靖鳴 劉自艱

【摘要】習(xí)近平關(guān)于輿論監(jiān)督的重要論述及理論體系是他面對輿論監(jiān)督工作經(jīng)驗歸納和思想積淀升華的智慧結(jié)晶。主要包含黨性和人民性的統(tǒng)一、批評與自我批評、主動接受和開放包容的態(tài)度、正面宣傳與輿論監(jiān)督的統(tǒng)一、輿論監(jiān)督清單管理制度等制度化、構(gòu)建國家監(jiān)督體系等宏觀層面的框架設(shè)計，也包含法律保障、權(quán)利落實等中觀層面的制度指導(dǎo)，還包括運用批評手段、養(yǎng)成包容開放態(tài)度、發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等微觀層面的實踐和行動指南。

【關(guān)鍵詞】習(xí)近平;輿論監(jiān)督;重要論述;黨性;人民性;正面宣傳

把握習(xí)近平關(guān)于輿論監(jiān)督的重要論述就要從其核心觀念和主張切入。習(xí)近平認(rèn)為黨性和人民性的統(tǒng)一是進(jìn)行輿論監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，批評與自我批評是輿論監(jiān)督的重要法寶，主動接受和開放包容是輿論監(jiān)督的應(yīng)有態(tài)度，憲法、法律和制度保障是輿論監(jiān)督能夠進(jìn)行的重要依據(jù)，他還厘清了正面宣傳與輿論監(jiān)督的關(guān)系，明確了輿論監(jiān)督是公民權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一的要求。面對新時代的輿論環(huán)境和媒體發(fā)展情況，他提出了運用新媒體、充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用的新要求，將輿論監(jiān)督置于國家監(jiān)督體系的建設(shè)中。這些關(guān)于輿論監(jiān)督的重要論述和系統(tǒng)化理論解決了一些長期以來有爭議而未有定論的問題，為輿論監(jiān)督的實施指明了方向。

一、黨性和人民性的統(tǒng)一是進(jìn)行輿論監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)

（一）黨性原則是進(jìn)行輿論監(jiān)督的根本原則

黨性是一個政黨固有的本性和特征，黨的一切工作和活動都要緊緊圍繞黨性原則展開。習(xí)近平強調(diào)黨的新聞輿論工作堅持黨性原則，最根本的是堅持黨對新聞輿論工作的領(lǐng)導(dǎo)。[1]輿論監(jiān)督作為新聞輿論工作的重要組成部分，同樣也必須堅持黨性原則。加強黨對輿論監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，是發(fā)展社會主義新聞事業(yè)的客觀要求，也是馬克思主義新聞觀最基本、最重要的觀點。

恪守黨性的輿論監(jiān)督才能有方向、有空間和邊界;合乎黨的原則的輿論監(jiān)督才能有戰(zhàn)斗力、有針對性;遵守黨的決定的輿論監(jiān)督才能有序、有責(zé)任。西方新聞媒體被認(rèn)為是還原新聞事實、追求社會真實的利器，自詡為“社會公器”和“第四權(quán)力”。受西方媒體思想的影響，長期以來，國內(nèi)存在著吹捧西方新聞自由，提倡自由監(jiān)督的觀點。一些人只看到西方媒體粉飾的監(jiān)督狀況，卻沒有看清西方媒體監(jiān)督和批評呈現(xiàn)出的謾罵、丑聞、抹黑甚至無中生有、相互攻擊的亂象，更沒有從本質(zhì)上認(rèn)識到西方媒體的監(jiān)督是個人和集團(tuán)為達(dá)到自身利益的攻擊武器。

針對資產(chǎn)階級新聞觀所提倡的“自由”“利器”等觀點，習(xí)近平認(rèn)為其“實質(zhì)是要否定新聞的黨性原則，否定新聞媒體是黨和人民喉舌的性質(zhì)，否定黨對新聞工作的領(lǐng)導(dǎo)。其最終目的，是要搞亂人們的思想，搞垮我們的黨和國家;在客觀上也對我們一些同志的思想認(rèn)識產(chǎn)生了一定影響”[2]。因而，強調(diào)輿論工作的黨性原則，具有重要的意義。輿論監(jiān)督工作必須體現(xiàn)黨的意志、反映黨的主張，維護(hù)黨中央權(quán)威、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)，做到愛黨、護(hù)黨、為黨;要增強看齊意識，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。[3]加強和改善黨對輿論監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，是輿論監(jiān)督工作順利進(jìn)行的根本保證。

（二）人民性是輿論監(jiān)督工作的根本立場

輿論監(jiān)督必須依靠人民，人民才是輿論監(jiān)督的主體?！稇椃ā芬?guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！盵4]人民群眾依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)利直接或間接通過新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督。

