李國鋒，孫雨潔

(1.山東財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院，山東濟(jì)南 250014；2.山東管理學(xué)院勞動關(guān)系學(xué)院，山東濟(jì)南 250357）

1 研究背景

習(xí)近平總書記在2019 年全國兩會期間指出：中國如果不走創(chuàng)新驅(qū)動道路，新舊動能不能順利轉(zhuǎn)換，是不可能真正強(qiáng)大起來的，只能是大而不強(qiáng)，強(qiáng)起來靠創(chuàng)新，創(chuàng)新靠人才，走創(chuàng)新發(fā)展之路，首先要重視人才資源的引進(jìn)與開發(fā)。從全國范圍來看，日趨激烈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力對加快建設(shè)人才強(qiáng)國提出新挑戰(zhàn)，一場場沒有硝煙的“人才爭奪戰(zhàn)”在各地相繼上演，釋放出求才若渴的強(qiáng)烈信號?？梢哉f，近年來的人才爭奪大戰(zhàn)，正是在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，各地人才意識日益增強(qiáng)，爭搶新一輪產(chǎn)業(yè)競爭制高點(diǎn)的戰(zhàn)略抉擇［1］。當(dāng)前，面對中心城市人才集聚的虹吸效應(yīng)，面對人才政策和投入比拼的白熱化，必須重視和把握人才競爭的新動向、新特點(diǎn)、新規(guī)律，形成具有當(dāng)?shù)靥厣娜瞬鸥偁幉呗裕?］。在此背景下，如何有效地挖掘深層次文本潛在的語義，研究各地區(qū)人才引進(jìn)政策的差異性，比較分析不同政策文本間的一致性，發(fā)現(xiàn)隱藏在政策文本背后的政策變遷規(guī)律，促進(jìn)人才引進(jìn)政策的融合發(fā)展，有效推動人才工作的開展，是政策研究者面臨的重要問題。

人才引進(jìn)政策是指國家黨政機(jī)關(guān)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)在一定時期內(nèi)形成的關(guān)于人才引進(jìn)工作的規(guī)范文件。文獻(xiàn)分析表明，以往有關(guān)人才引進(jìn)政策評估的研究主要集中于政策的執(zhí)行效果方面［3-4］，而隨著文本數(shù)據(jù)挖掘方法與技術(shù)的發(fā)展，人們越來越發(fā)現(xiàn)政策文本數(shù)據(jù)是政策評估最重要的數(shù)據(jù)源之一，如《公共管理學(xué)報》早在2015 年第12 期曾連續(xù)刊發(fā)3 篇文章［5-7］，以綜述和案例研究的方式指出了基于文本分析的政策文獻(xiàn)量化研究將成為政策研究的新方向。而值得指出的是，盡管政策文本的表達(dá)比網(wǎng)絡(luò)商品評論、醫(yī)療診斷記錄、交易流水等表達(dá)規(guī)范得多，但是自然語言表達(dá)的歧義性不可避免地使得不同政策文本中語義理解的異議性，仍需結(jié)合政策文本體系及其上下文內(nèi)容進(jìn)行整體分析。此部分的難點(diǎn)在于，在對非結(jié)構(gòu)化政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析之前，如何將其轉(zhuǎn)換成結(jié)構(gòu)化的向量化表示，主要有以下兩方面問題需要解決：一是，如何基于政策文本內(nèi)容的分析對政策文本進(jìn)行分詞、歸類，分析政策文本的內(nèi)容屬性及其結(jié)構(gòu)特征，以構(gòu)建政策評估指標(biāo)體系；二是，如何基于政策文本內(nèi)容的分析，對政策條款的力度、強(qiáng)度進(jìn)行分級、歸類，以構(gòu)建政策評估指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，為建立政策評估綜合指數(shù)模型奠定量化基礎(chǔ)。

