī)定?！睹褶k高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》針對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督，引入了年度檢查及教育督導(dǎo)制度，但對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督的實(shí)際效果并不理想。在財(cái)務(wù)清算實(shí)踐中，明確對(duì)哪些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算是十分關(guān)鍵的，具體內(nèi)容建議包括：一是民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)。根據(jù)新《民促法》實(shí)施分類管理的原則和宗旨，在過渡期后，營利性民辦高校舉辦者變更時(shí)需對(duì)舉辦者的財(cái)產(chǎn)性收益、辦學(xué)結(jié)余等進(jìn)行清算。而非營利性民辦高校因辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余需用于學(xué)校辦學(xué)，并非歸舉辦者所有，因此非營利性民辦高校舉辦者變更時(shí)無須對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算。二是民辦高校的債權(quán)、債務(wù)等。要將舉辦者在學(xué)校享有的債權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)進(jìn)行清算，避免出現(xiàn)民辦高校資產(chǎn)流失的情況(10)張春生：《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法釋義》，法律出版社2003年版，第129頁。。另外，舉辦者變更財(cái)務(wù)清算的具體程序不明確，也是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中財(cái)務(wù)清算難以執(zhí)行的關(guān)鍵之一。在司法實(shí)踐中，未經(jīng)過財(cái)務(wù)清算程序便開展實(shí)體性財(cái)產(chǎn)分配，也極有可能被法院認(rèn)定為無效。財(cái)務(wù)清算的程序系民辦高校的內(nèi)部行為，一般由民辦高校自行委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)進(jìn)行清算，教育行政部門對(duì)其沒有督促的法定職責(zé)，但具有全面審慎審查的義務(wù)。如，在廣東增城鑫蜀置業(yè)有限公司、廣東省教育廳教育行政管理(教育)二審行政判決書(〔2015〕粵高法行終字第758號(hào))中，法院“以廣東省教育廳在核準(zhǔn)變更珠江學(xué)院舉辦者時(shí)，對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)清算情況未盡到審慎審查義務(wù)為由，判定其作出的《同意變更函》(粵教規(guī)函〔2014〕35號(hào))事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法并予以撤銷”。

(四)變更審批程序仍需強(qiáng)化

監(jiān)管是政府依據(jù)規(guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行的干預(yù)，而這種干預(yù)往往由專業(yè)人士進(jìn)行(11)劉亞平：《走向監(jiān)管國家——以食品安全為例》，中央編譯出版社2011年版，第12頁。。新《民促法》規(guī)定教育行政部門、人社部門對(duì)民辦高校享有審批權(quán)限，但未明確規(guī)定民辦高校舉辦者變更是否須強(qiáng)制辦理變更登記及未進(jìn)行變更登記的查處主體、懲罰性措施等內(nèi)容。實(shí)踐中，諸多舉辦者“冒著被市場(chǎng)和需求控制的危險(xiǎn)去盡力滿足眼前目標(biāo)”(12)菲利普·阿爾特巴赫：《民辦高等教育:從比較的角度看主題和差異》，《新華文摘》2001年第3期，第171-175頁。，因此未進(jìn)行舉辦者變更登記的涉訴糾紛很多。許安標(biāo)等(2003)主張，民辦高校舉辦者變更應(yīng)當(dāng)屬于民辦高校內(nèi)部的自治事項(xiàng)，審批機(jī)關(guān)不宜也不必過多干預(yù)(13)許安標(biāo)、劉松山：《〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社2003年版，第182頁。。審批機(jī)關(guān)的審批更多的是形式審查，即對(duì)申請(qǐng)人提交的文件、證件的完備性、有效性進(jìn)行審查，而非實(shí)質(zhì)審查，只要舉辦者所攜帶的材料齊全，符合法定條件，審批機(jī)關(guān)即應(yīng)批準(zhǔn)。最高人民法院在〔2011〕民二他字第21號(hào)答復(fù)中認(rèn)為，“審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”含有對(duì)舉辦者身份(資格)行政許可的內(nèi)容，因此不屬于民事訴訟受理的范圍。對(duì)此，陶恒河(2012)認(rèn)為，舉辦者變更的審批行為是我國法律賦予有關(guān)行政主管部門的特有權(quán)力，不能通過訴訟程序和民事判決予以變更。即使審批不當(dāng)，也只能通過行政復(fù)議或行政訴訟程序予以糾正(14)陶恒河：《民辦學(xué)校舉辦者身份及出資份額依法不能繼承》，《人民司法》2012年第10期，第18-22頁。。江西省高院審理的熊小文、何英琴、鄧清妹與孫生蓮、車參薇、江西東道專修學(xué)院合同糾紛案(〔2012〕贛民四終字第5號(hào))中，原告請(qǐng)求解除關(guān)于訴爭(zhēng)學(xué)院經(jīng)營權(quán)及東道學(xué)院圍墻內(nèi)一切動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的協(xié)議，而法院認(rèn)為本案訴爭(zhēng)合同中的舉辦者變更事項(xiàng)至今未經(jīng)當(dāng)事人報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，因此合同未生效，無解除之必要。實(shí)踐中，若未經(jīng)過審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，則舉辦者變更程序并未完成，原舉辦者負(fù)有協(xié)助新舉辦者辦理審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的義務(wù)。舉辦者變更對(duì)辦學(xué)許可證內(nèi)容進(jìn)行變更登記，不是生效要件，但屬于對(duì)抗要件，具有公示效力，即辦理舉辦者變更登記的能夠?qū)刮催M(jìn)行變更登記的舉辦者。

