楊 麗 張永英

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京100810；2.全國婦聯(lián) 婦女研究所，北京100730)

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民合法土地權(quán)益的一項重要舉措。切實保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益是黨中央對深化農(nóng)村土地制度改革的一項重要要求。現(xiàn)行法律政策為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中保護婦女權(quán)益提供了制度保障?！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保障法》《民法典·婚姻家庭編》等明確規(guī)定婦女享有與男子平等的土地承包經(jīng)營權(quán)。早在2003年，農(nóng)業(yè)部(1)2018年3月中華人民共和國十三屆全國人民代表大會一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，不再保留農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部的職責(zé)與國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務(wù)院組成部門。出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》就要求，土地承包經(jīng)營權(quán)證需要同時登記“承包方代表姓名”和“承包經(jīng)營權(quán)共有人情況”[1]。2015年農(nóng)業(yè)部等六部門出臺《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，進一步明確“承包經(jīng)營權(quán)證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權(quán)益”[2]。2017年出臺的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的通知》中，要求真正做到登記簿和證書上寫有婦女的名字。2018年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中不僅明確了土地承包經(jīng)營權(quán)家庭成員共有的屬性，規(guī)定“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益”，而且進一步明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”[3]，為婦女的名字登載在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上提供了法律依據(jù)。

農(nóng)村婦女土地權(quán)益是近20年來廣受關(guān)注的婦女權(quán)益問題。有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的研究成果非常豐富，也有一些研究專門涉及土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中的婦女權(quán)益保護，包括土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保護的狀況、存在的問題、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)對婦女權(quán)益的影響以及對策建議等。有研究者發(fā)現(xiàn)，仍然有一定比例的農(nóng)村婦女的名字沒有被登記在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書上，尤其是出嫁女、離婚喪偶婦女、大齡未婚女性等特殊婦女群體的權(quán)益更不容易得到保障[4]；承包地確權(quán)實踐中存在基層干部性別意識淡薄、政策規(guī)定缺乏可操作性、地方做法不統(tǒng)一、實際登記不夠規(guī)范[5]、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中對婦女權(quán)益的宣傳不到位、救濟途徑存在缺陷等問題[6]，影響了對婦女土地權(quán)益的保護。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中如果不能處理好婦女土地權(quán)益保護問題，會進一步固化婦女權(quán)益受損的現(xiàn)實[7]，而農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害，會對農(nóng)村家庭收入造成影響[8]，使婦女家庭陷入貧困，影響農(nóng)村婦女的政治經(jīng)濟社會地位，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，造成極大的社會不公正[9]?，F(xiàn)有研究主要從以下角度提出對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中加強婦女權(quán)益保護的建議：構(gòu)建保護農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律體系[10]，從立法、政府保護、社會中間層組織的區(qū)域聯(lián)動保護等方面對農(nóng)村婦女這一相對弱勢的群體的土地權(quán)益進行傾斜性保護[11]；還有研究者在總結(jié)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中保障婦女權(quán)益國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出從社會性別視角制定和完善相關(guān)法律和實施細則，增強利益相關(guān)者的性別意識、提高婦女的權(quán)利意識和參政程度，完善土地權(quán)益救濟機制，為權(quán)益受到侵害的婦女提供有效的救濟途徑[12]。

不過，由于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是近年來新出臺的政策舉措，對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障的研究不是太多，尤其實證研究成果較少。從已有研究對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障問題及原因的分析來看，多涉及國家制度設(shè)計、地方執(zhí)行、宣傳倡導(dǎo)、救濟措施等方面，僅簡單提及基層干部性別意識薄弱，可以說從村干部視角對這一問題進行系統(tǒng)分析較為少見。在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的現(xiàn)有制度設(shè)計下，作為這一重大國家決策部署在基層的直接執(zhí)行者，村干部在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中發(fā)揮了非常重要的作用，其對婦女權(quán)益保障的認識和態(tài)度如何，在很大程度上決定了婦女權(quán)益能否有效落實。本文擬聚焦村干部這一群體，利用2016年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心調(diào)查收集的河北、山西等17個省200個縣共計204個村莊的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，以及2017年在江西、安徽、浙江、貴州、內(nèi)蒙、河南6個省區(qū)7個村的村干部訪談資料，力求從村社和村干部層面對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中的婦女權(quán)益保障問題進行較為系統(tǒng)全面的研究，描述土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益現(xiàn)狀，分析村干部對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保護相關(guān)問題的認識，進而從制度保障和傳統(tǒng)慣俗之間張力的角度探討村干部之所以有這種認識的原因，并在此基礎(chǔ)上提出進一步加強婦女土地權(quán)益保障的思考。

一、農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證中的婦女權(quán)益保障狀況

2013年中央1號文件明確提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。從調(diào)查情況看，截至2016年底，204個樣本村中有90.7%的村已經(jīng)完成或正在進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，僅有5.9%的村還沒有開始確權(quán)工作(3.4%的村未作回答)?？梢?，絕大多數(shù)地方已經(jīng)開展或完成確權(quán)工作。這次對承包地的確權(quán)登記頒證，不僅要求頒發(fā)的土地權(quán)證上登記承包方代表，而且要求登載承包方共有人信息。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障狀況，本次調(diào)查對土地證上婦女名字登載的狀況、由誰決定是否將婦女的名字登載在土地證上以及登載婦女名字的依據(jù)等問題進行考察，主要有以下幾個方面的發(fā)現(xiàn)。