本文以人才引進(jìn)政策為研究對象，搜集整理并建立了2007—2017 年我國中央、部分省市頒布的人才引進(jìn)政策文本數(shù)據(jù)庫和語料庫，基于文獻(xiàn)計量法的原理，對人才引進(jìn)政策文本的外部屬性展開量化研究，分析了地方政府在人才引進(jìn)政策的發(fā)文時間、發(fā)文機(jī)構(gòu)以及政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)等方面的差異性；基于內(nèi)容分析法的邏輯，對政策文本的內(nèi)容屬性進(jìn)行深入挖掘，構(gòu)建了人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系以及政策指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，并將此研究成果應(yīng)用于濟(jì)南、武漢和成都市3 個地區(qū)的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策的實(shí)證研究中，以探討這種政策差異與各地人才引進(jìn)實(shí)際行為是否存在契合性，以期深入了解各地區(qū)人才引進(jìn)政策的制定、實(shí)施狀況以及存在的問題，為人才引進(jìn)政策的修訂與完善提供經(jīng)驗性數(shù)據(jù)支持。

2 文獻(xiàn)回顧與假設(shè)提出

2.1 文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)代社會中，公共政策涉及我國經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展的方方面面。政策文本是政策的載體，包含著政策主體、政策客體以及政策目標(biāo)和政策措施、政策內(nèi)容等要素。客觀上講，對政策進(jìn)行文本分析，不僅可以從宏觀上把握政策的發(fā)展歷程，而且可以從中觀乃至微觀層面挖掘政策的演進(jìn)邏輯、探討政策的變遷規(guī)律，發(fā)現(xiàn)隱藏在政策背后的“紅利”。

從國內(nèi)外有關(guān)政策的外部屬性研究來看，研究文獻(xiàn)主要集中在對某一類具體政策的區(qū)域分析，主要涉及到政策數(shù)量、政策主題、政策主體及其演進(jìn)等。目前研究中，有關(guān)高新技術(shù)政策的外部屬性分析較多，例如，鄭代良等［8］梳理了改革開放30 年來我國高新技術(shù)政策的文本特性，從政策數(shù)量、政策主題、政策主體及其關(guān)系方面歸納了高新技術(shù)政策的階段性特征；黎春燕等［9］從政策工具視角，針對需求面、供給面、環(huán)境面等層次，對我國高新技術(shù)政策進(jìn)結(jié)構(gòu)化編碼和內(nèi)容分析，探究了各城市的共性問題和偏好差異；張鑭［10］則以湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策為研究對象，從政策數(shù)量、區(qū)域分布、政策類型、頒發(fā)機(jī)構(gòu)等方面歸納了湖北省高新技術(shù)政策的演進(jìn)脈絡(luò)和發(fā)展特點(diǎn)。從國內(nèi)外有關(guān)政策的內(nèi)容屬性研究來看，研究主要集中在對政策工具的梳理、發(fā)展歷程的歸納等方面，例如，李科利等［11］從政策工具視角對我國1994—2014 年頒布的159 份高等教育政策進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)高等教育政策數(shù)量與高校擴(kuò)招趨勢緊密相連，提出應(yīng)圍繞政策問題屬性和政策目標(biāo)均衡使用不同的政策工具；范國睿［12］梳理了1978—2018 年我國的教育制度，歸納了教育政策的發(fā)展階段和變遷歷程，為教育政策的制度提供了基本認(rèn)知與歷史借鑒。

縱觀有關(guān)人才引進(jìn)政策外部屬性研究的相關(guān)資料，大多數(shù)從政策主體、發(fā)文時間、政策文種等展開了量化研究，例如，盛亞［13］等以浙江省“九五”至“十二五”期間的人才政策文本為研究對象，從頒發(fā)年份、政策對象、政策類別、政策文種等方面進(jìn)行了挖掘分析，總結(jié)了不同階段的階段性特征；劉佐菁等［14］則對廣東省2006—2015 年期間的77 項人才政策進(jìn)行了梳理回顧，從政策年度、政策類型、政策主體、政策類型量化分析了廣東省人才政策的特征和問題，為人才政策制定提出了指導(dǎo)性建議。從國內(nèi)有關(guān)人才引進(jìn)政策的文本分析看，研究內(nèi)容伴隨著對人才資源的重視、人才工作執(zhí)行難度的增加而有所變化，主要集中在按照政策結(jié)構(gòu)的劃分展開的人才引進(jìn)政策內(nèi)容分析，例如，孟華等［3］基于發(fā)展型政策和福利型政策的劃分構(gòu)建了人才引進(jìn)政策吸引力框架，對我國省級高層次人才引進(jìn)政策進(jìn)行了吸引力評價；吳江等［15］在對海外人才引進(jìn)政策進(jìn)行分析時，將人才引進(jìn)政策劃分為獎勵型、保障型和發(fā)展型3 種類型；鞠煒等［16］則從人才開發(fā)視角將政策歸為福利性政策和發(fā)展性政策，并在此基礎(chǔ)上與北京、上海、浙江、廣東、江蘇等省市進(jìn)行了橫向比較；寧甜甜等［17］運(yùn)用扎根理論，從政策工具、人才強(qiáng)國判斷維度對我國《國家中長期人才規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》進(jìn)行了剖析，具體指標(biāo)包含供給型、需求型、環(huán)境支持型，發(fā)現(xiàn)并挖掘了人才政策的缺失與沖突，為優(yōu)化人才政策提供了經(jīng)驗性指導(dǎo)。