人民性就是以人民為中心的工作導(dǎo)向，是踐行黨的根本宗旨的必然要求，是輿論監(jiān)督工作進(jìn)行的根本立場。習(xí)近平在黨的十九大報告中提到：“中國共產(chǎn)黨的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！盵5]輿論監(jiān)督是人民群眾依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)利，對權(quán)力主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和批評，其目的也是為廣大人民群眾謀福祉，從而維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，實現(xiàn)人民對美好生活向往的奮斗目標(biāo)。輿論監(jiān)督工作要“牢記社會責(zé)任，不斷解決好‘為了誰、依靠誰、我是誰這個根本問題”[6]，最重要的就是要堅持人民性原則，堅持輿論監(jiān)督為了人民，輿論監(jiān)督依靠人民的根本立場。

輿論監(jiān)督目的是為了人民群眾，這既是人民當(dāng)家做主的體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、立黨之本、興黨之基在實踐中的具體表現(xiàn)。習(xí)近平指出：“讓群眾滿意是我們黨做好一切工作的價值取向和根本標(biāo)準(zhǔn)，群眾意見是一把最好的尺子?！盵7]輿論監(jiān)督工作做得好不好，衡量的標(biāo)尺是人民群眾滿意不滿意。2018年7月，《北京日報》曝光北京南站周圍黑車橫行，影響交通秩序問題。兩日后，北京各部門召開了現(xiàn)場辦公會并出臺了相應(yīng)的解決措施。媒體的輿論監(jiān)督一方面是指出權(quán)力主體工作的漏洞，但更為重要的是解決人民最關(guān)心最直接的利益問題，想群眾之所想，謀群眾之所需，一心一意讓人民群眾滿意。

（三）堅持黨性和人民性的統(tǒng)一才能使輿論監(jiān)督工作既有原則又有立場

輿論監(jiān)督只強調(diào)黨性，監(jiān)督內(nèi)容沒有存在的空間，甚至?xí)斐刹桓冶O(jiān)督、不能監(jiān)督的狀況，更會失去輿論監(jiān)督的立場;而輿論監(jiān)督只強調(diào)人民性，勢必會造成自由化泛濫，監(jiān)督內(nèi)容不負(fù)責(zé)任，沒有了輿論監(jiān)督的原則。因而，輿論監(jiān)督工作不能片面地堅持黨性和人民性，更不能將黨性和人民性割裂。

20世紀(jì)80年代初，新聞界對黨性和人民性進(jìn)行了爭論。有人提出了“人民性高于黨性”的觀點，甚至借此以人民性來對抗黨性，黨性和人民性的爭論長期相持不下。2013年，習(xí)近平在全國宣傳思想工作會議上旗幟鮮明地提出“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的”論斷，結(jié)束了長期關(guān)于黨性、人民性的爭論。關(guān)于黨性和人民性，他是這樣認(rèn)為的：“堅持黨性，核心就是堅持正確政治方向，站穩(wěn)政治立場，……堅持人民性，就是要把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點和落腳點，堅持以民為本、以人為本?！盵8]輿論監(jiān)督的黨性和人民性也是一致的、統(tǒng)一的，不存在只有黨性的輿論監(jiān)督，也不存在只有人民性的輿論監(jiān)督。

二、批評與自我批評是輿論監(jiān)督的重要法寶

從我國輿論監(jiān)督的發(fā)展歷史看，1987年在黨的十三大報告中正式提出了輿論監(jiān)督的概念，明確“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭”[9]。而在這之前，批評與自我批評、批評性報道的提法實際上就含有輿論監(jiān)督的意思，能不能接受批評，也就是能不能接受輿論監(jiān)督。

批評與自我批評是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是我黨三大優(yōu)良作風(fēng)之一。習(xí)近平指出，批評和自我批評是清除黨內(nèi)各種政治灰塵和政治微生物的有力武器[10];是我們黨強身治病、保持肌體健康的銳利武器，是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要手段[11];也是領(lǐng)導(dǎo)干部管好自己的有效方法[12]。一般來說，批評與自我批評是針對黨和政府工作中的缺點錯誤，針對公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部的不良作風(fēng)。習(xí)近平在寧德地區(qū)擔(dān)任地委書記時就提到“各級黨組織和政府應(yīng)歡迎新聞工作者報喜也報憂，拿起輿論監(jiān)督武器，對自己工作中的問題和各種腐敗現(xiàn)象進(jìn)行揭露批評”[13]。然而，在實際工作中卻存在聽不得一點兒意見，不愿意接受批評與自我批評的問題。出現(xiàn)了一種傾向好像批評是不得了的事情，批評誰就得罪誰，……有的與其說是批評與被批評，還不如說是表揚與自我表揚[14];更有甚者，向提意見的群眾“戴高帽”“穿小鞋”“揪小辮”“打棍子”[15]。出現(xiàn)這些現(xiàn)象，一方面是黨和政府部分人員不能正確認(rèn)識批評與自我批評的目的，把批評當(dāng)作是洪水猛獸;另一方面是部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有端正自身態(tài)度，形式主義、官僚主義泛濫。