1.土地證上婦女名字的登載情況

據(jù)調(diào)查，在已完成確權(quán)和正在進行確權(quán)的村，剔除尚未發(fā)證無法回答此題的，共計180個村中，有75.0%的村在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上登載了婦女名字，16.1%的村沒有登載婦女姓名，還有8.9%的村未作回答。在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上已登載婦女名字的村中，絕大多數(shù)婦女是作為共有人登記的，作為戶主代表登記的比例較低，除非是丈夫為“非農(nóng)”戶籍或丈夫去世等情況。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，土地權(quán)證上婦女作為戶主代表登記的戶數(shù)僅占農(nóng)戶總數(shù)的3.2%。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沒有登載婦女名字的這些村，主要是存在沒有嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律和政策中對土地承包經(jīng)營權(quán)證載明共有人情況的規(guī)定和要求，仍依照傳統(tǒng)慣俗，僅登記了戶主，沒有登記共有人，而戶主一般為男性。訪談中，甚至有村干部表示，“這個家庭只要有男性，一般不會寫女性的名字”。此外，因為確權(quán)時間不一致，或者承包地共有人的確定標(biāo)準(zhǔn)不同，也會造成婚嫁婦女土地權(quán)利在娘家和婆家兩頭落空，名字在兩邊都得不到登記，進而影響婦女土地權(quán)利的證明和實現(xiàn)。

名字是否登記在土地證上，與婦女的婚姻狀況密切相關(guān)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，特殊婦女群體中登載比例最高的是喪偶婦女，有56.4%的村回答已經(jīng)登載了喪偶婦女的名字；其次是嫁入婦女，登載其名字的村比例為32.8%；登載未婚和離婚婦女的村，所占比例均為26.0%；登載出嫁女名字的村比例最低，僅為18.6%。將這5種婚姻狀況與是否在土地證上登載名字匯總起來看，在這5道題都回答的94個村中，5種婚姻狀況的婦女都登載的村占比為18.1%，全都不登載的村僅有1個，占比為1.1%；只登載1種婚姻狀況的村占24.5%，這些村大部分(78.2%)選擇登載喪偶婦女；登載2種婚姻狀況的村比例最高，為29.8%，這些村選擇登載比例最高的為喪偶和嫁入婦女；選擇登載4種婚姻狀況的村，則大部分把出嫁女排除在外。這與傳統(tǒng)的父系文化及“從夫居”婚居習(xí)俗密切相關(guān)，喪偶和嫁入婦女在夫家的家族中更被認可為自己人，未婚婦女和離婚婦女因為可能要外嫁而被父系或夫家認可的程度較低，至于已經(jīng)嫁出的婦女，受“嫁出去的女兒潑出去的水”“女兒出嫁后是外人”等傳統(tǒng)思想的影響，在原生家庭土地證上登載姓名時遇到的阻力最大。

2.土地證上登載婦女名字的決策權(quán)

誰對土地證上是否登載婦女的名字擁有決定權(quán)，對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中的婦女權(quán)益保障具有重要意義。關(guān)于土地證上是否登載婦女的名字由誰來決定這個問題，每個村的做法不盡相同。調(diào)查顯示，在回答此問題的142個村中，選擇由農(nóng)戶家庭商量決定是否登載婦女的名字的村比例最高，為50.8%，選擇按照村里統(tǒng)一規(guī)定的村占比為23.9%，另外還有7.0%的村選擇由婦女自己決定，18.3%的村選擇了“其他”，包括按照戶籍登記、按照政策要求登記等。

選擇農(nóng)戶家庭對土地證上是否登載婦女名字擁有決策權(quán)的比例最高，這種情況積極的一面是，只要家庭內(nèi)部達成一致同意登載，婦女名字在土地證上的體現(xiàn)就有了保障，而不需要得到村集體經(jīng)濟組織其他成員或村干部的認可；消極的一面是，這就將矛盾集中到了家庭內(nèi)部，如果家庭內(nèi)部成員無法達成一致，婦女名字在土地證上登載就無法得到保障，甚至可能會激化家庭內(nèi)部矛盾，給要求登載名字的婦女帶來巨大壓力。選擇按照村里統(tǒng)一規(guī)定實行的，并非全都按照傳統(tǒng)習(xí)慣只登載男性戶主姓名，大部分村也是按照上級政策要求登載共有人。可以說，不管土地證上婦女名字登載的決定權(quán)在農(nóng)戶、村社還是婦女個人，大多數(shù)婦女的名字都能夠以共有人身份登載在土地證上。不過，不管是決定權(quán)在誰，除了少數(shù)幾種特殊情況(喪偶或者丈夫是非農(nóng)戶口等)之外，婦女的名字登載在戶主代表欄的可能性很低。

3.土地證上登載婦女名字的依據(jù)

哪些人的名字可以登載在土地證上？對于這個問題，每個村依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)有所不同。調(diào)查顯示，在樣本村中，有38.2%的村以第二輪土地承包時的人口作為土地共有人，32.8%的村以現(xiàn)有人口作為土地共有人，1.0%的村采取第二輪土地承包時的人口與現(xiàn)有人口相結(jié)合的方式確定共有人，還有28.0%的村未作回答。未回答的村，除了沒有開展確權(quán)，還包括只登載戶主代表而不登載共有人的情況。從訪談中了解到，有的村依照縣里的文件規(guī)定，或結(jié)合村民代表大會討論決定，以二輪土地承包時的人口作為土地共有人，但二輪土地延包時戶口遷出本村的外嫁婦女，未上戶口的以及戶口遷出人員等不作為家庭共有人予以登記；有的村在確定土地家庭承包共有人的標(biāo)準(zhǔn)時，把現(xiàn)有人口和二輪土地承包時的人口相結(jié)合，凡是娶進來的媳婦一律可以登記，嫁出去的女兒遷走戶口的不予登記。