文獻(xiàn)分析表明，政策文本分析的邏輯，首先是在明確研究問題的基礎(chǔ)上進(jìn)行文獻(xiàn)研究和理論預(yù)設(shè)；其次是根據(jù)文本材料的規(guī)模進(jìn)行抽樣，以便在保證代表性基礎(chǔ)上減少工作量；第三是依據(jù)分析目的和文本內(nèi)容特征界定分析單元，它可以是字詞、句子、段落和篇章等基本主題或概念單元，是文本挖掘分詞動作的基礎(chǔ)；第四是對文本內(nèi)容進(jìn)行類目體系的編碼設(shè)計，即文本挖掘的分類操作，是文本分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一個構(gòu)建有效的類目體系中的所有類目應(yīng)具有互斥性、完備性和信度；最后是基于所構(gòu)建的類目體系進(jìn)行政策文本的指標(biāo)量化操作與統(tǒng)計分析，并給出研究結(jié)論［18］。

2.2 假設(shè)提出

人才引進(jìn)政策是政府各部門協(xié)作聯(lián)合的綜合政策體系中，為了規(guī)范人才引進(jìn)行為而制定的干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)國家機(jī)關(guān)、各級黨政部門以及其他組織合理引進(jìn)人才的政策總和?？傮w來看，目前國內(nèi)外關(guān)于人才引進(jìn)政策的研究大多是圍繞單一屬性進(jìn)行分析的，相關(guān)研究成果與研究結(jié)論鮮有從政策文本內(nèi)容角度開展量化差異性綜合評價研究。為實(shí)現(xiàn)人才引進(jìn)政策的量化評估研究，本文基于文獻(xiàn)計量法和內(nèi)容分析法的原理與邏輯，在對區(qū)域人才引進(jìn)政策文本進(jìn)行梳理回顧基礎(chǔ)上，提出了如圖1 所示的理論模型假設(shè)，基于此理論模型構(gòu)建了人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系以及政策指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，并將此研究成果應(yīng)用于部分地區(qū)人才引進(jìn)政策綜合評價實(shí)證分析中。圖1 所示的模型中，政策外部屬性特征的量化分析主要是從政策的發(fā)文時間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策數(shù)量分布展開。政策的發(fā)文時間和發(fā)文機(jī)構(gòu)是政策文本基本信息的重要組成部分，對于政策發(fā)文時間的分析，有利于理解人才引進(jìn)政策在時間維度的分布情況和特征；對于政策發(fā)文機(jī)構(gòu)的分析，有利于分析不同地區(qū)人才引進(jìn)政策制定主要由哪些部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，由哪些部門協(xié)同推動。政策內(nèi)部屬性特征的量化分析運(yùn)用政策工具視角，從獎勵型政策、發(fā)展型政策和保障型政策等3 個維度，圍繞人才引進(jìn)政策的文本內(nèi)容展開挖掘分析。

3 數(shù)據(jù)來源與樣本檢驗

3.1 數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文所使用的政策文本全部來源于公開發(fā)布的信息資料，遵循全面性、權(quán)威性、系統(tǒng)性等原則，檢索了2007—2017 年期間我國國家級、部分省級和市級人才引進(jìn)政策作為構(gòu)建人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系的樣本來源?；谖覈鴸|、中、西部劃分的代表性原則，省級政策來源于山東省、湖北省和四川省，市級政策來源于其省會城市濟(jì)南、武漢和成都市。為保證政策文本契合研究主題，選擇的具體步驟如下：