習(xí)近平指出開展積極的批評與自我批評是事業(yè)的需要，是對干部的愛護(hù)，是黨內(nèi)政治生活的一種方式。批評的目的是促使當(dāng)事人改正缺點和錯誤，其他同志引以為戒。[16]批評不是“大批判”，……要營造一種勇于批評、歡迎批評、接受批評的良好氛圍，使之成為一種好的風(fēng)氣和長效機(jī)制。[17]當(dāng)前輿論監(jiān)督面臨的環(huán)境更加嚴(yán)峻，一部分原因是監(jiān)督的問題復(fù)雜，貼近真相更加需要專業(yè)的素養(yǎng);但最為困難的是輿論監(jiān)督過程中監(jiān)督對象的抵觸和層層阻撓。

2018年8月，《浙江日報》報道杭州西湖旅游廁所亂象的記者被踢出群事件，引發(fā)了輿論關(guān)注。記者的本意是報道景區(qū)工作中的缺點，進(jìn)而促使景區(qū)管理部門改善景區(qū)環(huán)境，優(yōu)化服務(wù)。但卻被當(dāng)事部門認(rèn)為是制造麻煩、放大矛盾，進(jìn)而采取了“踢群”的措施。批評一個景區(qū)的廁所問題卻遭到被監(jiān)督部門給以顏色，這實際上是不歡迎、不接受批評的態(tài)度，認(rèn)為批評性的輿論監(jiān)督就是“不給面子”“抹黑”。積極開展批評與自我批評，一方面要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，該曝光的要曝光，該通報的要通報，該懲處的要懲處[18];另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭，班子要做表率，在黨內(nèi)營造批評與自我批評的良好風(fēng)氣[19];還要正確區(qū)分輿論監(jiān)督的內(nèi)容，及時處理被揭露的問題。

2005年，習(xí)近平在浙江省嘉善縣調(diào)研時說：“毛澤東同志曾經(jīng)說過：‘因為我們是為人民服務(wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c，就不怕別人批評指出?！瓲I造一種敢于批評、歡迎批評的良好氛圍是非常關(guān)鍵的。作為共產(chǎn)黨員，就應(yīng)該相互坦誠地直言其過，就應(yīng)該有聽得進(jìn)批評意見的胸懷和雅量。在這方面，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶好頭，真正按照中央的要求，把自己擺進(jìn)去，以普通黨員的身份帶頭開展批評與自我批評，帶頭虛心接受大家的意見和建議?！盵20]2013年，習(xí)近平到山東省臨沭縣曹莊鎮(zhèn)朱村看望“老支前”王克昌，總書記說，我們這一代、下一代都要沿著中國特色社會主義道路向前，讓老區(qū)人民生活得更幸福。喜歡看電視的王克昌老人插話說“總書記講話我天天聽”。習(xí)近平說：“請你批評指正?！盵21]作為黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人虛心接受批評，這表明在輿論監(jiān)督面前人人平等，不能因為職務(wù)大小、權(quán)力輕重而拒絕接受監(jiān)督批評。

對于輿論監(jiān)督的內(nèi)容，相關(guān)部門更是要明辨是非，特別是在網(wǎng)絡(luò)信息時代，對網(wǎng)上的監(jiān)督和爆料要正確處理。習(xí)近平要求對于人民群眾正確的意見，要及時采納，以推進(jìn)當(dāng)前工作;對于不正確的意見，要區(qū)分情況，進(jìn)行耐心細(xì)致的解釋教育。[22]對網(wǎng)上那些出于善意的批評，不論是對黨和政府工作提的還是對領(lǐng)導(dǎo)干部個人提的，不論是和風(fēng)細(xì)雨還是忠言逆耳，我們不僅要歡迎，還要認(rèn)真研究和吸取。[23]

三、主動接受和開放包容是輿論監(jiān)督的應(yīng)有態(tài)度

輿論監(jiān)督其中的新聞批評就像是啄木鳥給樹木“看病”，要啄住社會的害蟲，只要監(jiān)督的立場公正、方式合情合理、有理有據(jù)，被批評監(jiān)督的各級領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)該直面輿論監(jiān)督這只啄木鳥。當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“輿論監(jiān)督過敏癥”泛濫，要想遏制住這種風(fēng)氣，就要從接受輿論監(jiān)督的態(tài)度上作出改變。

