任 力

(廈門大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福建 廈門 361005)

自黨的十八大以來，黨中央積極謀劃對外開放新格局，大力推進(jìn)高水平的開放發(fā)展，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)是其中一項重大的戰(zhàn)略舉措。建設(shè)自貿(mào)區(qū)這一重大改革舉措，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的一項重大創(chuàng)新。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議上海代表團(tuán)審議時說到，“自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新”(1)習(xí)近平：《保持銳意創(chuàng)新勇氣蓬勃向上朝氣 加強深化改革開放措施系統(tǒng)集成》，《人民日報》2016年3月6日，第1版。。習(xí)近平總書記的講話指出了自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的動力源問題。2014年12月，福建與廣東、天津同獲準(zhǔn)建設(shè)自貿(mào)區(qū)，7年來已經(jīng)取得了非凡的業(yè)績，達(dá)到了預(yù)期的改革開放成效，一批制度創(chuàng)新成果推廣至全國，發(fā)揮了開放發(fā)展試驗田的作用。本文的主要工作是對福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，并針對存在的問題提出相應(yīng)的對策。

一、當(dāng)前福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的研究現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，主要有以下四方面的研究。

(一)關(guān)于自貿(mào)區(qū)政策效應(yīng)評估的研究

葉寧等(2020)運用改進(jìn)熵值法檢驗了自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)在人才機制、創(chuàng)新投入、區(qū)域交流和市場開放等方面存在一定的不足，提出在創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)的制定和規(guī)律方面仍需加強探索(2)葉寧、羅蘭芳：《自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展質(zhì)量評價——基于福建省的實證研究》,《電子科技大學(xué)學(xué)報(社科版)》2020年第6期，第64-75頁。。劉楊等(2021)使用雙重差分方法評估自貿(mào)區(qū)的設(shè)立對外商直接投資、出口、要素價格水平的影響，其研究結(jié)果指出，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立提高了城市利用外資的整體水平，優(yōu)惠便利政策推動了勞動力要素和資產(chǎn)要素價格水平的上漲；自貿(mào)區(qū)政策對所在城市出口貿(mào)易的短期影響并不顯著，長期影響有待進(jìn)一步觀察，當(dāng)然自貿(mào)區(qū)政策對當(dāng)?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資并未產(chǎn)生“擠進(jìn)”或“擠出”效應(yīng)(3)劉楊、曲如曉、曾燕萍：《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策效應(yīng)評估》，《國際貿(mào)易問題》2021年第4期，第1-16頁。。

(二)關(guān)于福建自貿(mào)區(qū)對臺合作問題的研究

鄭水珠等(2019)針對臺金融合作的問題，提出福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)積極借鑒上海自貿(mào)區(qū)離岸金融建設(shè)經(jīng)驗，充分結(jié)合自身特色，建立以對臺為主的離岸金融市場，在推動兩岸經(jīng)濟發(fā)展的同時，不斷推進(jìn)人民幣的國際化進(jìn)程(4)鄭水珠、鄭成：《福建自貿(mào)區(qū)離岸金融市場建設(shè)研究》，《金融理論與教學(xué)》2019年第3期，第42-45頁。。李寶軒等(2019)在研究福建自貿(mào)區(qū)閩臺海洋旅游合作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運用共生理論，分析福建自貿(mào)區(qū)閩臺海洋旅游合作中存在的問題，探索未來產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新方向(5)李寶軒、趙瑩：《福建自貿(mào)區(qū)閩臺海洋旅游合作研究》，《吉林工商學(xué)院學(xué)報》2019年第1期，第66-69頁。。陳蓉等(2020)探討福建自貿(mào)區(qū)對臺產(chǎn)業(yè)合作成效與挑戰(zhàn)，認(rèn)為應(yīng)從拓展產(chǎn)業(yè)合作空間、統(tǒng)籌片區(qū)對臺產(chǎn)業(yè)合作布局、創(chuàng)新對臺招商引資模式等方面探索，深化對臺產(chǎn)業(yè)合作(6)陳蓉、吳鳳嬌：《福建自貿(mào)試驗區(qū)對臺產(chǎn)業(yè)合作成效與挑戰(zhàn)分析》，《閩南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期，第24-28頁。。鄭會青(2020)認(rèn)為，應(yīng)從完善物流配套設(shè)施、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型、探索閩臺農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作新模式、注重跨境電商平臺建設(shè)等方面，進(jìn)一步促進(jìn)閩臺農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展(7)鄭會青：《福建自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化對閩臺農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的影響》，《商場現(xiàn)代化》2020年第7期，第71-73頁。。