這表明，不管以哪種標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對于因婚姻狀況變動而遷移的婦女來說，都可能遭遇姓名無法登載在土地證上的情況。以二輪土地承包時的人口數(shù)作為確定土地家庭承包共有人的標(biāo)準(zhǔn)帶來的問題是，二輪土地承包以后遷入的人口，特別是嫁入婦女和二輪承包后出生的人口，不論男孩女孩都沒有承包地，不能作為家庭共有人進行登記。因為各村的依據(jù)不同，可能會出現(xiàn)婦女因為婚姻變動而在婆家和娘家都無法獲得登記的兩頭落空的現(xiàn)象。比如，有的村以現(xiàn)有戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進行共有人登記，出嫁婦女因戶口已經(jīng)遷出，無法在娘家作為共有人登記，而婆家村土地承包的共有人登記以二輪土地承包為標(biāo)準(zhǔn)，在二輪土地承包之后嫁入的婦女，雖然戶籍在婆家，也無法以共有人的身份進行登記。

二、村干部對土地證上登載婦女名字的認識

村干部作為農(nóng)村內(nèi)部承包地確權(quán)的決策者和執(zhí)行者，農(nóng)村傳統(tǒng)慣習(xí)的“引領(lǐng)者”和“代言人”，他們對土地證上登載婦女名字的認識，一方面體現(xiàn)了農(nóng)村社會對男女平等和保障婦女權(quán)益的接受程度，另一方面也對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中農(nóng)村婦女權(quán)益能否得到較好保障具有重要意義。本次調(diào)查主要考察了村干部對于土地承包經(jīng)營權(quán)證上登載婦女名字必要性、登載方式、登載依據(jù)、登載地等問題的看法。

1.對土地證上登載婦女名字必要性的認識

調(diào)查中，在被問及土地證上是否應(yīng)該登載婦女的名字時，177個作答的樣本村中，有166個村(93.8%)的村干部認為土地證上應(yīng)該登記婦女名字?？梢?，大部分村干部對于土地證上登載婦女名字持認同態(tài)度。但是，從問卷調(diào)查和訪談來看，對于為什么在土地證上登載婦女名字以及有什么積極作用，村干部的認識并不統(tǒng)一。

村干部對在土地證上登載婦女名字與婦女獲得經(jīng)濟資源和權(quán)利之間關(guān)系的認知程度相對較高。土地是農(nóng)村婦女最重要的財產(chǎn)，土地證上登載婦女的名字，不僅可以保障農(nóng)村婦女享有和行使土地承包經(jīng)營權(quán)，還可以基于對土地承包經(jīng)營權(quán)的確認而獲得其他經(jīng)濟資源，比如貸款。訪談中，有的村干部表示，“只有將婦女作為家庭承包地共有人登載，才能確保婦女有耕地經(jīng)營”；問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，75.4%的村干部認為土地證上登載婦女名字能夠提高婦女的生產(chǎn)積極性，另外有38.5%的村干部認為土地證上登載婦女名字有助于婦女獲得抵押貸款。

村干部對于在土地證上登載婦女名字必要性的認識一定程度上源于對基層社會治理的重視。45.0%的被調(diào)查村干部認為土地證上登載婦女名字有助于緩解土地問題。近幾十年來，婦女土地權(quán)益受侵害的問題一直存在，由此引發(fā)了大量的矛盾糾紛，甚至出現(xiàn)集體上訪現(xiàn)象，不利于社會的和諧穩(wěn)定，提高了基層社會治理的成本[9]。土地證上登載婦女的名字，是對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的一種法律確認，有助于緩解婦女土地權(quán)益受侵害問題，進而減少因此引發(fā)的土地矛盾糾紛，對于社會的和諧穩(wěn)定具有重要意義。訪談中，也有村干部表示，土地證上登載婦女名字，能夠“在一定程度上緩解以前的土地矛盾糾紛”。作為在基層社會治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的村干部，從這個角度出發(fā)來認知在土地證上登載婦女名字的問題及其重要性是可以理解的。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少部分村干部具有一定的性別平等意識，能夠從男女平等和保障婦女權(quán)益的角度看待土地證上登載婦女名字的必要性。調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，7.3%的村干部認為在土地證上登載婦女的名字能夠體現(xiàn)男女平等，是在保護婦女的合法權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，對于農(nóng)村婦女來說，是一個通過在土地證上登載名字來確認自己土地權(quán)益的有利時機。尤其是對于離婚、喪偶婦女來說，土地證上登記名字對于保障她們的土地權(quán)益尤為重要。離婚、喪偶婦女因為婚姻狀況的變化，土地權(quán)益更容易受到侵害，名字登載在土地證上，可以在她們主張權(quán)利的時候提供有力支持。部分村干部對于這一點也給予認可。訪談中，有的村干部表示，應(yīng)該把包括婦女在內(nèi)的家庭成員都登記為共有人，因為“只登記戶主代表不能保障家庭成員的權(quán)益，只有進行共有人登記才能對家庭成員的權(quán)益有所保障”；還有村干部表示，“婦女是家庭共有人，男女平等，婦女與其他家庭成員享有平等的權(quán)利”。

不過，也有部分村干部對于土地證上登載婦女名字的必要性認知程度不高。調(diào)查顯示，在剔除缺失值后的92個樣本村中，14個樣本村(15.2%)的村干部回答不出土地證上登載婦女名字有什么積極作用。訪談中，有的村干部表示，土地證上登載婦女名字“沒那么重要”，“沒覺得有什么好處”。另外，調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，有11個村(6.2%)的村干部認為土地證上不應(yīng)該登載婦女的名字。例如，訪談中有村干部表示，不登記婦女名字是傳統(tǒng)習(xí)慣，“老傳統(tǒng)，男人當(dāng)家”；“以前一直都是只登記男性戶主”。有的村干部從工作效率出發(fā)，認為只登記戶主，“比較簡便”，“一冊幾名還繁瑣”。還有的村干部出發(fā)點是減少矛盾，“一家有一個戶主登記就可以了，多了反而引發(fā)新的問題和矛盾”。從村干部的這些認識可以看出，由于農(nóng)村社會男女平等和保障婦女權(quán)益的意識還比較薄弱，保障婦女權(quán)益的相關(guān)法律政策規(guī)定的落實，在村社層面有時不得不讓位于男主女從的傳統(tǒng)觀念、工作效率等，這也是部分婦女的名字無法登載在土地證上的重要原因之一。