各級黨委政府都應(yīng)該主動接受輿論監(jiān)督，對其監(jiān)督的媒體、群眾以及內(nèi)容都要樹立包容開明的態(tài)度。1990年2月，習(xí)近平在寧德期間，談到有關(guān)共產(chǎn)黨的權(quán)力使用和制約時認(rèn)為，既然我們的一切工作都是為人民服務(wù)的，那么，我們就應(yīng)當(dāng)而且可以廣泛接受人民群眾的批評監(jiān)督。[24]他要求各級黨組織和政府應(yīng)歡迎新聞工作者報喜也報憂……要正確對待新聞監(jiān)督，要樹立開放、開明的態(tài)度。[25]信息公開、政務(wù)公開是黨和政府落實以人民為中心的工作方法，同樣，積極主動歡迎輿論監(jiān)督工作也是公開的一種表現(xiàn)。2018年以來，山東、海南、北京等多個省市釋放了歡迎輿論監(jiān)督的信號，并通過媒體開設(shè)專欄，以一種積極主動的姿態(tài)面對輿論監(jiān)督。

開放包容是輿論監(jiān)督的應(yīng)有態(tài)度，這種態(tài)度不僅僅是對監(jiān)督內(nèi)容的包容，也應(yīng)該是對監(jiān)督主體的包容和保護(hù)。在開展輿論監(jiān)督的過程中，被監(jiān)督對象常常對記者表現(xiàn)得不友善、不客氣，甚至在被曝出問題后對記者進(jìn)行“追捕”“扣押”“告狀”，記者被打事件不斷發(fā)生。因而，習(xí)近平要求各級黨組織和政府對記者不應(yīng)求全責(zé)備，要與新聞記者交朋友，把新聞監(jiān)督看作是對地方工作的支持，為新聞監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。[26]

知識分子是工人階級的一部分，他不是資產(chǎn)階級知識分子，也不是我們的敵人。習(xí)近平在知識分子、勞動模范、青年代表座談會上的講話中要求“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要善于同知識分子打交道，做知識分子的摯友、諍友。對于來自知識分子的意見和批評，只要出發(fā)點是好的，就要熱忱歡迎，對的就要積極采納。即使一些意見和批評有偏差，甚至不正確，也要多一些包容、多一些寬容，堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子”[27]。

根據(jù)CNNIC發(fā)布的第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2018年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為8.29億，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.17億。[28]作為普通群眾的網(wǎng)民已成為網(wǎng)絡(luò)輿論陣地的主角，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也成為輿論監(jiān)督的新方式，并且逐漸成為有效的方式。因而對于網(wǎng)民，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上講道：“網(wǎng)民大多數(shù)是普通群眾，來自四面八方，各自經(jīng)歷不同，觀點和想法肯定是五花八門的，不能要求他們對所有問題都看得那么準(zhǔn)、說得那么對。要多一些包容和耐心，對建設(shè)性意見要及時吸納，對困難要及時幫助，對不了解情況的要及時宣介，對模糊認(rèn)識要及時廓清，對怨氣怨言要及時化解，對錯誤看法要及時引導(dǎo)和糾正。”[29]

四、憲法、法律和制度是輿論監(jiān)督的重要保障和實踐依據(jù)

（一）輿論監(jiān)督是人民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，受到憲法和法律的支持和保護(hù)

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，我國《憲法》總綱第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利?！盵30]所以，輿論監(jiān)督的權(quán)利也是屬于人民的。人民在憲法和法律的規(guī)定下和邊界內(nèi)，可以通過輿論監(jiān)督參與國家事務(wù)的管理，對社會現(xiàn)象和國家機(jī)關(guān)人員進(jìn)行批評。但從實際情況看，人民輿論監(jiān)督的主體地位始終沒有得到廣泛認(rèn)可，輿論監(jiān)督的主體究竟是新聞媒體、記者還是人民，認(rèn)定得模糊不清，造成新聞媒體的監(jiān)督長期名不正言不順，進(jìn)而難以有效開展。

習(xí)近平2012年在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中強調(diào)要堅持人民主體地位，切實保障公民享有權(quán)利和履行義務(wù)。他說：“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰?！盵31]他的講話告訴我們，輿論監(jiān)督得到了來自憲法的支持和保障，實施輿論監(jiān)督既是人民群眾的權(quán)利，也是人民群眾的義務(wù)。輿論監(jiān)督的主體就是人民群眾，人民有權(quán)利采取各種便利的方式行使輿論監(jiān)督的權(quán)利。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人民群眾可以在網(wǎng)絡(luò)上行使輿論監(jiān)督的權(quán)利，而網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督自然也受到憲法和法律的保護(hù)。