（1）確定檢索關(guān)鍵詞。通過分析《中國人才發(fā)展報告》《人才工作理論研究報告》等人才工作相關(guān)文獻(xiàn)［19-20］，確定收集政策文本所用的關(guān)鍵詞，以“人才” “引進(jìn)” “專家”等與人才引進(jìn)直接相關(guān)的檢索詞進(jìn)行全文檢索。

（2）鎖定搜集渠道。數(shù)據(jù)來源主要有：一是在中央政府及其各直屬部委政務(wù)公開網(wǎng)，如國務(wù)院、人力資源和社會保障部、科學(xué)技術(shù)部等搜集了國家層面的政策文件，這部分文件多屬于戰(zhàn)略型政策；二是山東、湖北、四川3 省的政務(wù)公開網(wǎng)以及濟(jì)南、武漢、成都3 市相關(guān)部門的官方網(wǎng)站，其中省級人才引進(jìn)政策多是指導(dǎo)型政策；三是利用萬方數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)、北大法寶網(wǎng)以及中國濟(jì)南人才、武漢人才、成都國際人才等門戶網(wǎng)站查缺補(bǔ)漏，這部分文件多為具體實(shí)施細(xì)則及優(yōu)惠政策的細(xì)分。

（3）整理政策文件。經(jīng)上述途徑檢索到的政策文本有上千條，為保證政策文本選取的準(zhǔn)確性和代表性，需要對政策文本進(jìn)行整理與篩選。針對發(fā)文機(jī)關(guān)為國務(wù)院、全國人大及其直屬機(jī)構(gòu)、省市政府機(jī)構(gòu)等屬性篩選出國家、省和市3 個層面的政策文本，為人才引進(jìn)政策評估增加了權(quán)威性。政策類型的選取主要是選擇法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等文件，復(fù)函、批復(fù)不納入本文研究范疇?？紤]到政策的時效性，本文刪除了部分無效政策。

（4）政策樣本選擇。最終選取了與本研究主題相關(guān)性最強(qiáng)的846 份政策文本（以下簡稱樣本）。其中，國家級102 份，山東省101 份、湖北省103 份、四川省113 份，濟(jì)南市135 份、武漢市147 份、成都市145 份。

3.2 樣本編碼與可靠性檢驗

本文按照“序號→政策編號→文本序列號”方式對政策文本進(jìn)行編碼。為提高樣本編碼的信度，須對編碼進(jìn)行可靠性檢驗。政策文本的可靠性檢驗一般有兩種方式：一是編碼者信度，即同一編碼者在不同時間進(jìn)行重復(fù)的編碼工作所得的穩(wěn)定性程度；二是編碼者間的信度，即不同的編碼者同時進(jìn)行編碼工作所得的一致性程度。本文參考了邁爾斯［21］提出的編碼信度系數(shù)檢驗公式，即所有編碼者都一致同意的編碼種類數(shù)占全部編碼總數(shù)的比。具體公式如下：

式（1）中：C 1,2 為兩位編碼者完全一致的編碼數(shù)；C1、C 2 分別為兩位編碼者的編碼數(shù)。信度系數(shù)在［0.8，0.9］之間即被認(rèn)為分析結(jié)果是可接受的，超過0.9 被認(rèn)為具有非常高的信度。為保證文本分詞、分析類目以及編碼工作的有效性，本文的兩位作者分別獨(dú)立對相關(guān)政策文本進(jìn)行編碼，得到編碼者間的信度系數(shù)為87.3%；在完成編碼工作一月后，作者再次對所有政策文本進(jìn)行了重新編碼，得到編碼者信度系數(shù)為90.5%。上述兩種方式得到的信度系數(shù)均符合一致性系數(shù)要求，說明本文構(gòu)建的類目體系和編碼是可以接受的。

4 評估指標(biāo)體系及其量化標(biāo)準(zhǔn)手冊的構(gòu)建

4.1 評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及其權(quán)重確定

人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，須考慮政策內(nèi)容主體的多維性。本文利用關(guān)鍵詞篩選和文本編碼等技術(shù)方法，在圖1 所示的理論模型指導(dǎo)下，運(yùn)用ROST CM6.0 和NVivo11.0 文本挖掘軟件，按照樣本選擇、定義分析單元、構(gòu)建分析類目等步驟，對樣本進(jìn)行分詞、歸類等量化操作。其中，樣本的內(nèi)容分析單元編碼（部分）如表1 所示。