2.對土地證上登載婦女名字方式的認識

從男女平等和保障婦女權(quán)益的角度看，婦女的名字是作為戶主代表還是作為家庭共有人登載在土地證上，是存在差異的：婦女作為戶主代表登載在土地證上，一是具有宣示意義，享有在土地承包、流轉(zhuǎn)、征用等相關(guān)合同或協(xié)議上簽字的權(quán)利，能夠宣示婦女在家庭對外事務(wù)中的決策權(quán)，顯示婦女的家庭和社會地位；二是能夠更好地保護婦女的土地權(quán)益，雖然從法律上講，戶主代表和共有人對土地承包經(jīng)營權(quán)的收益、處分等權(quán)利并無不同，但在土地流轉(zhuǎn)等合同上簽字的通常是戶主代表，可能會出現(xiàn)在共有人不知情的情況下對承包地進行流轉(zhuǎn)，侵害共有人的相關(guān)權(quán)益，造成矛盾糾紛的情況。據(jù)相關(guān)學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在有過家庭土地流轉(zhuǎn)情況的59位受調(diào)查婦女中，有27位婦女沒在家庭土地流轉(zhuǎn)合同上簽字，11位婦女甚至表示并不清楚此事，合計占比64.4%[13]。因此，不論婦女權(quán)益保障的研究者還是實際工作者，都更傾向于婦女能夠作為戶主代表登記。

部分村干部能夠正確認識婦女作為戶主代表登載和作為共有人登載的區(qū)別。在調(diào)查中，回答此問題的136個樣本村的村干部中，有28.0%的村干部認為婦女作為戶主代表登載更好，對于婦女作為戶主登載的好處，村干部認為主要有三個方面：一是作為戶主登載可以使婦女有更大的自主權(quán)?；卮饗D女作為戶主登載更好的村中，有42.1%的村干部持這種觀點，占比最高。比如，有的村干部認為，婦女作為戶主登載“可以使婦女享有土地承包經(jīng)營的更大自主權(quán)”，婦女“有充分的發(fā)言權(quán)”，“戶主是經(jīng)營主，說了算，作為承包地共有人登載沒有主營權(quán)”，“戶主代表能為家庭承包地共有人做主”，“戶主有決定權(quán)，共有人只有參與權(quán)”。二是婦女作為戶主代表登載可以體現(xiàn)婦女地位。贊同婦女應(yīng)作為戶主代表登載的村中，有39.5%的村干部認可這種觀點，他們認為，與作為共有人登載相比，婦女作為戶主代表登載“說明婦女有地位說了算”，“作為戶主代表登載說明婦女代表全家，共有人只代表她自己”，戶主代表和共有人“在土地分配權(quán)中的地位不同”。三是能夠更好地保障婦女土地權(quán)益。在認為婦女作為戶主代表登載更好的村中，有18.4%的村干部持這種觀點，他們認為“作為戶主代表登載，權(quán)益更明確，有保障”，而且有的村干部進一步指出，“婦女作為戶主登載能幫助婦女下一步出面申請抵押貸款”，“進一步提高婦女生產(chǎn)積極性”。

不過，調(diào)查數(shù)據(jù)也反映出，大部分村干部對于婦女作為戶主代表登載和作為共有人登載的區(qū)別缺乏足夠的認識。136個樣本村的村干部中，58.1%的村干部認為婦女作為戶主代表登載和作為共有人登載沒有什么不同，還有8.8%認為男人應(yīng)該作為戶主代表登載，婦女作為家庭共有人登載，同時對這一問題表示“不好說”的村干部占比為5.1%，以上選擇總占比高達72%。有些村干部受男主女從的傳統(tǒng)觀念影響，認為應(yīng)該把男性登記為戶主代表，婦女登記為共有人，只有在丈夫去世或者丈夫是非農(nóng)戶口等情況下，才能把婦女登記為戶主代表。這部分村干部群體的理由主要有，“老傳統(tǒng)，男人當(dāng)家”；“若父母早故，由兒子當(dāng)作繼承人”；“現(xiàn)在都以男性為主”；“男性作為戶主代表是一種歷史習(xí)慣”；“喪偶婦女可作為戶主代表登記”；“夫妻雙方都健在的應(yīng)登記男性做戶主，否則登記婦女做戶主”；等等。

3.對土地證上婦女名字登載依據(jù)的認識

雖然大部分的村都能夠把婦女的名字作為家庭共有人登記在土地證上。不過，是否家庭所有的女性成員都能夠作為共有人登載，還是一個問題。婦女因婚姻狀況變化面臨著戶籍、居住地、承包地的變動，對婦女的名字是否能夠登載產(chǎn)生重要影響。這一點從村干部的認識可以看出來，大部分的村干部認為婦女的名字是否能夠登載，還是有一些附加條件的。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在問及應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)登載婦女名字時，有63.2%的樣本村村干部認為應(yīng)該按照婦女是否有承包地進行登記，51.5%認為應(yīng)該按照婦女戶口是否在當(dāng)?shù)氐怯洠?8.9%認為應(yīng)該按照婦女是否結(jié)婚進行登記，26.0%認為應(yīng)按照婦女是否居住在當(dāng)?shù)剡M行登記。另外，還有3.4%選擇了“其他”，比如根據(jù)家庭情況而定，喪偶離婚的婦女才登載名字，無男戶主或男戶主為集體戶口的才登記婦女名字，以及認為屬于集體經(jīng)濟組織成員的全部予以登載等看法。由此可見，大部分村干部都將承包地和戶口作為土地證上登載婦女名字的依據(jù)，也有相當(dāng)部分的村認為應(yīng)該考慮婦女結(jié)婚和居住地進行登記。