(三)關(guān)于福建是否應(yīng)建設(shè)自由港問題的研究

王冠璽(2021)提出借鑒國際上“先立法，后設(shè)區(qū)(港)”的模式，中國應(yīng)結(jié)合國情與制度，總結(jié)現(xiàn)有保稅區(qū)、保稅港區(qū)和自貿(mào)區(qū)的實踐經(jīng)驗，盡早制定“自由貿(mào)易港管理法”，以響應(yīng)國家深化改革與開放的需要(8)王冠璽：《中國建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的機遇與立法挑戰(zhàn)》，《蘭州學(xué)刊》2021年第7期，第32-52頁。。陳春玲(2020)根據(jù)中心地理論，提出福州可建設(shè)“腹地輻射聯(lián)動型”自由港，其思路是，近期在福建自貿(mào)區(qū)福州片區(qū)內(nèi)建設(shè)“深化經(jīng)濟改革試驗區(qū)”，中遠(yuǎn)期可根據(jù)福建自貿(mào)區(qū)福州和平潭片區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等進(jìn)行科學(xué)布局，以實現(xiàn)向自由港的轉(zhuǎn)型升級；加強對腹地市場的輻射聯(lián)動，加強與周邊區(qū)域的聯(lián)動融合(9)陳春玲：《福州建設(shè)“腹地輻射聯(lián)動型”自由港初探》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2020年第5期，第171-176頁。。

(四)關(guān)于以制度創(chuàng)新推進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展問題的研究

周蓉等(2020)提出，福建自貿(mào)區(qū)在制度型開放方面作了有效探索，但隨著改革步入深水區(qū)，自主權(quán)不足等體制困境束縛其探索制度創(chuàng)新的問題愈發(fā)明顯，亟須尋找新的突破口，促進(jìn)開放向制度層面縱深推進(jìn)(10)周蓉、潘德昭：《制度型開放下福建自貿(mào)試驗區(qū)的改革困境與建議》，《中共福州市委黨校學(xué)報》2020年第3期，第63-67頁。。陶建群等(2020)提出，要以制度創(chuàng)新為福建自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展“新引擎”，為其高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動力，要開創(chuàng)對臺工作“新局面”，為福建自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供平臺支撐(11)陶建群、劉時安、周艷等：《以制度創(chuàng)新推動自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的“福建樣本”》，《人民論壇》2020年第27期，第84-87頁。。蔡勇志(2020)提出，應(yīng)以市場主體的需求為導(dǎo)向，加快制度創(chuàng)新，加強系統(tǒng)集成，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”改革，主動向上對接、爭取承擔(dān)更多國家級試驗任務(wù)(12)蔡勇志：《以制度創(chuàng)新為核心推動福建自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展》，《福建商學(xué)院學(xué)報》2020年第5期，第34-39頁。。關(guān)琰珠等(2020)以福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)為例，認(rèn)為自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨問題的原因在于制度創(chuàng)新中的數(shù)據(jù)壁壘、監(jiān)管壁壘有待打破，制度創(chuàng)新的積極性、協(xié)同性有待加強等，提出加強改革的系統(tǒng)集成及頂層設(shè)計、立法賦予自貿(mào)區(qū)更多的改革自主權(quán)、建設(shè)智慧型數(shù)字自貿(mào)區(qū)等政策建議(13)關(guān)琰珠、鄧光雄：《制度創(chuàng)新與自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)——以福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)為例》，《中國發(fā)展》2020年第12期，第1-6頁。。

上述研究或突出福建自貿(mào)區(qū)的對臺經(jīng)驗，或分析大形勢大背景下福建自貿(mào)區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，或強調(diào)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的典型經(jīng)驗等，但總體而言缺乏對福建自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的整體分析，未將制度創(chuàng)新放在多區(qū)疊加背景及福建特點優(yōu)勢相結(jié)合的角度來考察。這正是本文的研究目的。

二、福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展的制度創(chuàng)新經(jīng)驗

福建自貿(mào)區(qū)自2014年12月成立以來，借鑒世界各國自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，打破體制性障礙，主動創(chuàng)新，形成了一批制度創(chuàng)新的典型經(jīng)驗。

(一)對接“一帶一路”倡議的制度創(chuàng)新

“一帶一路”倡議是我國新時期構(gòu)建全面開放新格局的重大舉措，蘊含著巨大的商機。福建處于“21世紀(jì)海上絲綢之路”核心區(qū)，福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)緊抓這一地緣優(yōu)勢，從制度完善、體制機制創(chuàng)新、優(yōu)惠政策保障等方面，深度對接“一帶一路”沿線國家和地區(qū)。具體做法有四點。一是推動自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的金融合作，支持和鼓勵福建企業(yè)大力開展海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的跨境貿(mào)易及投資活動。根據(jù)自貿(mào)區(qū)企業(yè)經(jīng)營需要，境內(nèi)金融機構(gòu)可開展跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)，實現(xiàn)人民幣跨境使用便利化。二是自貿(mào)區(qū)實行“負(fù)面清單+準(zhǔn)入前國民待遇”管理制度，對外商投資“負(fù)面清單”以外的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采取直接登記模式。三是加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)互聯(lián)互通建設(shè)，福建自貿(mào)區(qū)與韓國、新加坡、歐盟等31個國家和地區(qū)實現(xiàn)了AEO(經(jīng)認(rèn)證經(jīng)營者)互認(rèn)制度，促進(jìn)了雙向投資貿(mào)易，努力構(gòu)建“一帶一路”沿線國家和地區(qū)物流新通道，持續(xù)拓展“一帶一路”合作領(lǐng)域。四是加強整車進(jìn)口、物聯(lián)網(wǎng)、跨境電商、中國—東盟海交所等重點平臺載體建設(shè)，同時打造資金、技術(shù)、項目、互聯(lián)網(wǎng)等新平臺，力推民間資本在平臺建設(shè)中唱主角。