三、民辦高校舉辦者變更政策的優(yōu)化策略

政策歸因分析表明，造成民辦高校舉辦者變更實(shí)踐困境的深層政策根源，既有政策內(nèi)在價(jià)值取向問題，也有政策彈性失當(dāng)、政策空白、力度不足及政策工具使用不合理等問題。因此，從完善變更規(guī)范體系、優(yōu)化學(xué)校決策治理、規(guī)范財(cái)務(wù)清算程序、強(qiáng)化變更行為監(jiān)管等維度出發(fā)，優(yōu)化民辦高校舉辦者變更政策，是使民辦高校舉辦者變更環(huán)境秩序化、法治化的關(guān)鍵。

(一)完善變更規(guī)范體系

制度是一套以某些方式構(gòu)建社會(huì)互動(dòng)的規(guī)則，每個(gè)制度形式都會(huì)對(duì)社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的相互關(guān)聯(lián)的影響(15)杰克·奈特著，周偉林譯：《制度與社會(huì)沖突》，上海人民出版社2017年版，第2-3頁。。制度是維系大學(xué)組織運(yùn)行的關(guān)鍵，在民辦高校舉辦者變更中具有重要作用。民辦教育管理法律法規(guī)涉及面廣，有的包含在教育法體系之內(nèi)，有的分散在教育法體系之外。完善民辦教育領(lǐng)域的法律應(yīng)以《教育法》的修訂為基礎(chǔ)，以新《民促法》及其實(shí)施條例的完善為重點(diǎn)，同步開展《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》《高等學(xué)校章程制定暫行規(guī)定》等規(guī)章或其他規(guī)范性文件的修改。此外，還應(yīng)細(xì)化對(duì)民辦高校舉辦者及其變更的相關(guān)規(guī)定，并在法律法規(guī)中加以明確。一是明確民辦高校舉辦者法律地位。采用列舉方式清晰界定民辦高校舉辦者的權(quán)利，如收益權(quán)(民辦高校存續(xù)期間的資產(chǎn)收益權(quán))、舉辦權(quán)(從學(xué)?；I建到解散過程中諸多重大事項(xiàng)決策權(quán))以及其他衍生出的變更、重組、出讓、質(zhì)押等權(quán)利；界定舉辦者的義務(wù)，如采用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人力資源或其他無形資產(chǎn)等形式出資，按照出資比例承擔(dān)相應(yīng)的辦學(xué)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)；遵守國家法令、依法治教，不得抽逃辦學(xué)資金，不得侵占、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等。二是明確民辦高校舉辦者變更類型。在新《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，增加捐資辦學(xué)舉辦者變更類型及程序，區(qū)分有出資行為、沒有出資行為舉辦者變更等規(guī)定，既對(duì)民辦學(xué)校舉辦者變更作進(jìn)一步原則性的規(guī)范，又保證涵蓋實(shí)踐中不同的舉辦者類型，確保全面覆蓋民辦高校舉辦者變更實(shí)際情況，為不同類型民辦高校舉辦者變更提供法律依據(jù)。完善民辦學(xué)校審批機(jī)關(guān)對(duì)不再具備法定條件舉辦者變更的審查義務(wù)及流程，加大舉辦者未主動(dòng)提出變更的處罰力度，提高舉辦者主動(dòng)變更的意識(shí)，全面規(guī)范舉辦者變更制度。