在我國相關(guān)的法律、法規(guī)中對被監(jiān)督對象就有要求接受人民群眾輿論監(jiān)督的明確表述。如《中國共產(chǎn)黨章程》第三十六條要求黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受黨和群眾的批評和監(jiān)督。[32]《中華人民共和國公務(wù)員法》第十二條第三款、《中華人民共和國法官法》第七條第七款、《中華人民共和國檢察官法》第八條第六款、《中華人民共和國人民警察法》第三條、《中華人民共和國公司法》第五條等都相應(yīng)地對公務(wù)員、法官、檢察官、人民警察和公司等主體做出規(guī)定，要求接受人民群眾的監(jiān)督和批評。這既從法律層面上回答了“我能不能被監(jiān)督”的問題，也深化了輿論監(jiān)督人民群眾的主體地位和輿論監(jiān)督的合法性。

（二）輿論監(jiān)督是人民直接行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，也是落實知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的客觀要求，同時也是保證權(quán)力在陽光下運行的必要途徑

2005年4月，習(xí)近平提到要從法律和制度上保證人民當(dāng)家做主，尊重人民群眾的民主權(quán)利，尊重并維護(hù)公眾的社會知情權(quán)、社會參與權(quán)、意志表達(dá)權(quán)及民主監(jiān)督權(quán)。[33]2006年4月，在浙江省委十一屆十次全會上，習(xí)近平要求暢通群眾監(jiān)督渠道，規(guī)范輿論監(jiān)督，完善社會監(jiān)督。[34]保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“四權(quán)”是擴(kuò)大公民有序參與政治的需要，也是民主政治建設(shè)的題中應(yīng)有之義和時代要求。

在黨的十九大報告中，習(xí)近平再次強調(diào)要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[35]由此可見，人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的建設(shè)已經(jīng)成為發(fā)展社會主義民主政治的重要部分，而輿論監(jiān)督是人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的直接體現(xiàn)，也是知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)得以保障的基礎(chǔ)和前提。

監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督一切國家機(jī)關(guān)及國家工作人員公務(wù)活動的權(quán)利，它包括批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，輿論監(jiān)督是公民行使監(jiān)督權(quán)最直接、最有效的一種方式。輿論監(jiān)督得以進(jìn)行，最基礎(chǔ)的條件是公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)得以保障。沒有公開自由的獲取官方信息和資訊，就沒有輿論監(jiān)督的消息來源;沒有表達(dá)的自由和渠道，就沒有輿論監(jiān)督的討論空間。而輿論監(jiān)督的整個過程就是公民依法通過媒體和網(wǎng)絡(luò)討論國家政務(wù)的參與權(quán)的表現(xiàn)。保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，使得輿論監(jiān)督有效進(jìn)行，其最終結(jié)果是推進(jìn)國家權(quán)力的公正、公開、公平運行。

五、厘清妄議中央、正面宣傳與輿論監(jiān)督的關(guān)系，確立輿論監(jiān)督的邊界和底線

（一）“妄議中央”不是輿論監(jiān)督

2015年10月，中央新頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，其中第46條第二款明確把“妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一”規(guī)定為違紀(jì)行為。[36]條例的出臺是要求中國共產(chǎn)黨黨員時刻保持和黨中央步調(diào)方向一致。這是保持黨員先進(jìn)性的重要措施，其本意是加強黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和凝聚力，但在新條例頒布后，卻出現(xiàn)了曲解這一條例規(guī)定的兩種聲音。一種聲音是認(rèn)為禁止妄議中央就是壓制言論自由，否定批評與自我批評;另一種聲音是部分領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手拉大旗作虎皮，把禁止妄議中央的規(guī)定當(dāng)作不能進(jìn)行輿論監(jiān)督的保護(hù)傘和擋箭牌。按照一些人的“邏輯”，既然黨中央明令禁止妄議中央，那么作為黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人，作為地方黨組織的干部也不應(yīng)該被“妄議”，人民群眾和新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督就是違反了黨中央的指示和要求。無論是哪種聲音對“妄議中央”的解釋，實質(zhì)上都是故意曲解“妄議”的含義，借題發(fā)揮，企圖混淆視聽。

厘清這條規(guī)定，首先要明確妄議不是不議，更不是不允許自由發(fā)表言論。根據(jù)《辭?！返慕忉?，“妄”有兩個含義：一是胡亂、越軌，二是虛妄、不實。因此，妄議指的是毫無根據(jù)的信口開河，是一種不負(fù)責(zé)任、不計后果的亂說，它和輿論監(jiān)督的輿論有著本質(zhì)上的區(qū)別。其次，規(guī)定里禁止妄議的是中央的大政方針。黨的大政方針是引導(dǎo)事業(yè)前進(jìn)的方向和指針，是綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文件，是經(jīng)過多方面論證的，黨員干部可以按照既定的組織程序和渠道反映個人意見，但公開發(fā)表違背中央大政方針的言論，是無組織無紀(jì)律的表現(xiàn)。最后，妄議中央大政方針是破壞黨的集中統(tǒng)一，但輿論監(jiān)督并不是破壞黨的集中統(tǒng)一，反而是激濁揚清，推進(jìn)事業(yè)不斷向前發(fā)展。

