王 欲 曉

(內(nèi)江師范學(xué)院基建處，四川 內(nèi)江 641100)

0 引言

PPP(Public-Private-Partnership)國內(nèi)稱為政府與社會資本合作，PPP模式目前來講與我國國情相吻合，對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了很好的推動作用。不僅能調(diào)動社會資本的積極性，也能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)推動以往只能靠政府投資建設(shè)而財(cái)政有限不能啟動的項(xiàng)目。因此近些年P(guān)PP項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)。按照政府和社會資本合作模式操作指南流程，PPP模式運(yùn)行實(shí)施的流程圖如圖1所示[1]。

但是在項(xiàng)目的第四階段即項(xiàng)目執(zhí)行階段，目前存在的一些問題導(dǎo)致實(shí)施過程中的流程推進(jìn)受阻。針對執(zhí)行階段截止報(bào)建時的流程如圖2所示。

1 PPP模式執(zhí)行階段的難點(diǎn)

1.1 業(yè)主單位發(fā)生變化

按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號)后簡稱指南，政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交工作[1]。換言之，就是政府指定的單位作為項(xiàng)目業(yè)主即建設(shè)單位，負(fù)責(zé)前期手續(xù)的辦理。目前我國建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)一般在發(fā)改委申報(bào)獲取批文，建設(shè)單位把項(xiàng)目從立項(xiàng)的那一刻起就在法律層面已經(jīng)是業(yè)主的事實(shí)就成立了。但是在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)參股與社會資本共同成立項(xiàng)目公司后，建設(shè)項(xiàng)目的一系列后續(xù)工作本應(yīng)移交給項(xiàng)目公司，包括后續(xù)的勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等主要服務(wù)單位的招標(biāo)都應(yīng)該由項(xiàng)目公司來完成。顯然目前的PPP項(xiàng)目規(guī)模按照國家發(fā)改委公布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》[2]，幾乎都要按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施招標(biāo)，但是在發(fā)改部門辦理相關(guān)手續(xù)時，由于項(xiàng)目立項(xiàng)單位是建設(shè)單位，因此項(xiàng)目公司辦理招標(biāo)手續(xù)時會遇到手續(xù)上的瓶頸。這就導(dǎo)致建設(shè)單位理論上已經(jīng)按照指南移交了建設(shè)項(xiàng)目的工作，而在實(shí)際操作的時候不得不出面辦理相關(guān)手續(xù)的情況出現(xiàn)。目前的在建PPP項(xiàng)目大多也是這樣操作，更多的是建設(shè)單位授權(quán)委托項(xiàng)目公司去辦理手續(xù)，建設(shè)單位履行確認(rèn)的書面手續(xù)。這就讓建設(shè)單位實(shí)質(zhì)沒有把控建設(shè)項(xiàng)目的管理，但是承擔(dān)了相應(yīng)工作可能導(dǎo)致責(zé)任的風(fēng)險。

1.2 PPP合同不能代替施工合同

項(xiàng)目公司招標(biāo)施工單位或者社會資本方本就具備相應(yīng)施工資質(zhì)的情況下，由項(xiàng)目公司與施工單位簽訂施工合同。施工合同的雙方主體本身就不含建設(shè)單位，這就與傳統(tǒng)招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目的合同主體產(chǎn)生了不一致。辦理施工許可證的前置要件包含建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工合同等，這些材料內(nèi)都有一條非常重要的信息就是建設(shè)單位是誰。住建部門認(rèn)定一個項(xiàng)目的建設(shè)單位目前幾乎是以發(fā)改部門的立項(xiàng)批文為準(zhǔn)，也需要將施工合同備案后才能辦理施工許可證。PPP項(xiàng)目下由項(xiàng)目公司與施工單位簽訂的施工合同就不能直接用于備案報(bào)建，而PPP合同的簽訂內(nèi)容不能滿足住建部門對相關(guān)合同內(nèi)容完整度的要求也不能作為報(bào)建的手續(xù)，這就導(dǎo)致了目前PPP項(xiàng)目在辦理前期報(bào)建手續(xù)過程中出現(xiàn)的比較特殊的問題，雙合同報(bào)建，或者是施工合同內(nèi)載明的建設(shè)單位是項(xiàng)目公司，而報(bào)建手續(xù)中的建設(shè)單位是PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)不一致。

