顧馨月

摘要：改革開發(fā)以來圍繞改革國有經(jīng)濟體制弊端、激發(fā)國有企業(yè)活力我國進行了多輪國有企業(yè)改革，但國有企業(yè)仍然存在體制機制不靈活、腐敗現(xiàn)象叢生等問題，仍需進一步探索國有企業(yè)改革的未來方向。本文基于委托代理理論視角對國有企業(yè)改革歷史沿革和現(xiàn)狀進行分析，提出對國有企業(yè)改革方向的認識和理解，并對未來國資國企改革提出建議。

Abstract： Since the reform and development， many rounds of state-owned enterprise reform have been carried out around the drawbacks of reforming the state-owned economic system and stimulating the state-owned enterprise vitality. However， state-owned enterprises still have problems such as inflexible systems and mechanisms and still emerging corruption， so the future direction of state-owned enterprise reform needs to be further explored. Based on the perspective of principal-agent theory， this paper analyzes the history and current situation of state-owned enterprise reform， puts forward the understanding of the direction of state-owned enterprise reform， and puts forward suggestions.

關鍵詞：國有企業(yè);改革;委托代理理論

Key words： state-owned enterprises;reform;principal-agent theory

中圖分類號：F276.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）04-0097-02

0? 引言

國有企業(yè)在中國國民經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)重要地位，根據(jù)財政部公布數(shù)據(jù)，2018年末12月末，我國國有企業(yè)資產總額約178.7萬億元，所有者權益約合6.3億元，利潤總額約3.39萬億元;截至2019年9月，我國國有企業(yè)數(shù)量增值46萬家。雖然國有企業(yè)體量巨大，在中國經(jīng)濟發(fā)展中也發(fā)揮著重要作用，但如由于體制機制不靈活、腐敗現(xiàn)象叢生受到不少詬病。改革開放以來的幾輪國企改革一定程度上釋放了國有企業(yè)的活力，但國有企業(yè)體制機制依然存在不少問題，也制約國有企業(yè)在國內外競爭中取得領先地位。隨著改革進程的推進，新一輪國資國企之間越來越觸及到諸如授權經(jīng)營機制改革等制度性的問題。本文基于委托代理理論對國有企業(yè)的產權結構進行分析，通過對改革開放以來國有企業(yè)的發(fā)展歷程和存在問題的研究，試圖對國資國企改革未來的方向提出建議。

下文主要由以下三部分構成：第一部分對委托代理理論進行簡單介紹，第二部分基于委托代理理論對國資國企改革歷史和現(xiàn)狀進行分析，第三部分為對國資國企改革未來方向的思考和建議。

1? 委托代理理論簡述

上世紀30年代，美國經(jīng)濟學家貝利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner Means）提出了委托代理問題。上個世紀70年代莫里斯（James Mirrlees）、斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）和羅斯（Robert Ross）、斯賓塞（Michael Spence）等進一步研究企業(yè)內部由于信息不對稱、所有權和控制權分離等導致的問題，現(xiàn)代委托代理理論逐步形成和完善。

委托代理理論指出，隨著生產規(guī)?；蛯I(yè)化程度不斷提高，企業(yè)所有者為提高企業(yè)管理的專業(yè)性和科學性，可以作為委托人將公司控制權委托給代理者代為行使，從而實現(xiàn)企業(yè)所有權和經(jīng)營權的分離。由此會產生的一個問題是，委托人作為企業(yè)所有者，希望實現(xiàn)企業(yè)價值最大化，但代理人作為企業(yè)經(jīng)營管理者，企業(yè)價值與其個人追求可能不完全一致，追求個人利益最大化的代理人可能會為了個人薪酬、名聲、閑暇等，犧牲或損害企業(yè)所有者的利益。由于委托人和代理人之間存在信息不對稱，代理人如果損害委托人利益難以被委托人發(fā)現(xiàn)，由此產生所謂的“道德風險”，因此需要在委托人和代理人之間建立起一套完整的體系，對代理人進行合理約束，防止代理人為了個人利益損害企業(yè)所有者權益。

國有企業(yè)作為“全民所有”企業(yè)，企業(yè)所有者即全體人民行使權利在實踐上難以實現(xiàn)，國務院和各級人民政府作為人民的代理人行使權利，并進一步將權利委托給企業(yè)管理層。由于存在多重委托代理關系，國有企業(yè)經(jīng)營管理層容易發(fā)生道德風險，最終損害過公有利益，因而對國有企業(yè)進行有效的監(jiān)督管理十分重要，且因其與人民利益息息相關，長期以來一直是極具討論性的話題。2017年5月10日國務院辦公廳發(fā)布的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》指出，現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的中心問題之一就是建立一套行之有效的委托代理體系。

2? 國資國企改革歷史沿革與現(xiàn)狀分析

2.1 歷史沿革

改革開放以來到2012年我國經(jīng)歷了三輪國有企業(yè)改革。

1978-1992年進行的第一輪改革旨在探索擴大企業(yè)自主經(jīng)營權，這一階段國家為了激發(fā)國有企業(yè)活力，提出了“放權讓利”、“利改稅”、“撥改貸”、“承包制”、“指標配額制度”等一系列舉措，大量國有企業(yè)也在這一階段從國營生產單位到轉變?yōu)槿袼兄乒I(yè)企業(yè)。但是由于沒有觸及到根本性制度性的變革，國有企業(yè)依然面臨活力和競爭力不足的問題。

1993-2002年進行第二輪改革的目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過國有企業(yè)公司制改革，將國家和國有企業(yè)之間的關系轉變成以產權制度為基礎的委托代理關系，通過轉企改制、混合所有制等方式，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在這一階段的改革中，由于缺乏監(jiān)管，國有資產流失問題嚴重。