2016年1月，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上講道：“我們要求黨員、干部不能妄議中央，不是說不能提意見和建議甚至批評性意見，而是不能在重大政治原則問題上、在大是大非問題上同黨中央唱反調(diào)、搞政治上的自由主義?！盵37]也不能因為禁止妄議中央的規(guī)定來否定輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督只要不違背上述要求，就是必須鼓勵和提倡的輿論監(jiān)督。

如何對涉及黨和黨的干部進(jìn)行輿論監(jiān)督需要一個明確的范圍。習(xí)近平早在寧德工作時就談到這個問題，明確了監(jiān)督的重點應(yīng)該針對那些嚴(yán)重違反黨和國家重大政策以及社會生活中存在的重大問題，要抓典型事件。揭發(fā)的事實，務(wù)求準(zhǔn)確。[38]習(xí)近平為輿論監(jiān)督確定了方向，回?fù)袅它h內(nèi)不能被監(jiān)督的錯誤思想。

他還指出，涉及黨的一級組織和政府的批評，要持慎重態(tài)度，不能先入為主。要深入調(diào)查，多方聽取意見，得出合乎事實的結(jié)論。特別要注意不應(yīng)把批評的矛頭對準(zhǔn)那些群眾有意見而我們工作中因限于目前條件、一時難以解決的問題上。要讓人民知道，黨和政府正在采取措施，克服困難，解決問題。[39]

（二）正面宣傳與輿論監(jiān)督是統(tǒng)一的

2016年2月19日，在黨的新聞輿論工作座談會上，習(xí)近平對當(dāng)前正面宣傳和輿論監(jiān)督的討論，明確指出輿論監(jiān)督和正面宣傳是統(tǒng)一的。[40]兩者相輔相成，并行不悖。同時，習(xí)近平多次強調(diào)，新聞宣傳工作要堅持正面報道為主，同時加強輿論監(jiān)督。[41]這些關(guān)于輿論監(jiān)督與正面宣傳的論述都為新形勢下的輿論宣傳工作指明了方向。然而，在很長一段時間里，我們的宣傳工作是以正面宣傳為主，營造表揚、肯定先進(jìn)典型和工作經(jīng)驗的宣傳氛圍，為我國經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)加油鼓勁，這在當(dāng)時是十分必要的。但長期的宣傳導(dǎo)向，往往忽視了輿論監(jiān)督的作用，甚至認(rèn)為進(jìn)行輿論監(jiān)督就是與宣傳工作方針相悖。

堅持正面宣傳為主，并不是不要輿論監(jiān)督。習(xí)近平指出輿論監(jiān)督是加強黨的建設(shè)和民主政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。[42]輿論引導(dǎo)和輿論監(jiān)督是社會主義新聞事業(yè)的兩大功能。[43]在堅持正面宣傳為主，弘揚社會主義正能量的同時，還需要對那些工作中出現(xiàn)的問題和各種貪污腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有力的批判。輿論監(jiān)督是批評、是曝光;但批評曝光的目的是找到解決問題的方法，促使各級黨組織和有關(guān)部門及時修正。有力的輿論監(jiān)督才能收到滿意的正面宣傳效果。

輿論監(jiān)督和正面宣傳雖然在側(cè)重點上有所不同，但它們的出發(fā)點和落腳點是一致的。早在1989年5月，習(xí)近平寧德時就指出輿論監(jiān)督的出發(fā)點應(yīng)該是積極的、建設(shè)性的。[44]輿論監(jiān)督同正面宣傳一樣也有積極引導(dǎo)的作用。他還指出，新聞媒體的輿論監(jiān)督是最經(jīng)常、公開、廣泛的一種監(jiān)督方式。在加強輿論引導(dǎo)工作的同時，還要重視發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。[45]不管是輿論監(jiān)督還是正面宣傳，最終的落腳點都是以正確的輿論引導(dǎo)人、鼓舞人，解決人民群眾切身的問題，輿論監(jiān)督和正面宣傳從來都是一個統(tǒng)一的有機(jī)體。