這種多元標(biāo)準(zhǔn)，使得婦女面臨因婚姻狀況變化而姓名無法登載在土地證上的困境。比如，出嫁女可能承包地在娘家，而戶口已經(jīng)遷入婆家，這種情況如何處理？如果婆家以承包地為標(biāo)準(zhǔn)，娘家以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，則婦女不論在娘家婆家名字都不能被登載，導(dǎo)致出現(xiàn)“兩頭空”的問題。據(jù)調(diào)查，所有的村都沒有采取防止“兩頭空”的措施，村干部對于這一問題也缺乏必要的認知。再加上是否結(jié)婚、是否居住在當(dāng)?shù)氐榷伎赡茏鳛闃?biāo)準(zhǔn)，進一步加劇了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障問題的復(fù)雜性。

4.對婦女名字登載地的認識

與婦女名字登載標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的另一個問題，就是對于婚姻狀況變化的婦女，如出嫁女、離婚婦女、喪偶婦女等，在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中她們的名字應(yīng)該登記在何處。村干部們對于這一問題持何種態(tài)度，對于土地證上是否能夠登載婦女的名字也有重要影響。

對于出嫁女的名字登載地，調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，84.6%的樣本村村干部認為應(yīng)該登記在婆家，只有6.8%認為應(yīng)登記在娘家，另有8.6%回答其他選項，包括按戶口登記、按生活居住地登記和按承包地登記等。這是因為，在男性中心社會和從夫居的婚居模式下，農(nóng)村社會更傾向于將出嫁女作為夫家而非原生家庭的家庭成員。

離婚和喪偶婦女的情況更為復(fù)雜，還包括離婚和喪偶后再嫁等情況。從村干部的認識看，對于喪偶婦女，如果未再嫁，村干部普遍認為應(yīng)該登記在原丈夫家，而如果再嫁的話，那就應(yīng)該登記在新嫁入的丈夫家，用村干部的話說，就是“根據(jù)婦女去向”，“嫁哪登哪”。對于離婚再嫁的婦女，大部分村干部都認為應(yīng)該登記在新嫁入的丈夫家。不論是離婚還是喪偶婦女，村干部贊同登記在娘家的比例極低，均不到5%。不過，從調(diào)查中也能看出，一些村干部對此持有積極看法，比如有的村干部認為喪偶婦女和離婚婦女可以單獨登記、分戶登記，還有的村干部認為應(yīng)尊重婦女意愿等。

三、制度保障與傳統(tǒng)慣俗對村干部認識的影響分析

從前文可以看出，總體上土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中農(nóng)村婦女權(quán)益保障工作取得積極進展，大部分農(nóng)村婦女的名字都能夠登記在土地證上，這對于農(nóng)村婦女土地權(quán)益的享有和行使以及在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中作用的發(fā)揮都具有重要意義。不過，婦女因婚姻狀況變動而面臨土地權(quán)益受到損害的狀況依然沒有得到根本改變，出嫁女、離婚婦女、喪偶婦女等群體的權(quán)益更易受到侵害。造成這種狀況的原因，一方面是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的制度設(shè)計本身尚不完善，比如是否對家庭共有人進行登記，各地執(zhí)行時不統(tǒng)一；對集體經(jīng)濟組織成員資格，即誰有資格被登載在土地證上，沒有全國層面的統(tǒng)一規(guī)范；對登記的決策權(quán)、登記的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等，國家都沒有明確的規(guī)定。另一方面，國家將土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的決策權(quán)力很大程度上賦予了村級自治組織，作為村級自治組織領(lǐng)導(dǎo)層成員的村干部，在其中起到非常重要的作用，村干部對土地證上登載婦女名字的認識、是否能夠自覺執(zhí)行國家有關(guān)保障婦女權(quán)益的法律政策規(guī)定等，對于婦女土地權(quán)益保障都產(chǎn)生重要影響。

對于土地證上是否能夠登載婦女的名字，村干部的重要性是確定無疑的。從本文第二部分的分析可以看出，一方面，村干部對土地證上登載婦女名字的必要性有一定認知，事實上大部分村也執(zhí)行了國家相關(guān)法律政策規(guī)定，即大部分婦女的名字登載在了共有人欄內(nèi)；另一方面，涉及土地確權(quán)頒證的一些操作性規(guī)則，村干部們則可能做出有違男女平等原則的決策，這其中除了出于工作效率等考慮(認為只登載戶主代表比較簡單，登載共有人麻煩，增加工作量)外，更主要的是村干部往往從傳統(tǒng)慣俗出發(fā)，做出對受婚姻狀況變動影響的婦女不利的決策。從這個意義上說，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中農(nóng)村婦女權(quán)益保障取得積極進展又面臨突出問題，反映了處于制度保障與傳統(tǒng)慣俗之間的農(nóng)村婦女權(quán)益保障的現(xiàn)實。而村干部對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中農(nóng)村婦女權(quán)益保障問題的認識，既是這種現(xiàn)實的直接體現(xiàn)，也是導(dǎo)致這種問題發(fā)生的重要因素之一。從制度保障和傳統(tǒng)慣俗的共同作用出發(fā)，可以更好地理解村干部何以有此認識，以及村干部認識的內(nèi)在矛盾之處。

1.制度保障的重要作用

在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的推進過程中，婦聯(lián)組織、農(nóng)業(yè)部門等密切重視婦女權(quán)益保障問題，注重將男女平等原則納入相關(guān)政策制定實施各環(huán)節(jié)及土地確權(quán)工作部署落實的全過程，切實保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益。作為最基層的政策執(zhí)行者和土地確權(quán)工作的落實者，村干部在執(zhí)行政策和推進工作的過程中，必須明確保障婦女土地權(quán)益的政策要求，并將之落到實處。這一過程勢必會提升村干部對于土地權(quán)證上登載婦女名字和婦女土地權(quán)益保障必要性的認識。