(二)探索對臺工作先行先試的制度創(chuàng)新

福建自貿(mào)區(qū)能加強對臺經(jīng)貿(mào)合作，這是一大特色。但自蔡英文上臺以來，臺當(dāng)局拒不承認(rèn)“九二共識”，兩岸政治關(guān)系惡化，這一情況影響到自貿(mào)區(qū)對臺經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)展。因此，福建自貿(mào)區(qū)對臺工作在制度層面進(jìn)行了一些方式方法創(chuàng)新，找新抓手，在企業(yè)雙贏、文化交流和心靈契合等方面取得新進(jìn)展、新突破。一是進(jìn)一步擴大對臺開放，推動《兩岸貨物貿(mào)易協(xié)定》《兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》有關(guān)內(nèi)容在自貿(mào)區(qū)內(nèi)單方面實施。二是進(jìn)一步深化對臺金融合作，自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先試點臺資企業(yè)資本項目管理便利化政策，建立新臺幣結(jié)算中心。自貿(mào)區(qū)支持融資信貸業(yè)務(wù)，允許近百家金融機構(gòu)開通臺灣地區(qū)信用報告查詢業(yè)務(wù)，促進(jìn)金融信用發(fā)展。三是自貿(mào)區(qū)對臺證券業(yè)先行先試。福建積極出臺政策，推進(jìn)海峽股權(quán)交易中心“臺資板”的金融平臺建設(shè)，幫助臺資企業(yè)融資。2020年2月成立的金圓統(tǒng)一證券正式落戶廈門，這是全國首家兩岸合資的證券公司，標(biāo)志著福建自貿(mào)區(qū)對臺證券業(yè)發(fā)展到新的高度。四是進(jìn)一步深化兩岸產(chǎn)業(yè)對接，設(shè)立兩岸冷鏈物流示范區(qū)，建設(shè)臺灣文化園基地，成立兩岸合資影視后期制作企業(yè)等。五是在合作對象上，既重視“三中一青”(中小企業(yè)、中低收入、中南部以及青年)，又吸引更多“一代一線”(年青一代、基層一線)臺胞來自貿(mào)區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。通過落實臺胞在勞動就業(yè)、參加社會保險、享受公共服務(wù)等方面獲得同等待遇的政策，增強臺胞在福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展的信心。

(三)大力抓好優(yōu)化營商環(huán)境的制度創(chuàng)新

良好的營商環(huán)境是市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。福建自貿(mào)區(qū)成立7年多來，營商環(huán)境得到了較大的改善，經(jīng)驗就在于抓好自貿(mào)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的集成改革。首先，推進(jìn)商事登記制度集成創(chuàng)新改革。福建自貿(mào)區(qū)推進(jìn)從企業(yè)設(shè)立直至注銷退出的全鏈條改革，推進(jìn)“三證合一、一照一碼”，簡化登記注冊手續(xù)，縮短企業(yè)創(chuàng)辦時間，提高工作效率，進(jìn)一步鼓勵了企業(yè)投資興業(yè)。其次，推進(jìn)投資體制“四個一”改革。將投資建設(shè)項目從招商對接到竣工驗收涉及的所有行政審批事項由116項精簡至26項，將辦理流程整合為規(guī)劃選址與用地、項目審批與核準(zhǔn)備案、設(shè)計審查與施工許可、統(tǒng)一竣工驗收四個階段，破解項目投資“審批慢、落地難”困局。再次，深化貿(mào)易及金融監(jiān)管系統(tǒng)集成改革。福建自貿(mào)區(qū)做到“一線放開”，擴大國際貿(mào)易單一窗口使用范圍，促進(jìn)海關(guān)、檢驗檢疫、海事等部門的功能協(xié)同、執(zhí)法聯(lián)動、信息共享，力求最大限度降低通關(guān)時間與成本。在自貿(mào)區(qū)金融發(fā)展方面，推行信用風(fēng)險分類監(jiān)管，構(gòu)建企業(yè)守規(guī)、行業(yè)自律、中介服務(wù)優(yōu)質(zhì)、政府監(jiān)管到位的新“四位一體”的市場監(jiān)管體系。最后，創(chuàng)新引人用人機制，營造良好的人才發(fā)展環(huán)境，福建自貿(mào)區(qū)通過增設(shè)雙創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園等引智載體，吸引并留住電子信息、智能制造等高端行業(yè)的優(yōu)秀海外留學(xué)人員、國內(nèi)優(yōu)秀人才。