當(dāng)前，一些地方、部門和領(lǐng)導(dǎo)干部對輿論監(jiān)督存在錯誤的認(rèn)識，進(jìn)而把輿論監(jiān)督與正面宣傳對立起來。他們認(rèn)為輿論監(jiān)督就是抹黑，監(jiān)督的結(jié)果會直接影響正面宣傳的效果，會有損黨和政府以及地方的形象，不利于地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。他們將正面宣傳當(dāng)作拒絕輿論監(jiān)督的遮羞布，打著正面宣傳為主的旗號來壓制人民群眾和新聞媒體的批評和曝光。長此以往，只會使社會問題和不良現(xiàn)象肆意蔓延，給社會穩(wěn)定帶來隱患。因而，習(xí)近平要求新聞媒體要直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現(xiàn)象，激濁揚清、針砭時弊，同時發(fā)表批評性報道要事實準(zhǔn)確、分析客觀。[46]要發(fā)揮新聞的輿論監(jiān)督功能，使腐敗現(xiàn)象暴露在光天化日之下。[47]

六、輿論監(jiān)督成為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，拓展和延伸了輿論監(jiān)督內(nèi)涵

中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史告訴我們，中國共產(chǎn)黨從來都是一個注重對內(nèi)監(jiān)督的政黨。從1945年毛澤東和黃炎培著名的“窯洞對”到1950年中共中央作出《關(guān)于在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》，再到鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人對黨內(nèi)貪污腐敗、違法違紀(jì)行為的嚴(yán)懲，都表明了黨的監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)和完善至關(guān)重要。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的要求，黨員和黨的干部接受監(jiān)督，一個是要接受黨的監(jiān)督，這主要是由黨的監(jiān)督部門紀(jì)委進(jìn)行，對同級、上下級進(jìn)行監(jiān)督，以及對黨員進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督;另一個是黨外監(jiān)督，主要包含民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督，以及法律的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。黨外監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督一樣，同樣是黨的監(jiān)督的有效手段。黨的十八屆六中全會第二次全體會議審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，習(xí)近平談黨的監(jiān)督責(zé)任問題時指出，“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要主動接受各方面監(jiān)督，這既是一種胸懷，也是一種自信?！訌娸浾摫O(jiān)督，通過對典型案例進(jìn)行曝光剖析，發(fā)揮警示作用，為全面從嚴(yán)治黨營造良好的輿論氛圍”[48]。由此可見，輿論監(jiān)督是黨的監(jiān)督形式中的重要部分，它和其他監(jiān)督形式結(jié)合才能構(gòu)成黨的監(jiān)督合力，形成對黨的規(guī)范和制約，達(dá)到嚴(yán)肅黨內(nèi)生活，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，嚴(yán)格規(guī)范黨的干部的治黨目標(biāo)。從這個意義上說，輿論監(jiān)督已經(jīng)不單單是人民群眾的權(quán)利和義務(wù)，不僅僅是媒體發(fā)揮“瞭望哨”的職能，它已經(jīng)成為改進(jìn)黨的監(jiān)督手段，形成監(jiān)督合力的重要組成部分，輿論監(jiān)督已經(jīng)是從嚴(yán)治黨的重要助力。

習(xí)近平在黨的十九大報告中對健全黨和國家監(jiān)督體系的工作中部分指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！盵49]這是自1987年黨的十三大報告首次提出輿論監(jiān)督這一概念后，黨的報告對輿論監(jiān)督職能和地位全新的制度安排和頂層設(shè)計與定位。在報告中，輿論監(jiān)督被認(rèn)為是黨和國家監(jiān)督體系的一部分，這實際上是為輿論監(jiān)督提供了有理有據(jù)有節(jié)的原則，促使輿論監(jiān)督在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮有力的推動作用。輿論監(jiān)督成為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督體系的重要部分，成為監(jiān)督合力的積極力量，這既是我國監(jiān)督體系和制度不斷完善和改進(jìn)的創(chuàng)新發(fā)展，也是輿論監(jiān)督本身內(nèi)涵的延伸。從此之后，輿論監(jiān)督在黨和國家的建設(shè)中發(fā)揮了積極、有效和建設(shè)性的作用。

七、充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用，使互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道

互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，為人們提供了學(xué)習(xí)、工作、生活的便利空間，同時也為人們提供了發(fā)表言論的便利平臺。隨著新媒體的興盛，網(wǎng)民可以通過微博、微信公眾號等平臺對社會生活中的問題發(fā)表自己的言論，參與熱點事件的討論，而且可以推進(jìn)輿論接近事實真相。于是，網(wǎng)絡(luò)上也會出現(xiàn)大量的意見領(lǐng)袖，他們引導(dǎo)著網(wǎng)絡(luò)事件的輿情走向。習(xí)近平認(rèn)為這些網(wǎng)絡(luò)中的意見領(lǐng)袖“往往能左右互聯(lián)網(wǎng)的議題，能量不可小覷”[50]。網(wǎng)絡(luò)空間日益成為獲取輿論的主要渠道，成為開展輿論監(jiān)督的主要陣地。輿論逐漸從傳統(tǒng)的報紙、電視、電臺等轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)上，網(wǎng)絡(luò)輿論已經(jīng)成為輿論的主要組成部分，所以，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督也是輿論監(jiān)督的重要部分。不言而喻，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督就應(yīng)該成為輿論監(jiān)督的新要求。