國家有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的法律政策對保障婦女權(quán)益提出明確要求，為將婦女名字寫入土地承包經(jīng)營權(quán)證書提供了法律依據(jù)。2014年7月，全國婦聯(lián)與農(nóng)業(yè)部就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中保障婦女權(quán)益問題進行交流座談，并下發(fā)《農(nóng)業(yè)部、全國婦聯(lián)關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護婦女權(quán)益的會談紀(jì)要》，要求權(quán)證和登記簿上要有婦女的名字；鼓勵各級土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組吸收同級婦聯(lián)組織參加；農(nóng)業(yè)部門在研究集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)和試點過程中，要堅持男女平等原則，充分考慮婚嫁因素可能產(chǎn)生的影響，確保法律上賦予農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利得到落實[14]。之后，農(nóng)業(yè)部出臺的多份有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的政策文件，也不斷重申“保護好婦女土地承包權(quán)益，真正做到登記簿和證書上有其名”[15]。各省婦聯(lián)與省農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合或者單獨下發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中保障婦女合法權(quán)益的通知》，對在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中維護農(nóng)村婦女合法權(quán)益提出明確落實措施。比如2015年7月，湖北省省婦聯(lián)和省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)文件，對于切實在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中保障婦女合法權(quán)益，提出6條具體措施[16]。

明確的法律依據(jù)和具體的落實措施，使土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中保障婦女土地權(quán)益成為可能。而這一政策的最終落地，婦女的名字要真正登載在土地承包經(jīng)營權(quán)證上，還要依靠包括村干部在內(nèi)的基層政策執(zhí)行者的落實。因此對基層政策執(zhí)行者的動員和對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的督導(dǎo)及對問題的糾偏極為重要，需要改變或提高包括村干部在內(nèi)的基層政策執(zhí)行者對在土地承包經(jīng)營權(quán)證上登載婦女名字的認知，使其明確相關(guān)政策要求并自覺落實。

實踐中，許多地方在對村干部等基層政策執(zhí)行者進行工作部署、動員、檢查督導(dǎo)時，突出強調(diào)要落實將婦女名字登載在土地承包經(jīng)營權(quán)證上的政策要求。比如，一些地方在有村干部參加的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作會議上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在講話中會明確要求落實保護婦女權(quán)益的政策規(guī)定，有些地方在相關(guān)工作的培訓(xùn)中將如何維護婦女權(quán)益作為重要培訓(xùn)內(nèi)容。安徽省鳳陽縣還將《有關(guān)婦女維權(quán)法律法規(guī)政策匯編》《縣農(nóng)村婦女土地確權(quán)政策答疑》《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中做好婦女權(quán)益維護工作的實施方案》以及鳳陽縣農(nóng)村婦女土地確權(quán)做法與思路等匯編成冊，印發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，讓村干部明確相關(guān)法律規(guī)定和工作要求[17](PP 194-195)。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的部署和宣傳動員，使村干部對于保障婦女土地權(quán)益的法律政策有了一定的了解，對在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中維護婦女權(quán)益有了一定的認識。黑龍江省婦聯(lián)在雞東縣專門召開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護婦女權(quán)益推進會，會議明確要求確保婦女權(quán)益不受侵害[18]。一些地方對于保障婦女權(quán)益的法律政策在落實中出現(xiàn)的問題，積極研究采取相關(guān)補救措施。比如，山東省相關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)已經(jīng)印制或者頒發(fā)給農(nóng)業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書上僅有戶主欄，而沒有共有人欄時，立即專門下發(fā)文件，要求“已將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中的地方，要按照與承包農(nóng)戶登記簿‘共有人’一欄中一致的內(nèi)容，印制一張與權(quán)證大小一致的插頁，加蓋發(fā)證機關(guān)印章發(fā)放到農(nóng)戶，作為承包農(nóng)戶權(quán)證信息的補充。還沒有將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中的地方，要按照上述要求，在印制經(jīng)營權(quán)證時補加插頁，一并發(fā)放到農(nóng)戶”。截至2015年12月，山東省全省有80%以上的村(社區(qū))在土地承包經(jīng)營權(quán)證中補打了“共有人”欄目，從而讓女性實現(xiàn)了“證上有名”[19]。安徽省合肥市在調(diào)查處理婦女土地糾紛的過程中，建立司法保障、基層調(diào)解、村委會參與的保障體系[20]。通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的檢查督導(dǎo)、問題糾偏等工作，進一步強化了村干部對土地承包經(jīng)營權(quán)證書上登載婦女名字的意識和行動自覺。

將保障婦女土地權(quán)益的法律政策規(guī)定納入土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作全過程的工作機制，使村干部作對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障的相關(guān)法律政策規(guī)定有一定的了解，對保障婦女權(quán)益的意義及其重要性有一定認識，對于在具體工作中落實這些法律政策規(guī)定有了一定的行動自覺。定量和定性調(diào)查也印證了這一結(jié)論，大部分村干部比較接受婦女的名字登載在土地證上。有的村干部在訪談中明確表示，婦女的名字登載在土地證上是國家規(guī)定的，是上級的要求，要執(zhí)行落實。村干部的這種態(tài)度，對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中婦女權(quán)益保障政策規(guī)定的落實具有重要影響。