表1 樣本政策內(nèi)容分析單元編碼

關(guān)鍵詞頻數(shù)的變化反映了人們對于政策條目關(guān)注程度的變化，為政策文本分詞分析提供了依據(jù)，如表2 所示是樣本的“參考點(diǎn)-子節(jié)點(diǎn)-樹節(jié)點(diǎn)”的類目（關(guān)鍵詞）頻數(shù)分布統(tǒng)計。

表2 樣本政策分析類目及其頻數(shù)

在上述操作基礎(chǔ)上，構(gòu)建了如表3 所示的人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系。其中，獎勵型政策側(cè)重于資金補(bǔ)貼、崗位薪酬、榮譽(yù)表彰等經(jīng)濟(jì)扶持；發(fā)展型政策是指影響人才工作、晉升等相關(guān)的外部條件，如崗位聘用、職稱評定、融資支持等；保障型政策主要是保障人才生活的優(yōu)惠措施，例如落戶、居留、住房、配偶安置、子女上學(xué)安排等。

表3 人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系

進(jìn)一步基于專家群組運(yùn)用層次分析（AHP）的決策分析方法，采用問卷調(diào)查的方式，收集了7 位人才領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對表3 中各層級評估指標(biāo)進(jìn)行1 ～9 分兩兩比較評判打分，構(gòu)建了人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系判斷矩陣，利用yaahp 0.5.2 群決策分析軟件和SPSS 20.0 統(tǒng)計分析軟件，測算出了人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系各層級指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，見表4 所示。

表4 樣本政策評估指標(biāo)權(quán)重系數(shù)

4.2 量化標(biāo)準(zhǔn)手冊的構(gòu)建

本文借鑒彭紀(jì)生等［4］對創(chuàng)新政策的量化賦值方法，在對樣本系統(tǒng)研讀的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析了各項政策文本的明確性、力度與強(qiáng)度，以5 分制為標(biāo)準(zhǔn)初步設(shè)計了每項政策條款（二級指標(biāo)）的量化賦值標(biāo)準(zhǔn)手冊；在確定量化標(biāo)準(zhǔn)以后，邀請了6 位從事政策研究的研究生作為評分員，并將評分人員分成了3 組，各組按照已制定好的測量標(biāo)準(zhǔn)對政策進(jìn)行打分，以此確保量化標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和一致性。具體操作如下：第一步是培訓(xùn)評分員，召集所有評分員對每項量化標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)交流，確保評分員對初步的量化標(biāo)準(zhǔn)手冊完全理解。第二步是輪次修訂量化標(biāo)準(zhǔn)，在確認(rèn)評分員理解量化標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)多輪次隨機(jī)選取15 項政策獨(dú)立打分、比較討論，以確認(rèn)量化標(biāo)準(zhǔn)的有效和一致性。第三步是量化標(biāo)準(zhǔn)的檢驗，比較評分員的打分結(jié)果，若評分方向達(dá)到90%的一致性則通過檢驗；經(jīng)過6 位評分員的多輪次測算與討論，量化結(jié)果完全一致率為21.5%，方向一致率為68.8%，方向沖突為9.53%1）。第四步是量化標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)，將前一步驟中方向不一致的政策進(jìn)行再次討論并咨詢相關(guān)專家，進(jìn)一步修訂驗證了量化標(biāo)準(zhǔn)，以保證量化標(biāo)準(zhǔn)的有效性，最終驗證性打分結(jié)果的一致性達(dá)93.7%。

5 政策評估分析

5.1 政策外部屬性的比較分析

（1）政策文本的時序分布。2007—2017 年濟(jì)南、武漢、成都3 市的人才引進(jìn)政策數(shù)量分別為濟(jì)南市39 項、武漢市36 項、成都市36 項。從圖2 不難看出，自2009 年后各市人才引進(jìn)政策的數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長趨勢；盡管各地政策數(shù)量差異不大，但數(shù)量增長的爆發(fā)點(diǎn)卻有不同，政策密集頒布的時間濟(jì)南市為2017 年、武漢市為2017 年，成都市則是2016 年， 反映了各地政府對人才重視程度及其敏感性的差異。