2016年4月19日，習(xí)近平在主持召開的第一次專門針對互聯(lián)網(wǎng)工作的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上強調(diào)，讓互聯(lián)網(wǎng)成為我們同群眾交流溝通的新平臺，成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道。[51]充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)新平臺、新途徑、新渠道的功能，就要充分發(fā)揮、接受并適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督這一新形式。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督是指人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行的輿論監(jiān)督，是網(wǎng)絡(luò)問政的一個重要部分。近年來，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督事件屢見不鮮，從2016年的魏則西事件、雷洋事件，到2017年的“辱母殺人案事件”“紅黃藍(lán)幼兒園事件”，再到2018年“長春疫苗事件”、2019年“成都七中食堂事件”。在這些事件中，有的網(wǎng)民充當(dāng)著爆料的角色，從而引發(fā)同樣遭遇的人發(fā)聲，有的網(wǎng)民對事件進(jìn)行評論、轉(zhuǎn)發(fā)、點贊等使輿論進(jìn)一步擴(kuò)散，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督就是在網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)事件及其輿情的參與中發(fā)揮著監(jiān)督的作用。

當(dāng)下輿論監(jiān)督的格局發(fā)生了深刻的變化，由過去傳統(tǒng)媒體時代的大眾傳播格局發(fā)展為傳統(tǒng)媒體和新媒體多重監(jiān)督載體與信息傳播扁平化相融合的新格局。輿論監(jiān)督進(jìn)入了移動互聯(lián)時代的人人監(jiān)督、監(jiān)督人人的時代。移動互聯(lián)時代輿論監(jiān)督的匿名性、信息的迅速傳播和影響廣泛極大地激發(fā)了網(wǎng)民監(jiān)督的積極性。移動互聯(lián)時代，傳統(tǒng)媒體如何開展輿論監(jiān)督、新媒體如何行使輿論監(jiān)督的職能、如何保證人民群眾的輿論監(jiān)督權(quán)利，以及互聯(lián)網(wǎng)新媒體監(jiān)督如何規(guī)范和管理，這些問題都是擺在全黨面前的一個重要課題。在這一新形勢下，習(xí)近平高度關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，在十八屆六中全會上，他進(jìn)一步提出“改進(jìn)和創(chuàng)新聯(lián)系群眾方法，建立和完善民意調(diào)查等制度，利用傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道了解社情民意，傾聽群眾呼聲，密切黨群干群關(guān)系”[52]。這都為互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的有效行使做出了實踐探索，奠定了政策依據(jù)。

習(xí)近平還指出：“我多次強調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，一個重要手段就是發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用。這一條，各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別要注意，首先要做好。”[53]網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督盡管能形成輿論監(jiān)督的力量，推動社會事件朝著公平公正的方向前進(jìn)，但這需要兩個重要的前提：一是網(wǎng)民不被情緒化，不被過激的言論所左右，不出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)暴力;另一個是黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部面對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督不采取如刪帖、封貼等簡單粗暴錯誤的行為，避免出現(xiàn)干群關(guān)系激化的結(jié)果。因而，面對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，黨和政府工作人員要懂網(wǎng)、學(xué)網(wǎng)、用網(wǎng)，強化互聯(lián)網(wǎng)思維，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的特征，切實把網(wǎng)上新聞輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重，把網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作為輿論監(jiān)督新要求的重中之重。

八、實行監(jiān)督清單管理制度是輿論監(jiān)督制度化、規(guī)范化的題中應(yīng)有之義和新時代輿論監(jiān)督的制度性安排

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在這次會議上，習(xí)近平講到依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度的推行是對政府依法履行職責(zé)的規(guī)范化。在輿論監(jiān)督領(lǐng)域，實行監(jiān)督清單管理制度，既是輿論監(jiān)督制度化、規(guī)范化的表現(xiàn)，也是鞏固好網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督紅色地帶，消滅黑色地帶，轉(zhuǎn)化灰色地帶的有力保障;同時也為治理輿論監(jiān)督的懶散無序提供了依據(jù)。

（本文為國家社科基金重大項目“十八大以來中國共產(chǎn)黨新聞輿論觀研究”項目研究成果，項目編號：16ZDA215）

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[41]習(xí)近平.干在實處，走在前列：推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實踐[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：308.

[42]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992：86.

[43]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992：85.

[44]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992：87.

[45]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992：86.

[46]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：333.

[47]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992：86.

[48]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：187.

[49]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：68.

[50]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：325.

[51]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：336.

[52]關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則[N].人民日報，2016-11-03.

[53]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：337.

（靖鳴為南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;劉自艱為南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院碩士生）

編校：王志昭