2.改變傳統(tǒng)慣俗行動的積極意義

相較于制度保障而言，文化習(xí)俗的改變是一個漫長的過程，但其影響將更為深遠。進行男女平等的宣傳倡導(dǎo)，改變傳統(tǒng)的、性別不平等的觀念和做法，在全社會營造有利于男女平等和婦女發(fā)展的社會文化環(huán)境，是中國推動男女平等事業(yè)的理論和實際工作者的重要行動策略之一。相關(guān)部門、婦聯(lián)組織、其他婦女組織等都在男女平等的宣傳倡導(dǎo)方面有所行動。組織部、人力資源和社會保障部、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會等部門，在開展干部培養(yǎng)選拔、就業(yè)促進與監(jiān)管、村委會選舉、計劃生育等工作時，也將男女平等的宣傳倡導(dǎo)納入其中。尤其是農(nóng)村村委會選舉中積極鼓勵和推動女性當(dāng)選、在農(nóng)村開展的關(guān)愛女孩行動等，都是在注重農(nóng)村男女平等的宣傳教育，提升村民的男女平等意識。婦聯(lián)組織將男女平等基本國策的宣傳作為工作重點之一，努力提升決策者、媒體和社會公眾的男女平等意識。例如，2013年遼寧省婦聯(lián)在全省組織開展男女平等基本國策進黨校、進高校、進機關(guān)、進媒體、進社區(qū)、進家庭的“六進”活動，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部、媒體從業(yè)人員和社區(qū)群眾等進行男女平等基本國策的宣傳教育，提高他們對男女平等基本國策的知曉和認同[21]。其他婦女組織利用自身特點與優(yōu)勢，開展了通過性別平等倡導(dǎo)改變農(nóng)村傳統(tǒng)村社文化的探索性工作。比如中央黨校婦女研究中心在河南省登封市等地開展的通過修改村規(guī)民約進行社會性別倡導(dǎo)的項目，取得了顯著效果[22]。由于各方的共同努力，根據(jù)1990-2010年三次中國婦女社會地位調(diào)查的數(shù)據(jù)，中國社會的男女平等意識整體上有所提升[23](P 147)。

在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中，男女平等的宣傳倡導(dǎo)也是重要工作內(nèi)容之一。各地婦聯(lián)和相關(guān)部門機構(gòu)積極開展相關(guān)法律政策和性別平等觀念的宣傳普及[17](PP 195-196)。例如，許多地方借土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的契機，開展村規(guī)民約的審查修訂工作，在此過程中大力宣傳男女平等和婦女權(quán)益保障的意義與相關(guān)法規(guī)政策，對村民進行性別平等觀念的宣傳倡導(dǎo)[5]。為了防止村規(guī)民約出現(xiàn)侵犯群眾合法權(quán)益的情況，2018年，民政部、中央組織部、全國婦聯(lián)等7部門印發(fā)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，要求村規(guī)民約內(nèi)容要堅持男女平等基本國策，針對侵犯婦女特別是出嫁、離婚、喪偶女性合法權(quán)益的問題予以抵制和約束，并提出相應(yīng)懲戒措施；村規(guī)民約制定與修訂過程，要注意婦女和婦聯(lián)組織的參與[24]。這一意見的出臺，對于村規(guī)民約修訂中進行男女平等宣傳倡導(dǎo)提供了政策支持。

男女平等的宣傳倡導(dǎo)，逐步將保護婦女權(quán)益的觀念內(nèi)化為村干部的意識，并轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中的實際行動。從此次調(diào)查可以看出，大部分村干部認為，土地證上登載婦女的名字可以體現(xiàn)男女平等，有助于保障婦女獲得經(jīng)濟資源。這種認識體現(xiàn)出的男女平等意識，在很大程度上應(yīng)歸功于長期以來為改變傳統(tǒng)慣俗而進行的性別平等宣傳倡導(dǎo)。

3.制度保障與傳統(tǒng)慣俗之間的張力

制度保障使大多數(shù)村干部認識到將婦女的名字登載在土地證上的重要性，長期進行的男女平等宣傳倡導(dǎo)也在緩慢改變著村干部“男主外，女主內(nèi)”“男主女從”的傳統(tǒng)觀念。不過從村干部在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對婦女權(quán)益保障的態(tài)度和行為來看，制度保障的影響在一定程度上是表面的或者形式上的，改變傳統(tǒng)慣俗的宣傳倡導(dǎo)的影響也較為有限，有違男女平等原則的傳統(tǒng)觀念依然在農(nóng)村社會占據(jù)主導(dǎo)地位，以男性為主的村干部作為農(nóng)村的精英階層，對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中婦女權(quán)益保障的認識常有矛盾之處。從定量和定性數(shù)據(jù)的分析可以看出，村干部認識的矛盾之處表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是對總體婦女權(quán)益和特殊婦女群體權(quán)益認識的矛盾。大部分村干部在回答婦女名字是否應(yīng)該寫在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上、婦女名字登載在證書上的積極作用等整體性問題時，都能夠給出肯定的答案。不過當(dāng)對婦女群體進行分層時，由于村干部性別意識的缺乏和受傳統(tǒng)性別觀念的影響，在比如對嫁入婦女、喪偶婦女和出嫁婦女、離婚婦女是“自己人”還是“外人”的判斷等問題上，會出現(xiàn)對嫁入婦女和喪偶婦女登載名字的認可度高于出嫁婦女和離婚婦女的情況。

二是法律政策規(guī)定與貫徹落實之間的矛盾。村干部作為保障婦女權(quán)益相關(guān)法律政策的執(zhí)行者，能夠認識到落實法律政策規(guī)定是其工作職責(zé)。但是，如何將法律政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實執(zhí)行，特別是涉及到土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證中如何保證婦女“證上有名”，則會在登記的程序、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等諸多具體工作環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，比如是將婦女作為共有人還是戶主進行登記，哪些人應(yīng)該登哪些人不應(yīng)該登，婦女的名字應(yīng)該登在哪里等，這些問題的不同處理方式，直接影響了法律政策的規(guī)定是否能夠真正落地。從調(diào)查來看，相當(dāng)比例的村社對這些問題的處理方式，實際上不利于婦女土地權(quán)益的保障，其背后也反映出村干部因受傳統(tǒng)慣俗的影響，做出的決策與法律政策的目標(biāo)相背離。比如，對于出嫁婦女、離婚、喪偶婦女等名字登載在何處的問題，大部分村干部秉持“從夫”的觀點，認為應(yīng)該“嫁哪兒登哪兒”，而沒有從保障婦女權(quán)益和尊重婦女意愿的角度出發(fā)，這些認識在實踐中導(dǎo)致一些婦女尤其是出嫁婦女、離婚婦女等群體的合法權(quán)益受到侵害[25]。