(四)用好用足多區(qū)疊加政策的制度創(chuàng)新

福建三個自貿(mào)片區(qū)均具有多區(qū)疊加的政策優(yōu)勢，總體上表現(xiàn)為 “‘一帶一路’核心自貿(mào)區(qū)”“閩臺深度融合自貿(mào)區(qū)”“多區(qū)疊加示范區(qū)”“綠色發(fā)展自貿(mào)區(qū)”等特殊功能載體。福建的做法是打通體制界限，整合多區(qū)疊加政策。其具體做法有三點：一是圍繞產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、項目導(dǎo)向進(jìn)行資源優(yōu)化整合，通過盤點各特殊功能區(qū)的政策、資金、產(chǎn)業(yè)鏈及其他要素資源，推行資金打包、要素打包、政策打包。二是以建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為發(fā)展方向，打造各具資源特色的自貿(mào)片區(qū)。福州片區(qū)重點發(fā)展高端制造、研發(fā)產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)；平潭片區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)漁業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)等；廈門片區(qū)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)等。三是三個自貿(mào)片區(qū)協(xié)同發(fā)揮好海上絲綢之路核心區(qū)功能。福建省三個自貿(mào)片區(qū)通過共享信息平臺、共建產(chǎn)業(yè)鏈條、共同開拓“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家和地區(qū)市場，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈合作、環(huán)境生態(tài)合作、金融合作、技術(shù)創(chuàng)新合作等，促進(jìn)了各自貿(mào)片區(qū)的發(fā)展，提升了對外經(jīng)濟合作整體水平。

三、當(dāng)前福建自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新存在的問題

制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，當(dāng)舊制度體系嚴(yán)重滯后時，就會產(chǎn)生創(chuàng)新制度供給的迫切需求，這是生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度對生產(chǎn)關(guān)系變革提出的要求。當(dāng)前，福建自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新存在五個方面的問題。

(一)營商環(huán)境的制度創(chuàng)新無法滿足發(fā)展需要

以制度創(chuàng)新優(yōu)化福建自貿(mào)區(qū)的營商環(huán)境，才能增強企業(yè)的獲得感。當(dāng)前，福建自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新方面存在三個方面的問題：一是系統(tǒng)集成改革有待進(jìn)一步深化，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的整體性和協(xié)同性有待加強。不同自貿(mào)片區(qū)制度創(chuàng)新的推進(jìn)程度存在差異，多規(guī)合一等事項未做到全覆蓋，貿(mào)易便利化有待提高，商品通關(guān)時間較長，行政審批還存在多頭檢驗，“放管服”改革有待深化，證照分離改革試點有待升級。二是新型政商關(guān)系制度創(chuàng)新有待進(jìn)一步加強。部分自貿(mào)區(qū)職能改革存在“換湯不換藥”的問題，有的職能部門簡政放權(quán)之后存在“懶政”現(xiàn)象，這些問題的破解在于加強激勵約束機制建設(shè)。三是自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法治環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。雖然福建自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)取得了較大進(jìn)步，但對中小企業(yè)的保護(hù)力度較弱。優(yōu)化自貿(mào)區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境，加強對自貿(mào)區(qū)內(nèi)中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，尤其是數(shù)字型、科技型優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)，避免出現(xiàn)因部分企業(yè)員工將企業(yè)研發(fā)成果帶走而損害企業(yè)利益的現(xiàn)象。

(二)非公有制經(jīng)濟與自貿(mào)區(qū)結(jié)合的制度創(chuàng)新不足

在福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)，非公有制經(jīng)濟占據(jù)重要的地位，對自貿(mào)區(qū)發(fā)展水平與質(zhì)量的提升具有重要作用。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新需要融合非公有制經(jīng)濟的特點。目前存在四個方面的問題。一是自貿(mào)區(qū)內(nèi)科技型中小企業(yè)比例偏低，一些中小企業(yè)對自貿(mào)區(qū)政策掌握與利用不夠充分，存續(xù)期較短，發(fā)展不穩(wěn)定，原因在于自貿(mào)區(qū)缺乏促進(jìn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的長效機制。二是部分企業(yè)活力不足，融資方式單一，持觀望態(tài)度的企業(yè)較多且投資效率不高，甚至存在企業(yè)空殼運行的情況。三是自貿(mào)區(qū)內(nèi)部分企業(yè)屬于初創(chuàng)的中小型、數(shù)字型、平臺型企業(yè)，在自貿(mào)區(qū)層面缺乏促進(jìn)這些企業(yè)協(xié)同發(fā)展、降低物流及運營成本的措施。四是自貿(mào)區(qū)管理體制有待優(yōu)化，應(yīng)正確處理好有效監(jiān)管、慎重監(jiān)管與服務(wù)企業(yè)發(fā)展等深層問題。