2003-2012年的第三輪改革任務是完善國有資產管理體制，為解決國企管理中“九龍治水”的弊端，成立了國有資本監(jiān)督管理委員會，基本明確了由各級政府授權出資人機構代表其履行出資人職責，同時，以推進國有企業(yè)進行以股份制改革為代表的混合所有制改革，增強了國有企業(yè)的活力，中央和地方層面的許多國有企業(yè)也在這一階段迅速做強做大。但是，由于實際運作中國有資產出資人機構“管人、管事、管資產相結合”，在國有資產管理中既當“裁判員”又當“運動員”，管理中存在巨大的腐敗空間，也無法真正實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權分離，國有企業(yè)的依然存在效率低下、創(chuàng)造力缺乏等問題。

為進一步解決國有股東缺位、國有企業(yè)政企不分、政資不分的問題，中國共產黨十八屆三中全會提出了“國有資本”的概念，國企改革的目標從“管資產為主”轉變?yōu)椤肮苜Y本為主”，新一輪國資國企改革的帷幕也由此拉開。十八大以來出臺的各項政策形成了改革國有資本授權經(jīng)營體制的頂層設計，“管資本為主”的兩大重點，一是繼續(xù)推進混合所有制改革，二是建立國有資本投資、運營公司，在各級人民政府和國資委的授權下，代為履行國有資本出資人職責，而各級政府和國資委回歸到監(jiān)督職能，探索以資本為紐帶進行國有資產管理的路徑。

2.2 存在的主要問題

從頂層設計到政策落地中間涉及到方方面面，整體來看，國有企業(yè)目前在運行中主要存在以下一些問題：①授權經(jīng)營機制尚不完善。雖然國有資本投資、運營公司作為調整產權關系的重要舉措在2014年后在中央和各地都有許多探索，截至2018年底，中央企業(yè)層面已有21家國有資本投資、運營公司，地方企業(yè)層面已有122家國有企業(yè)開展國有資本投資、運營公司試點。但是，整體來看改革探索力度不夠強，對國有企業(yè)下放的權利仍然有限。2019年先后出臺《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案》和《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》，授權放權力度空前，但主要是針對中央企業(yè)，整體來看授權方全力度不足、進度較慢。同時，國有企業(yè)內部授權機制也不完善，目前國有企業(yè)普遍存在企業(yè)鏈條過長的問題，即便把權利授給了國有企業(yè)總部，但由于企業(yè)內部治理沒有完善，考核管理辦法相對機械，權利也難以層層下授。②企業(yè)缺乏創(chuàng)造力和活力。一方面，部分國有企業(yè)領導沒有鼓勵員工創(chuàng)新的意識，企業(yè)管理思想落后導致該企業(yè)在有關創(chuàng)新方面缺乏重視，甚至安于現(xiàn)狀，不創(chuàng)新。另一方面，國有企業(yè)受國家保障，缺乏市場競爭意識，導致創(chuàng)新動力不足。此外，小部分國有企業(yè)盲目效仿國外企業(yè)，并考慮到自己的切實情況，雖然有意創(chuàng)新，但收效甚微，甚至全無效果。有關人才的不足也是國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新思路的一個原因，缺乏新興的創(chuàng)新型人才會導致創(chuàng)新思想、創(chuàng)新觀點的缺乏，或是其創(chuàng)新方向不符合社會發(fā)展方向。③腐敗問題叢生。國有資產監(jiān)督管理機構由于存在雙重身份，在實際中難以同時兼顧出資和兼管職責，和企業(yè)經(jīng)營管理層之間存在嚴重的信息不對稱，對企業(yè)經(jīng)營管理層的道德風險也缺乏有效的約束，企業(yè)經(jīng)營管理層在給定工資下，極易為了謀求個人利益或為謀求晉升等，憑借工作便利貪污行賄，造成國有資產流失。

3? 國有企業(yè)的未來發(fā)展方向及建議

國有企業(yè)由政府代為行使所有權，雖然在這一輪新的國有企業(yè)改革中，國資委加大了授權放權力度，為國有企業(yè)改革注入了新的活力，但是國有企業(yè)在體制機制方面仍然存在問題亟待解決。結合本輪國有企業(yè)改革路徑以及委托代理理論的理論啟示，建議在以下方面做出改善：

3.1 進一步完善授權經(jīng)營機制

國家有關部門應該利用好國有資本投資、運營公司這個改革抓手，以其為試點進一步從人、才、事等方面加強對國有企業(yè)的授權放權力度，增強國有企業(yè)自主決策、自負盈虧的能力。同時，國有企業(yè)也應該解決企業(yè)內部存在的權利下授困難的問題，精簡企業(yè)鏈條，真正實現(xiàn)提質增效。

3.2 提高管理者和員工的工作積極性

加快推進薪酬制度改革，吸引優(yōu)秀人才的同時激發(fā)現(xiàn)有員工的積極性和創(chuàng)造力，推動薪酬與創(chuàng)新成果掛鉤，解決國有企業(yè)“創(chuàng)新難”的問題。對于國有企業(yè)管理者，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，給予國有企業(yè)管理者相應的自由度，使管理者能在一定范圍內自由地提拔有能力者。

3.3 加強監(jiān)督約束

在加大激勵的同時也要落實對國有企業(yè)運行的監(jiān)督，完善監(jiān)督約束的法律法規(guī)和追責辦法，國有企業(yè)也應該接受社會各界的監(jiān)督，并按時公開企業(yè)的財務報表及人事變動等，建立健全公開信息制度。

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