1.3 費(fèi)率招標(biāo)產(chǎn)生的問題

建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位往往是社會資本進(jìn)場成立項(xiàng)目公司后再進(jìn)行招標(biāo)產(chǎn)生，因此在進(jìn)行社會資本招標(biāo)的時候還沒有施工圖，更不會有工程量清單了。在這種情況下，PPP項(xiàng)目的社會資本招標(biāo)一般采取的是要求社會資本對工程投資部分進(jìn)行費(fèi)率報(bào)價。費(fèi)率報(bào)價的缺點(diǎn)就是今后容易超出計(jì)劃投資，按清單、定額組價計(jì)價后費(fèi)率下(上)浮計(jì)算，從建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)來講控制總造價太難，這種模式不能確定初始的建安費(fèi)投資及其他投資[3]。工程項(xiàng)目在立項(xiàng)的時候發(fā)改部門對于建安投資有一個估算批復(fù)，在實(shí)際工程推進(jìn)過程中在費(fèi)率招標(biāo)的情況下很容易超投資，建安投資部分一旦超資，對PPP項(xiàng)目的推進(jìn)將產(chǎn)生巨大阻力，不論是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還是政府部門都將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)甚至處罰。

1.4 設(shè)計(jì)優(yōu)化缺乏積極性

社會資本方作為與政府的合作方出資推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目，其主要利潤點(diǎn)之一就是來源于投資回報(bào)，回報(bào)多少是以投資基數(shù)作為計(jì)算依據(jù)。設(shè)計(jì)單位由項(xiàng)目公司招標(biāo)而來(可簡單理解為社會資本方控制)，施工單位也是項(xiàng)目公司招標(biāo)而來(大多情況下社會資本方具有或者是聯(lián)合體投標(biāo)一并獲得施工任務(wù))，在這一背景下PPP項(xiàng)目在建設(shè)階段的實(shí)質(zhì)控制人就是社會資本方。雖然某些PPP項(xiàng)目由政府指定了機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司，但畢竟占股不具有優(yōu)勢也就沒有絕對發(fā)言權(quán)。綜上情況，社會資本方對于優(yōu)化設(shè)計(jì)降低造價顯然就失去動力，社會資本主要是民間資本，作為企業(yè)追求利潤才是目標(biāo)。

2 PPP模式項(xiàng)目執(zhí)行階段難點(diǎn)解決方案的探索

2.1 完善項(xiàng)目建設(shè)階段建設(shè)單位權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移的依據(jù)

需要國家層面的制度支撐。PPP模式下建設(shè)階段的實(shí)際控制方應(yīng)該是社會資本或項(xiàng)目公司，而該階段的絕大多數(shù)工作也應(yīng)由其實(shí)施，這就需要有相應(yīng)的法規(guī)制度作為這一實(shí)際操作層面的支撐依據(jù)，將建設(shè)單位該階段的權(quán)利移交社會資本方。否則建設(shè)單位既沒有實(shí)際項(xiàng)目的控制權(quán)(一般情況下也不具備控制管理的專業(yè)能力)，但卻要承擔(dān)由此帶來的責(zé)任，明顯的權(quán)責(zé)不對等。目前這樣的法規(guī)制度急需解決。通過法規(guī)政策的完善，就可以一并處理上述不同業(yè)主、合同主體不一致的問題一并處理。

2.2 限額控制社會資本投資

與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目類似，PPP項(xiàng)目雖然由社會資本投資占主體，但作為牽頭的政府部門也應(yīng)該控制好PPP項(xiàng)目的投資額度。類似限額設(shè)計(jì)也控制限額投資，在社會資本招標(biāo)前做好做細(xì)項(xiàng)目投資估算的基礎(chǔ)工作，盡可能提高投資估算精度，聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做投資估算。只有前期做了科學(xué)的預(yù)判并在社會資本方招標(biāo)的同時告知限額投資，才能有效控制住整個項(xiàng)目的總投資。防患于未然，在目前國家投資建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)控造價的背景下，限額控制投資必將起到重要的作用。

2.3 尋找優(yōu)化設(shè)計(jì)的利益共同點(diǎn)

社會資本方以投資額度作為回報(bào)的基數(shù)，所以對優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約投資沒有積極性，顯然不利于政府對投資的控制。結(jié)合上述限額控制投資的前提下，把政府方的需求提充分、仔細(xì)，應(yīng)在合理范圍內(nèi)向社會資本方提供優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約投資獎勵，以提高社會資本方節(jié)約投資的積極性。當(dāng)其優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約投資得到的獎勵超出無獎勵而獲得基本回報(bào)利潤時，社會資本方的積極性就被調(diào)動起來了。這樣既能有效控制投資又能節(jié)約社會資源，將起到雙贏的作用。

3 結(jié)語

通過PPP模式建設(shè)項(xiàng)目在執(zhí)行階段遇到的難點(diǎn)問題進(jìn)行論述，提出了一些解決方案的探索，這樣有力確保建設(shè)單位在有效推動工程建設(shè)的同時，也讓在一線工作人員做到有法可依、有據(jù)可依，確保完成工作的同時能保護(hù)好自己做到合理合法。不同內(nèi)容的PPP模式建設(shè)項(xiàng)目可能存在不一定完全一致的問題，但是其問題性質(zhì)來源一致，需要國家層面在今后不斷完善法律法規(guī)制度才能從根本上解決。在此研究只是從具體從業(yè)者的角度提供一些建議，做到依法行事。