(三)促進(jìn)自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展的制度創(chuàng)新偏少

至2020年9月，我國已經(jīng)建成21個自由貿(mào)易試驗區(qū)(14)張翼：《自貿(mào)試驗區(qū)再擴容 打造改革開放新高地》，《光明日報》2020年9月22日，第3版。，形成了覆蓋東西南北中的高水平開放格局，但各個自貿(mào)區(qū)之間在貿(mào)易對象、產(chǎn)品市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和政策支撐等方面存在著一定的同質(zhì)化傾向，在爭取資金投入、爭奪優(yōu)秀企業(yè)、尋找國家政策支持等方面的競爭日趨激烈。按照中央對自貿(mào)區(qū)改革“首創(chuàng)性”探索的要求，福建自貿(mào)區(qū)需要深入挖掘福建自貿(mào)區(qū)與臺港澳之間的經(jīng)濟貿(mào)易特色、位于“21世紀(jì)海上絲綢之路”核心區(qū)的地緣優(yōu)勢特色、海洋及港口資源豐富的特色，以及在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的特色，實行不同于其他自貿(mào)區(qū)的差異化發(fā)展道路。但在實踐中，基于福建特色及優(yōu)勢的制度創(chuàng)新不平衡，體現(xiàn)為對我國臺灣地區(qū)政策較為完善，如在閩臺產(chǎn)業(yè)合作機制、通關(guān)合作模式、閩臺金融合作、落實臺企臺胞同等待遇、實施“一區(qū)兩標(biāo)”等方面取得了較好的成果，但對我國香港、澳門地區(qū)及東南亞等區(qū)域的合作政策較為抽象、籠統(tǒng)，沒有針對這些區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、華僑人脈資源、自然資源稟賦、經(jīng)濟貿(mào)易特點等制定具體的合作發(fā)展政策。另外，福建自貿(mào)區(qū)在企業(yè)數(shù)量與質(zhì)量、對區(qū)域經(jīng)濟的影響力與帶動力、“21世紀(jì)海上絲綢之路”核心區(qū)優(yōu)勢的發(fā)揮等方面，與鄰近的上海自貿(mào)區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)之間也存在一定的差距。

(四)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新存在體制機制的制約

自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的本質(zhì)在于促進(jìn)金融業(yè)務(wù)的開展，促進(jìn)貿(mào)易便利化及企業(yè)生產(chǎn)與創(chuàng)新。對于福建自貿(mào)區(qū)而言，金融創(chuàng)新要有利于吸引臺港澳資本及外資進(jìn)入，有利于吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐，有利于促進(jìn)貿(mào)易增長及創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前，福建自貿(mào)區(qū)在吸引更多臺資進(jìn)入自貿(mào)區(qū)方面還存在一些體制障礙，如臺資金融機構(gòu)類型偏少，銀行數(shù)量較少，經(jīng)營業(yè)務(wù)較為單一，陸資與臺資金融機構(gòu)在征信體系、融資體系、擔(dān)保體系的對接以及信息資源的共享等方面還有待加強。在吸引臺灣地區(qū)企業(yè)進(jìn)駐方面，自貿(mào)區(qū)金融機構(gòu)對企業(yè)的金融支持沒有考慮重點及優(yōu)先順序，個性化不突出，針對性不夠強。自貿(mào)區(qū)內(nèi)中小企業(yè)仍然存在融資難等問題。自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新，距離最初的金融創(chuàng)新規(guī)劃仍有較大距離，自貿(mào)區(qū)對外資銀行、類金融、期貨交易等金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過高，金融機構(gòu)的數(shù)量與質(zhì)量有待提升，自貿(mào)區(qū)金融機構(gòu)的境外融資功能有待加強。促進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新以及實現(xiàn)21個自貿(mào)區(qū)新型科技金融的整體發(fā)展，是一個很有前途的領(lǐng)域，但目前的創(chuàng)新進(jìn)展還不能滿足現(xiàn)實的需要。