圖2 2008—2017 年濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)政策數(shù)量變化

鑒于人才引進(jìn)政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)較多，本文僅對濟(jì)南、武漢、成都3 市發(fā)文數(shù)量排名前3 位的單位進(jìn)行分析。從圖3 中不難看出，3 市的發(fā)文機(jī)構(gòu)大同小異，人民政府有著明顯的統(tǒng)籌作用，組織部或人才辦的作用則是黨管人才原則的充分體現(xiàn)。

圖3 濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)政策的主要發(fā)文機(jī)構(gòu)

5.2 政策內(nèi)部屬性的比較分析

針對濟(jì)南、武漢、成都3 市人才引進(jìn)政策的量化統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各地政府在使用人才引進(jìn)政策工具方面具有較大的差異性。圖4 給出了濟(jì)南市（135 項）、武漢市（147 項）和成都市（145 項）人才引進(jìn)政策不同政策類型的分布狀況，可以看出，保障型政策和發(fā)展型政策是引進(jìn)人才的重要方式，占比分別為80.00%、80.28%和75.86%。

圖4 濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)政策類型比較

（1）獎勵型政策選擇的差異。獎勵型政策是吸引人才最直觀的政策工具。如圖5 所示，3 市有關(guān)一次性補(bǔ)貼、崗位薪酬、稅收優(yōu)惠等系列政策的實(shí)施力度是不同的。成都市的一次性補(bǔ)貼政策不僅數(shù)量多，實(shí)施力度也最強(qiáng)，不僅實(shí)施分類分層資助，而且建立了國內(nèi)一流人才資助體系，如提出針對諾貝爾獎獲得者等國際頂尖人才來蓉創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)給予最高1 億元的綜合資助。而濟(jì)南、武漢市的政策實(shí)施力度相對較弱，一次性資金支持范圍在50 萬元～100萬元之間。

圖5 濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)獎勵型政策工具選擇比較

（2）發(fā)展型政策選擇的差異。發(fā)展型政策工具的作用很大程度上在于滿足人才自我價值的實(shí)現(xiàn)，這對高層次人才具有極大的激勵作用。如圖6 所示，3市在有關(guān)崗位聘用、職稱評定、項目支持、金融支持、榮譽(yù)表彰等系列政策實(shí)施力度上也存在顯著差異。武漢市規(guī)定，在引進(jìn)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗室方面的人才時，可聘任其為重點(diǎn)學(xué)科“楚天學(xué)者”講座教授、特聘教授或重點(diǎn)實(shí)驗室首席科學(xué)家，也可根據(jù)實(shí)際需要聘任其擔(dān)任院（系、所）實(shí)驗室的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；在融資支持和榮譽(yù)表彰方面，武漢市也走在了前面，對領(lǐng)軍人才的貼息總額最高可達(dá)100 萬元，對兩院院士來漢工作直接授予武漢杰出人才獎。盡管濟(jì)南市、成都市也分別出臺了相關(guān)政策，但相比較于武漢市而言，其政策工具實(shí)施力度仍然是較弱的。

圖6 濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)發(fā)展型政策工具選擇比較

（3）保障型政策選擇的差異。為加強(qiáng)人才引進(jìn)的保障力度，3 市政府均出臺了大量保障型政策，以解決人才在生活方面的后顧之憂（如圖7）。濟(jì)南市在醫(yī)療保健、子女入學(xué)、配偶工作和住房保障方面做得較好，反映了“以人為本”的山東人性格特征；而武漢和成都市則在居留、出入境和住房保障方面做得較好，反映了其國際化開放視野。

圖7 濟(jì)南、武漢、成都市人才引進(jìn)保障型政策工具選擇比較

5.3 人才引進(jìn)政策綜合評價

（1）政策指標(biāo)的量化賦值?？紤]到各地區(qū)人才類型較多、層次不一，加之部分城市對部分人才實(shí)施一事一議政策的現(xiàn)實(shí)，本文遵循可操作性原則，以高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策為例進(jìn)行綜合性評價實(shí)證分析?；诒疚乃鶚?gòu)建的人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系及其權(quán)重（見表4），依據(jù)人才引進(jìn)政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，繼續(xù)邀請參與政策量化手冊編制的6 位研究生，對濟(jì)南、武漢和成都3 市有關(guān)高層次人才引進(jìn)政策的各級指標(biāo)進(jìn)行打分，經(jīng)過對政策得分的一致性驗證后，將6 位評分員的評分結(jié)果進(jìn)行平均化處理，該處理結(jié)果作為3 市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策的量化分值，如表5 的第3 列所示。值得指出的是，對政策指標(biāo)量化賦值時，應(yīng)著重考慮的是政策措施的明確性、力度與強(qiáng)度，而賦值結(jié)果則需要進(jìn)行一致性檢驗。