(二)優(yōu)化學(xué)校決策治理

大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織，大學(xué)的決策必須權(quán)衡和兼顧各利益相關(guān)者的利益，不能顧此失彼(16)李福華：《利益相關(guān)者理論與大學(xué)管理體制創(chuàng)新》，《教育研究》2007年第7期，第36-39頁。。民辦高校決策治理的實(shí)質(zhì)是學(xué)校內(nèi)部治理規(guī)范化、法治化、制度化、體系化，是各利益相關(guān)者在遵循內(nèi)部發(fā)展邏輯的前提下，在契合外部環(huán)境的互動(dòng)博弈中實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡。民辦高校舉辦者變更主要涉及民辦高校內(nèi)部決策權(quán)，而決策權(quán)、行政管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的承接主體是董(理)事會(huì)、校長團(tuán)隊(duì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它們是形成董(理)事會(huì)決策、管理層管理、監(jiān)督部門監(jiān)督的內(nèi)部橫向制衡體系的基礎(chǔ)條件。學(xué)校決策治理的優(yōu)化必須做好以下四項(xiàng)工作。一是優(yōu)化落實(shí)學(xué)校章程。學(xué)校章程在對(duì)高校決策治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范教育教學(xué)活動(dòng)的開展等方面發(fā)揮著重要作用，應(yīng)切實(shí)保障其與有關(guān)教育法律法規(guī)相配套。大學(xué)章程是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，是高校進(jìn)行內(nèi)部治理的重要依據(jù)，因此，需進(jìn)一步提升章程在學(xué)校決策治理中的地位，完善民辦高校章程備案登記制度，切實(shí)保障民辦學(xué)校章程中有對(duì)舉辦者變更、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容的規(guī)定，發(fā)揮章程的規(guī)范和指引作用。二是健全董(理)事會(huì)制度?？死恕た藸栔赋觯骸岸聲?huì)的好壞取決于其成員的優(yōu)劣?！?17)Kerr C,Gade M L，The Guardians:Board of Trustees of American Colleges and Universities,The Association of Governing Boards of Universities and Colleges,1989，p.39.優(yōu)化董(理)事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，將教職工代表、黨組織負(fù)責(zé)人作為當(dāng)然成員，政府各相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)舉辦者(或舉辦者代表)及其親屬等相關(guān)人員在董(理)事會(huì)成員中的占比監(jiān)督，督促其加強(qiáng)民辦高校董(理)事會(huì)規(guī)章制度建設(shè)。同時(shí)，聘請(qǐng)具有法律、財(cái)務(wù)等專項(xiàng)技能的專家學(xué)者擔(dān)任獨(dú)立董(理)事，為民辦高校決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)決策保駕護(hù)航。完善董(理)事會(huì)議事規(guī)則，提升會(huì)議程序、議事程序和決策程序的規(guī)范性，使民辦高校舉辦者變更決策更加規(guī)范。三是完善校長負(fù)責(zé)制和選聘制。民辦高校校長選聘由董(理)事會(huì)根據(jù)法律法規(guī)及學(xué)校實(shí)際情況實(shí)施，聘用合同中應(yīng)明確校長的教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)等管理權(quán)限，建立校長與董(理)事長權(quán)限沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，這樣即使舉辦者變更，亦不影響民辦高校的正常發(fā)展和運(yùn)行，有利于維護(hù)民辦高校的穩(wěn)定。四是健全民辦高校年檢和信息公開制度。及時(shí)有效地公布高校內(nèi)部重大事項(xiàng)決策和社會(huì)關(guān)注的難點(diǎn)、熱點(diǎn)及重點(diǎn)信息，增強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的透明性，為外部監(jiān)督提供有效條件。