(五)針對中央提出的自貿(mào)區(qū)發(fā)展新戰(zhàn)略的制度準(zhǔn)備不足

黨的十九大提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，這是中央正在逐步實施的自貿(mào)區(qū)發(fā)展的新戰(zhàn)略。福建自貿(mào)區(qū)具有擴大自主權(quán)、探索建立自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求。首先，探索福建自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要什么樣的自主權(quán)，中央能夠給予福建多大的自主權(quán)。針對這些問題，福建需要考慮當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)形勢的新變化以及以美國為首的西方國家對中國崛起的打壓等因素給福建外向型經(jīng)濟發(fā)展帶來的不確定性，在貿(mào)易范圍、開放深度、貿(mào)易規(guī)制和經(jīng)貿(mào)模式等方面先行先試，主動開放、主動創(chuàng)新。同時，福建對東南亞經(jīng)濟、對臺經(jīng)濟交流非?；钴S，肩負(fù)“一帶一路”倡議的重要承載功能，發(fā)展空間巨大，自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國際化等都需要擴大福建自貿(mào)區(qū)的開放自主權(quán)。其次，探索能否建設(shè)自由港的問題。自2017年以來，廈門集裝箱吞吐量穩(wěn)居國際第14位、國內(nèi)第7位，發(fā)展活躍程度較高，具備建立自由貿(mào)易港的條件，福州港、泉州港發(fā)展?jié)摿σ草^好。但要建的自由貿(mào)易港類型、監(jiān)管新體制及法律支撐等問題，都需要先進(jìn)行制度創(chuàng)新探索。

四、對策建議

黨的十九大以來，中國自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)入了一個重部署、提質(zhì)量、促效率發(fā)展的新階段。2018年10月，中央召開了自貿(mào)區(qū)建設(shè)五周年座談會，對制度創(chuàng)新促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展提出了希望與要求。習(xí)近平總書記指出：“不斷提高自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展水平，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為新時代改革開放的新高地，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)更大力量。”(15)《習(xí)近平對自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)作出重要指示》，2018-10-24，http://www.gov.cn/xinwen/2018-10/24/content_5334153.htm#1。2020年9月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上指出：“要把構(gòu)建新發(fā)展格局同實施國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)等銜接起來，在有條件的區(qū)域率先探索形成新發(fā)展格局，打造改革開放新高地?！?16)習(xí)近平：《推動更深層次改革實行更高水平開放 為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強大動力》，《人民日報》2020年9月2日，第1版。2021年7月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十次會議上，進(jìn)一步提出“以更大力度謀劃和推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展”(17)習(xí)近平：《統(tǒng)籌指導(dǎo)構(gòu)建新發(fā)展格局 推進(jìn)種業(yè)振興 推動青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展》，《人民日報》2021年7月10日，第1版。。自貿(mào)區(qū)發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展成效如何，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新成果。接下來福建自貿(mào)區(qū)的改革發(fā)展，應(yīng)深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于制度創(chuàng)新促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要論述，以制度創(chuàng)新增強自貿(mào)區(qū)活力，以制度創(chuàng)新打破制度性障礙，凸顯改革紅利，為自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展增創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢。

(一)進(jìn)一步緊抓營商環(huán)境的制度創(chuàng)新

福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)將創(chuàng)建更優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境放在突出位置，以制度創(chuàng)新打破自貿(mào)區(qū)體制機制瓶頸，構(gòu)建起具有中國特色的法治化營商環(huán)境。一是繼續(xù)深化商事登記系統(tǒng)集成改革。福建自貿(mào)區(qū)可借鑒我國香港地區(qū)及新加坡的商事登記制度，繼續(xù)擴大“多證合一”涵蓋事項范圍，完善企業(yè)從市場準(zhǔn)入到退出的全鏈條改革，擴大新措施的復(fù)制與推廣，將企業(yè)生命周期電子化管理落到實處。二是深化貿(mào)易監(jiān)管系統(tǒng)集成改革。進(jìn)一步對標(biāo)我國香港地區(qū)及新加坡的國際貿(mào)易單一窗口，結(jié)合福建港口實際，打造貿(mào)易物流綜合信息平臺，擴大國際貿(mào)易單一窗口使用范圍，實現(xiàn)企業(yè)一次性完結(jié)通關(guān)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步壓縮通關(guān)時間，提升貿(mào)易便利化水平。三是優(yōu)化行政審批系統(tǒng)集成改革。結(jié)合國家大部制建設(shè)項目審批制度改革試點，在當(dāng)前“多規(guī)合一”并聯(lián)審批系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少評估、檢驗、檢測、認(rèn)定和認(rèn)證等事項，將更多單項審查改為綜合審查，完善“多評一表”“多圖一審”服務(wù)體系制度，提高福建營商環(huán)境的法治化、國際化水平。四是進(jìn)一步細(xì)化自貿(mào)區(qū)“放管服”改革，深化新型政商關(guān)系制度改革，完善政府權(quán)力清單和市場主體負(fù)面清單制度改革，健全透明性擔(dān)保制度、防護(hù)性保障體系，厘清政府與市場的邊界、政府與社會的范圍、權(quán)力與權(quán)利的界線，創(chuàng)新事中、事后監(jiān)督機制。