表5 濟(jì)南、武漢、成都市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策評估綜合指數(shù)

考察如圖8 至圖10 所示3 市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策評估綜合得分排序狀況，可以看出，各市的人才引進(jìn)政策存在較大差距，呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)。與成都、武漢市相比，濟(jì)南市人才引進(jìn)政策評估的綜合得分是最低的，這主要是因為其發(fā)展型政策、獎勵型政策相對寬泛，缺乏現(xiàn)實(shí)有效的政策條令的緣故。分別考察獎勵型政策、發(fā)展型政策和保障型政策的評估得分及其構(gòu)成指標(biāo)的評估得分，不難發(fā)現(xiàn)，在諸如一次性補(bǔ)貼、崗位薪酬、稅收優(yōu)惠、榮譽(yù)表彰、職務(wù)聘用、職稱評定、項目支持、金融支持、居留和出入境、落戶、社會保險、醫(yī)療保健、子女入學(xué)、配偶工作、住房保障等15 項具體政策方面也存在顯著的差異性。例如，在一次性補(bǔ)貼方面，成都市顯著高于武漢和濟(jì)南市，得分分別為12.40 分、7.44 分和7.44分；而在融資支持方面，武漢市與成都市持平，遙遙領(lǐng)先于濟(jì)南市，分別為14.07 分、14.07 分和8.44分。因此，對于各個城市而言，如何彌補(bǔ)人才引進(jìn)政策中的短板，有的放矢地加以改進(jìn)才是明智之舉。

圖8 濟(jì)南、武漢、成都市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策評估綜合得分

圖9 濟(jì)南、武漢、成都市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策各類型指標(biāo)評估綜合得分

圖10 濟(jì)南、武漢、成都市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策評估綜合得分橫向比較

6 結(jié)論與討論

6.1 研究結(jié)論

本文聚焦于政策文本內(nèi)容的屬性特質(zhì)進(jìn)行量化實(shí)證研究，主要研究結(jié)論與可能的貢獻(xiàn)在于：

（1）以我國人才引進(jìn)政策文本為研究對象，從政策外部屬性和政策內(nèi)容屬性兩方面構(gòu)建了基于政策文本分析的理論模型。

（2）整理和建立了2007—2017 年我國中央、部分省市政府頒布的人才引進(jìn)政策文本數(shù)據(jù)庫和語料庫，并運(yùn)用文本計量法統(tǒng)計分析了不同地區(qū)人才引進(jìn)政策的發(fā)文時間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策數(shù)量等政策屬性指標(biāo)的分布態(tài)勢及其政策關(guān)聯(lián)關(guān)系。

（3）借助ROST CM 6.0 和NVivo11.0 文本挖掘軟件，運(yùn)用內(nèi)容分析法，按照樣本選擇、定義分析單元、構(gòu)建分析類目等步驟，對所抽取的846 份相關(guān)政策文本中的關(guān)鍵詞、高頻詞、關(guān)鍵段落進(jìn)行分詞歸類、分級歸類等概念抽取與文本量化統(tǒng)計研究，實(shí)現(xiàn)了政策文本數(shù)據(jù)的非結(jié)構(gòu)化特征向結(jié)構(gòu)化向量表示的轉(zhuǎn)換，構(gòu)建了人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系和指標(biāo)量化賦值標(biāo)準(zhǔn)手冊。

（4）基于濟(jì)南、武漢、成都3 市人才引進(jìn)政策實(shí)證分析表明，各地區(qū)人才引進(jìn)政策的綜合指數(shù)測算結(jié)果存在較大差異且呈不均衡狀態(tài)，從政策構(gòu)成分指標(biāo)評價看，在諸如一次性補(bǔ)貼、融資支持、住房保障等15 項具體政策工具的選擇與運(yùn)用上顯著不同，對于各地政府而言，如何彌補(bǔ)人才引進(jìn)政策中的短板，有的放矢地加以改進(jìn)才是明智之舉。