(三)規(guī)范財(cái)務(wù)清算程序

財(cái)務(wù)問題是民辦高校管理、民辦高校舉辦者變更的核心問題，規(guī)范民辦高校財(cái)務(wù)清算程序是規(guī)范舉辦者變更程序的必要環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)清算程序主要是對(duì)清算工作的具體步驟、制作清算文件、移交遺留問題等環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。一是明確財(cái)務(wù)清算程序的邏輯，確定財(cái)務(wù)清算機(jī)構(gòu)、設(shè)立清算組，進(jìn)行資產(chǎn)資金的清繳、盤點(diǎn)移交，清結(jié)債權(quán)債務(wù)，明確制作清算報(bào)告、變更印鑒證照、變更注冊(cè)登記等常規(guī)程序，以及規(guī)范針對(duì)不能立即清算完畢的個(gè)別問題的應(yīng)急程序。此外，可將財(cái)務(wù)清算程序與其他相關(guān)法律程序相銜接，如提請(qǐng)法定機(jī)構(gòu)(審計(jì)部門)。將財(cái)務(wù)清算結(jié)果法律化，用法律手段保護(hù)、固定財(cái)務(wù)清算結(jié)果，使其具備一定的法律效力。二是確定財(cái)務(wù)清算責(zé)任機(jī)構(gòu)及其具體職責(zé)范圍，保證清算工作始終有負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，確保財(cái)務(wù)清算程序順利進(jìn)行，同時(shí)保障財(cái)務(wù)清算結(jié)果的有效性、合法性。從現(xiàn)實(shí)情況看，清算責(zé)任機(jī)構(gòu)宜由民辦教育管理部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門共同推薦，由會(huì)計(jì)、審計(jì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任責(zé)任機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)清算工作中各個(gè)階段的諸多事宜。財(cái)務(wù)清算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組建財(cái)務(wù)清算組，作為清算工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它對(duì)清算工作中每個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一組織安排，負(fù)責(zé)清算工作的推進(jìn)及問題的協(xié)調(diào)，并對(duì)清算工作結(jié)束后的未完結(jié)事項(xiàng)或遺留問題進(jìn)行后續(xù)管理。三是建立財(cái)務(wù)清算結(jié)果規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)體系。財(cái)務(wù)清算結(jié)果即清算過程的原始記錄、會(huì)計(jì)處理檔案、合同協(xié)議、清算報(bào)告等，應(yīng)按有關(guān)文件要求統(tǒng)一格式，并經(jīng)相關(guān)部門審查批準(zhǔn)或認(rèn)證。建立財(cái)務(wù)清算結(jié)果規(guī)范化保管制度，對(duì)清算結(jié)果進(jìn)行檔案化管理，實(shí)行會(huì)計(jì)檔案和文書檔案雙重管理制度，對(duì)未清算完畢的有關(guān)資料、印鑒、證照等進(jìn)行暫時(shí)托管。

(四)強(qiáng)化變更行為監(jiān)督

在任何社會(huì)，高等教育都是一種專門性、高代價(jià)的活動(dòng)(18)西奧多·W.舒爾茨著，吳珠華等譯：《論人力資本投資》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1990年版，第142頁。。政府監(jiān)管是民辦高校舉辦者變更逐步向法治化、制度化和規(guī)范化邁進(jìn)的重要一環(huán)。強(qiáng)化變更行為監(jiān)督管理的核心不僅僅是科層視角下機(jī)構(gòu)的分合，更應(yīng)站在契約視角下提升舉辦者變更行為監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。要強(qiáng)化對(duì)變更行為的監(jiān)管，形成民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力內(nèi)外制衡的合力，需暢通外部力量介入、強(qiáng)化外部制約的效力。一是強(qiáng)化政府對(duì)變更行為的監(jiān)管。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦高校舉辦者變更過程中存在的不規(guī)范乃至違法違規(guī)行為(如舉辦者抽逃個(gè)人出資、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、隱匿學(xué)校資產(chǎn)、侵害法人財(cái)產(chǎn)等)加強(qiáng)監(jiān)督與管理；對(duì)舉辦者騙取國家專項(xiàng)補(bǔ)貼、助學(xué)款項(xiàng)，吸收公眾存款等涉嫌犯罪的行為，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。建立有效的督查問責(zé)機(jī)制，加大處罰力度，切實(shí)防范和規(guī)避舉辦者變更行為無序化發(fā)展，優(yōu)化民辦教育法治化環(huán)境。將作為民辦高校舉辦者的教育類法人組織的股東變更作為政府監(jiān)管的重點(diǎn)。二是建立多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。對(duì)涉及民辦高校資產(chǎn)變更的公司股東(股權(quán))的重大變動(dòng)事項(xiàng)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)與教育行政部門、社團(tuán)法人登記機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡程序中應(yīng)吸納更多社會(huì)組織和社會(huì)力量的參與，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)力量以評(píng)估審計(jì)或媒體報(bào)道等多種形式，加強(qiáng)對(duì)民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。發(fā)揮教育協(xié)會(huì)(聯(lián)盟)的監(jiān)督管理作用，可由教育協(xié)會(huì)(聯(lián)盟)對(duì)民辦高校舉辦者進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。發(fā)揮專家的專業(yè)監(jiān)督作用，當(dāng)舉辦者面臨重大決策時(shí)可由專家對(duì)舉辦者進(jìn)行指導(dǎo)，盡可能減少民辦高校舉辦者變更中存在的問題。