(二)突出抓好非公經(jīng)濟市場主體活力的制度創(chuàng)新

能否激發(fā)自貿(mào)區(qū)市場主體活力，是檢驗自貿(mào)區(qū)改革成效的關(guān)鍵因素。福建省自貿(mào)區(qū)應(yīng)在激勵各種所有制形式市場主體發(fā)展的基礎(chǔ)上，領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于民營企業(yè)發(fā)展的重要論述精神，以制度創(chuàng)新激發(fā)自貿(mào)區(qū)非公經(jīng)濟市場主體的活力。一是制定吸引中小型外資項目的政策措施和招商目錄，積極引進(jìn)科技研發(fā)機構(gòu)和科技型中小企業(yè)，通過引進(jìn)中小型外資項目進(jìn)一步激活科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。二是發(fā)揮民營企業(yè)發(fā)展靈活、信息資源來源廣泛、行動快速的特點，以培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高端制造業(yè)的技術(shù)支撐為重點，著力催生自貿(mào)區(qū)民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新及業(yè)態(tài)創(chuàng)新。三是在政策上鼓勵民營企業(yè)與科技型外資企業(yè)合作，促進(jìn)技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新與商務(wù)模式創(chuàng)新，增強企業(yè)家的創(chuàng)新自信。四是制定自貿(mào)區(qū)民營企業(yè)的幫扶政策標(biāo)準(zhǔn)。對于存在股權(quán)質(zhì)押平倉風(fēng)險的上市企業(yè)，為了避免發(fā)生企業(yè)所有權(quán)轉(zhuǎn)移，可采取政府基金、私募基金、保險資金和財務(wù)投資等方式，紓解公司平倉風(fēng)險。對于陷入金融風(fēng)險的非上市企業(yè)，要鼓勵銀行敢于貸款。五是充分激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，進(jìn)一步加大無形資產(chǎn)特別是知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，創(chuàng)建新型政商關(guān)系，保護(hù)企業(yè)財產(chǎn)安全。

(三)以制度創(chuàng)新促進(jìn)自貿(mào)區(qū)差異化發(fā)展

在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)發(fā)展競爭日趨“白熱化”的情況下，福建自貿(mào)區(qū)要結(jié)合地方特點，突出對我國臺灣地區(qū)和東南亞國家的區(qū)域優(yōu)勢，將自貿(mào)區(qū)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，善于挖掘“利基市場”(niche market)，以加強“微創(chuàng)新”的積累為策略，實現(xiàn)差異化發(fā)展，推動形成更高層次的開放型經(jīng)濟新格局。一是進(jìn)一步發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的惠臺政策，貫徹國臺辦惠臺31條措施和福建省惠臺66條措施，在對臺方面，推進(jìn)智能制造、高端研發(fā)、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、教育醫(yī)療和金融產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的新突破。二是提出簡化認(rèn)證辦法與就業(yè)安置辦法，擴大臺胞在自貿(mào)區(qū)的就業(yè)范圍，鼓勵他們在自貿(mào)區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新，構(gòu)建兩岸融合示范經(jīng)濟社區(qū)，進(jìn)一步推行臺胞擔(dān)任經(jīng)濟社區(qū)干部試點工作。三是推進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)與多個“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家和地區(qū)構(gòu)建交流合作機制，根據(jù)這些國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資源稟賦、經(jīng)濟貿(mào)易特點等，制定具體的合作發(fā)展政策，用好用活“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的有關(guān)政策，繁榮海絲工業(yè)園區(qū)、海洋經(jīng)濟貿(mào)易、海絲文化、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)國際商務(wù)和海洋經(jīng)濟的新發(fā)展。四是對擴大市場化運作的廈歐、榕歐海鐵聯(lián)運模式提供制度保證，打造以福州、廈門自貿(mào)區(qū)為主體主導(dǎo)的海陸空三位一體的國際樞紐。

(四)推進(jìn)金融體制改革的制度創(chuàng)新

福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)以制度創(chuàng)新探索自貿(mào)區(qū)金融市場的創(chuàng)新發(fā)展，解決好企業(yè)融資難、融資貴的問題。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)應(yīng)率先落實2018年10月國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會專題會議精神，出臺實施細(xì)則，抓好金融制度創(chuàng)新。一是鼓勵金融機構(gòu)設(shè)立高規(guī)格的普惠金融事業(yè)分部，加大對自貿(mào)區(qū)內(nèi)中小微企業(yè)的金融支持力度。鼓勵、引導(dǎo)對臺灣地區(qū)生物、醫(yī)療、電子等領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行債券融資，協(xié)調(diào)省級金融機構(gòu)下放區(qū)內(nèi)分支機構(gòu)的信貸審批權(quán)限，提高商業(yè)銀行對企業(yè)授信業(yè)務(wù)的考核權(quán)重，健全銀行盡職免責(zé)和容錯糾錯機制，處理不合理貸款條件、人為拉長融資鏈條等問題，盡量降低企業(yè)融資成本。二是爭取金融業(yè)對外資開放的項目率先在自貿(mào)區(qū)落地。要推動金融機構(gòu)與臺灣地區(qū)銀行之間的金融創(chuàng)新，豐富同業(yè)往來賬戶，辦理多種形式結(jié)算業(yè)務(wù)。引進(jìn)海峽金融產(chǎn)權(quán)交易中心，努力拓寬境內(nèi)外金融市場特別是對臺金融的合作領(lǐng)域。三是進(jìn)一步創(chuàng)新金融體制，積極發(fā)展自貿(mào)區(qū)科技金融，促進(jìn)全國自貿(mào)區(qū)新型科技金融的整體發(fā)展。四是創(chuàng)新離岸金融的支持政策，發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，在探索人民幣跨境使用、深化外匯管理改革等方面進(jìn)行重點突破，探索推行境外股權(quán)投資，力爭盡快形成一些可復(fù)制、可推廣的金融創(chuàng)新經(jīng)驗。