6.2 討論

本文研究還存在一些問題值得討論：

（1）傳統(tǒng)文本內(nèi)容分析法與現(xiàn)代文本數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的結(jié)合問題。政策文本內(nèi)容包含了大量政策制定與實(shí)施信息，具有十分重要的價值，是政策評估研究可資利用的重要資源，而且政策文本的表達(dá)也比網(wǎng)絡(luò)商品評論、醫(yī)療診斷記錄、交易流水等文本的表達(dá)規(guī)范得多。本文使用的是傳統(tǒng)文本內(nèi)容分析方法，其樣本選擇、定義分析單元、構(gòu)建分析類目等步驟與現(xiàn)代文本數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)中的分詞、歸類具有共同之處。本文研究實(shí)踐表明，基于文獻(xiàn)綜述分析所構(gòu)建的基于政策文本分析的理論模型，對于運(yùn)用NVivo 軟件進(jìn)行的概念分詞、節(jié)點(diǎn)析取、歸類以及建立節(jié)點(diǎn)樹結(jié)構(gòu)等方面的操作具有重要的指導(dǎo)價值。當(dāng)然，本文對NVivo 軟件的使用還只是一個半自動化操作過程，大量的文本語義判斷是人工參與其中閱讀理解的結(jié)果，距離運(yùn)用現(xiàn)代基于分類體系的文本自動分類技術(shù)的要求尚有一定的差距，但本文基于理論模型指導(dǎo)的文本內(nèi)容分析的做法對文本數(shù)據(jù)挖掘研究還是具有一定參考價值的。

（2）基于政策文本分析的理論模型構(gòu)建問題。本文從政策文本的外部屬性和內(nèi)容屬性兩個方面所構(gòu)建的基于政策文本分析的理論模型有很大的可拓展變化空間，除了外部屬性的增加外，內(nèi)容屬性的分類也可能有很多，這可根據(jù)研究對象的屬性不同和分析目的而定。盡管外部屬性的量化研究相對容易一些，但在檢驗不同地區(qū)政策文本之間的一致性、描述比較地區(qū)政策制定與實(shí)施狀況的差異性方面，具有十分重要的實(shí)用價值。例如，從政策數(shù)量的時序變化看，濟(jì)南、武漢、成都3 市政府在政策發(fā)文時間的密集年份不同，反映了各地政府對人才競爭的敏感性不同；從發(fā)文機(jī)構(gòu)分布來看，3 市的發(fā)文機(jī)構(gòu)差異不大，但也能反映出地方政府統(tǒng)籌人才引進(jìn)政策的力度和協(xié)同作用不同；而從政策內(nèi)容屬性來看，3 市出臺的人才引進(jìn)政策卻存在顯著的差異，反映了各地政府在制定人才引進(jìn)政策時的政策工具選擇偏好不同。

此外，考慮到我國人才類型的多元化，如何全面把握人才引進(jìn)政策效果則是一個系統(tǒng)工程問題。盡管實(shí)證研究表明，本文基于2007—2017 年我國中央、部分省市發(fā)布的846 份人才引進(jìn)政策文本所構(gòu)建的人才引進(jìn)政策評估指標(biāo)體系及其量化賦值標(biāo)準(zhǔn)手冊具有一定的創(chuàng)新性和可推廣性，但實(shí)證所使用的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策樣本畢竟范圍較為單一，本文研究成果尚需進(jìn)一步予以驗證。

后續(xù)研究將重點(diǎn)關(guān)注近年來人才引進(jìn)政策的系統(tǒng)量化評估，結(jié)合當(dāng)前黨管人才原則下的人才工作特征，搜集整理我國各地區(qū)人才引進(jìn)政策文本，以及搜集調(diào)查不同類型人才對工作生活的需求文本，建立全樣本人才政策供求文本數(shù)據(jù)庫和語料庫，運(yùn)用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)文本挖掘分析技術(shù)與方法，研究我國各地區(qū)人才引進(jìn)政策工具的選擇與供給的影響效果及其與各種類型人才現(xiàn)實(shí)需求特征的匹配度等問題。

注釋：

1）所謂的方向一致性，是指各小組成員的量化趨向分布在相同一側(cè)而數(shù)值不同；而方向沖突性，是指小組成員的量化趨向分布在不同的兩側(cè)。例如對同一政策，評分?jǐn)?shù)為1 或3 則方向相同；若是1 或5 則就存在方向沖突。