三是法律政策的執(zhí)行與村民看法、利益協(xié)調(diào)之間的矛盾。承包地確權(quán)登記頒證，是對農(nóng)民土地權(quán)利的再確認，與村民及其家庭的切身利益密切相關(guān)。承包地確權(quán)登記頒證的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)，是村民關(guān)注的焦點，也是極易引發(fā)矛盾的問題。在傳統(tǒng)慣俗主導(dǎo)的農(nóng)村社會，落實保障婦女土地權(quán)益法律政策中，會遇到來自村民的阻力。正如前文提到的，訪談中有村干部說：“一家有一個戶主登記就可以了，多了反而引發(fā)新的問題和矛盾?！贝甯刹吭趫?zhí)行保障婦女權(quán)益的法律政策、落實婦女“證上有名，名下有權(quán)”的要求過程中，還要顧及村民的看法、協(xié)調(diào)村民的利益。面對少數(shù)的婦女受法律保障的個體利益和多數(shù)村民及家庭依傳統(tǒng)慣俗的群體利益之間的矛盾，村干部往往更容易站傳統(tǒng)慣俗一邊。比如，訪談中有村干部說：“承包地確權(quán)登記時，家庭中夫妻都健在的，只登記男性戶主的名字，這一標(biāo)準(zhǔn)是村民代表大會討論決定的，反映了村民的意愿?！弊罱K全村僅有8名婦女的名字登載在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。這說明在制度保障和傳統(tǒng)慣俗之間不一致的時候，傳統(tǒng)慣俗常常通過村民自治，以村民代表大會決議的形式取得勝利。

以上種種矛盾的呈現(xiàn)和解決，清晰地反映了在承包地確權(quán)登記頒證中，村干部面對制度保障與傳統(tǒng)慣俗之間的張力時的慣常選擇。在這一選擇過程中，婦女合法的土地權(quán)益一步步遭到消減和侵害。

四、進一步加強農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的思考

雖然全國范圍的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)結(jié)束，但新時代農(nóng)村土地制度改革依然給婦女土地權(quán)益帶來諸多挑戰(zhàn)。在三權(quán)分置和土地入股、流轉(zhuǎn)中，證上有名的婦女能否真正實現(xiàn)其土地權(quán)益？這是需要學(xué)界同仁進一步深入研究的重大理論和現(xiàn)實問題。在此僅依據(jù)上文分析，對今后加強農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障工作的切入點提出初步思考。

一是將村干部群體作為農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的關(guān)鍵影響因素。涉及土地權(quán)益的事項是村民自治的重要內(nèi)容，村干部群體在農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障中發(fā)揮關(guān)鍵作用。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的具體規(guī)則與程序，基本由村級層面決定。其他諸如宅基地確權(quán)頒證、土地入股分紅、集體土地收益分配等，村干部都在一定程度上起著主導(dǎo)作用。而作為最基層的國家法律政策執(zhí)行者，村干部本就負有將保障婦女權(quán)益法律政策落在實處的職責(zé)。因此，保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益工作，要將村干部群體作為重要的利益相關(guān)者，研究其對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的態(tài)度和行為，采取針對性的措施與行動，使他們成為保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的支持性力量。而以往有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的研究在這方面有所欠缺，或忽視這一因素，或?qū)⑵溲诒卧诖寮w、社區(qū)文化之中，并且多將這一群體視為消極因素，而沒有將其作為具有能動性、可以被國家制度規(guī)定和政策宣傳所影響的主體[26]。從本次調(diào)查來看，處于制度保障與傳統(tǒng)慣俗的雙重影響下的村干部群體對婦女權(quán)益保障的認識是可以被影響、被改變的。

二是加強制度保障與改變傳統(tǒng)慣俗密切結(jié)合。從村社視角來看，要使農(nóng)村婦女土地權(quán)益得到切實保障，法律制度的強化與傳統(tǒng)慣俗的改變?nèi)币徊豢?。在制度保障方面，建議涉及土地入股、流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟收益分配等內(nèi)容的相關(guān)法律政策，更加明確對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保障，并對相關(guān)程序、規(guī)則等作出明確規(guī)范，以減少村級層面操作空間。比如，針對影響婦女土地權(quán)益保障的核心問題，即集體經(jīng)濟組織成員資格，由全國人大或者相關(guān)立法機構(gòu)出臺專門法律法規(guī)予以規(guī)范，以解決各地因為集體經(jīng)濟組織成員資格認定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而造成的婦女土地權(quán)益問題。同時，建議加強對村規(guī)民約的備案審查，對于村規(guī)民約中不符合男女平等憲法原則和基本國策的內(nèi)容，比如涉及土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)、收益分配等有侵害婦女合法權(quán)益的，予以修正，這同時也是一個對村干部群體進行男女平等宣傳倡導(dǎo)的過程。在改變傳統(tǒng)慣俗方面，注重加強男女平等和婦女權(quán)益保障相關(guān)法律政策和觀念意識的宣傳倡導(dǎo)，提升村干部的男女平等意識及對于保障婦女土地權(quán)益的認識，使其在相關(guān)工作中主動將國家有關(guān)婦女土地權(quán)益的制度保障落在實處。