(五)為獲得更大改革自主權(quán)開展制度創(chuàng)新探索

黨的十九大報告明確指出，賦予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)。面對當(dāng)前國際政治經(jīng)濟出現(xiàn)的新變化，福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)爭取更大的改革自主權(quán)，結(jié)合本地特點，進(jìn)行四個方面的前期探索，成為跨越“中美貿(mào)易戰(zhàn)”的試驗區(qū)，引進(jìn)技術(shù)、資本和人才等要素并創(chuàng)建要素的密集區(qū)，建成自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新高地。一是研究自貿(mào)區(qū)內(nèi)可進(jìn)一步縮小的負(fù)面清單范圍。除少數(shù)敏感產(chǎn)業(yè)之外，推動一般制造業(yè)全面放開，提高服務(wù)業(yè)自由化競爭程度，加大開放力度。二是分析美國、歐盟等西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)最新的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在國有企業(yè)、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域向非公經(jīng)濟進(jìn)一步開放。三是探索形成福建三大自貿(mào)區(qū)共建共享共贏機制，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)技術(shù)、政策的外溢效應(yīng)，提升福建自貿(mào)區(qū)整體發(fā)展水平。四是建立新業(yè)態(tài)發(fā)展的激勵機制。制定自貿(mào)區(qū)高端研發(fā)政策，打造先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺，實施互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實體經(jīng)濟深度融合的發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

(六)為探索建設(shè)自由貿(mào)易港奠定制度基礎(chǔ)

黨的十九大報告提出，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。建設(shè)自由貿(mào)易港是比自貿(mào)區(qū)更高層次的開放策略，能否抓住這一改革契機，對福建經(jīng)濟發(fā)展影響巨大。福建自貿(mào)區(qū)需要創(chuàng)造條件，在制度創(chuàng)新上先行一步，夯實底子，營造自由貿(mào)易港的政策環(huán)境，圍繞自由貿(mào)易港的航運相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容展開，突出自由貿(mào)易港的擴大開放、國際化和體制機制創(chuàng)新。在制度設(shè)計上，要具有區(qū)域特色、能提高行政效率、能維護(hù)國家安全，具體而言，做好三個方面的基礎(chǔ)制度設(shè)計。一是明確自由貿(mào)易港的類型。從交往對象、貿(mào)易內(nèi)容和可行性等方面來看，福建可先選擇廈門建設(shè)自由貿(mào)易港，考慮建成“綜合性自由貿(mào)易港”模式，而非某類單一商品或者服務(wù)產(chǎn)業(yè)的自由貿(mào)易港。二是從監(jiān)管體制上來看，不能采取新加坡、我國香港地區(qū)等自由貿(mào)易港實行完全的自由流動制度，而應(yīng)結(jié)合福建港口特點、區(qū)域經(jīng)濟特征與發(fā)展水平，實行低限度的監(jiān)管機制，通過進(jìn)一步豐富、完善“境內(nèi)關(guān)外”的內(nèi)涵，進(jìn)一步創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由、關(guān)稅趨零化”的制度。三是發(fā)揮廈門經(jīng)濟特區(qū)具有立法權(quán)的職能，針對發(fā)展福建自由貿(mào)易港的“境內(nèi)關(guān)外”“境內(nèi)要素流動”以及消費者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域展開立法預(yù)研，建立健全自由貿(mào)易港法律制度體系等內(nèi)容，營造公平、高效、透明、穩(wěn)定的法治環(huán)境。

五、結(jié) 語

福建自貿(mào)區(qū)成立7年多來，在對接“一帶一路”、探索對臺工作先行先試、優(yōu)化營商環(huán)境等方面形成了一批可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，其關(guān)鍵之處在于按照中央指示，緊緊抓牢時代需要、發(fā)展需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項偉大的開拓性事業(yè)，是新時期高水平開放發(fā)展戰(zhàn)略。福建在中國21個自貿(mào)區(qū)建設(shè)格局中肩負(fù)著先行先試的重要使命。今后一段時間，福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)著重在集成改革、親清新型政商關(guān)系、多區(qū)疊加等領(lǐng)域進(jìn)一步抓好制度型創(chuàng)新與開放，探索自貿(mào)區(qū)開放發(fā)展的新型實現(xiàn)模式，成為促進(jìn)福建全面超越、高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。