姜乾之 李 娜

1 引言

在全球城市群的功能體系中，以港口群為依托的航運(yùn)中心是資源配置功能重要組成部分，它與全球城市群的整體建設(shè)之間相輔相成。從倫敦、紐約、新加坡、中國香港等全球城市和港口群發(fā)展歷程看，港口群對(duì)提升全球城市群資源配置能力和提升城市群能級(jí)起到重要作用。一方面，國際航運(yùn)中心作為全球物質(zhì)和旅客流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)或樞紐，對(duì)商品流、資金流、信息流等要素資源的配置作用，提升全球城市資源的配置能力。另一方面，國際航運(yùn)中心是科技創(chuàng)新的策源地，通過與城市融合，發(fā)展包括航運(yùn)金融、海上保險(xiǎn)和航運(yùn)咨詢、海事技術(shù)服務(wù)、海事培訓(xùn)教育、海事法律服務(wù)、海事研究與交流等高端產(chǎn)業(yè)，提升全球城市對(duì)高端環(huán)節(jié)的控制力、提高網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通的“輻射能力”。此外，通過國際航運(yùn)中心為跨國公司提供優(yōu)質(zhì)便捷的綜合口岸服務(wù)，提高各類跨國公司的運(yùn)營效率和降低綜合運(yùn)輸成本，提升全球城市的綜合服務(wù)能力，促進(jìn)全球城市發(fā)展為航運(yùn)“總部經(jīng)濟(jì)”集聚地，吸引跨國公司總部和分支機(jī)構(gòu)在全球城市集聚，提升全球城市的門戶地位。通過港口群與城市群融合發(fā)展，有利于通過增強(qiáng)長三角城市港口群的資源配置能力，提升長三角全球城市群建設(shè)的競(jìng)爭力與影響力（圖1）。

圖1 全球城市群核心功能的主要特征圖

表1 2014-2019年新華—波羅的海國際航運(yùn)中心發(fā)展指數(shù)排名表

縱觀新加坡、香港、倫敦等全球城市港口群演化歷程，無論其吞吐量規(guī)模如何變化，國際航運(yùn)中心影響力始終位居全球前列[1]。根據(jù)歷年新華—波羅的海國際航運(yùn)中心發(fā)展指數(shù)，從港口條件、航運(yùn)服務(wù)和綜合環(huán)境三個(gè)維度分析，新加坡、香港、倫敦始終位居前三位。從全球城市群資源配置要求來看，下一階段，長三角港口群亟待在高端航運(yùn)服務(wù)發(fā)展上發(fā)力，改變港口“大而不強(qiáng)”的歷史狀況（表1）。

2 長三角港口群協(xié)同發(fā)展的合作現(xiàn)狀和主要特征

當(dāng)前，長三角港口群中蘇浙滬各港口在貨物吞吐上呈現(xiàn)“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)，并逐步形成錯(cuò)位競(jìng)爭的格局。政府管理主體和企業(yè)經(jīng)營主體的職能和觀念也在相當(dāng)大的程度上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，長三角港口群的協(xié)調(diào)發(fā)展取得了初步成就。

2.1 港口錯(cuò)位發(fā)展局面基本形成

數(shù)據(jù)顯示，2017年，滬蘇浙的港口分別完成吞吐量7.51、25.7、12.6億噸，集裝箱吞吐量分別達(dá)到4023、1724、2687萬標(biāo)箱。上海、江蘇和浙江三地港口呈現(xiàn)出“三足鼎立”之勢(shì)。在具體的港口分工上，長三角區(qū)域基本上形成了以上海港和寧波舟山港為主體，江蘇、浙江、安徽沿江沿海為兩翼的“一體兩翼”港口群。上海港以集裝箱為主導(dǎo)，集裝箱吞吐量連續(xù)九年居全球第一位；寧波舟山港集散并舉，成為全球首個(gè)貨物吞吐量超過十億噸的大港；南京港、蘇州港、南通港和蕪湖港等長江沿線港口已初步打造了區(qū)域性航運(yùn)中心；嘉興港、溫州港、臺(tái)州港等沿海喂給港多以腹地中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、服務(wù)臨港產(chǎn)業(yè)為主[2]。（表2）

表2 2017年蘇浙滬港口吞吐量完成表

2.2 港口合作邁出堅(jiān)實(shí)步伐

長三角港口群以市場(chǎng)發(fā)展和政府推動(dòng)為契機(jī)，大規(guī)模地開展區(qū)域港口合作，圍繞上海的南北兩翼港口群區(qū)域逐漸實(shí)施一體化發(fā)展，呈現(xiàn)以下三方面特點(diǎn)。一是初步建立了協(xié)同發(fā)展機(jī)制。以2018年，長三角區(qū)域合作辦公室成立及《長三角港航一體化發(fā)展六大行動(dòng)方案》發(fā)布為重要節(jié)點(diǎn)。二是港口資源整合從內(nèi)部向區(qū)域拓展。上海港口集團(tuán)、浙江省海港集團(tuán)、江蘇省港口集團(tuán)以及安徽省港口集團(tuán)先后成立，標(biāo)志著三省一市內(nèi)部港口資源整合基本完成。三是港口投資運(yùn)營協(xié)作日益緊密。其中，寧波港、舟山港合并，組合形成寧波-舟山港。蘇州港口群把張家港港、太倉港和常熟港整合形成一體化，形成“蘇州港”品牌。以小洋山北側(cè)開發(fā)為代表，三省一市港口（港航）集團(tuán)均簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，深化推進(jìn)港口投資運(yùn)營合作（表3）。

表3 長三角港航協(xié)同發(fā)展標(biāo)志性事件表

2.3 港口集疏運(yùn)體系不斷完善

圍繞多方式銜接、通道一體化布局和內(nèi)陸腹地拓展，支撐長三角一體化的港口集疏運(yùn)體系日益成熟[3]。一是公鐵水高效銜接的港口集疏運(yùn)通道正加快形成。上海圍繞國際航運(yùn)中心建設(shè)目標(biāo)，加快構(gòu)建以水水中轉(zhuǎn)為核心的港口集疏運(yùn)體系[4]；浙江以寧波舟山港為龍頭，聚焦“四港”聯(lián)動(dòng)，大力發(fā)展江海聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)和海河聯(lián)運(yùn)[5]；江蘇重點(diǎn)依托長江黃金水道，打造立體集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)[6]；安徽以蕪湖港、馬鞍山港等沿江港口為核心，構(gòu)建“十”字型內(nèi)河集疏運(yùn)通道，著力提升公鐵水一體化銜接水平[7]。二是集疏運(yùn)腹地范圍加快延伸。長三角區(qū)域港口內(nèi)陸腹地已逐步向長江中上游沿線地區(qū)輻射延伸，上海港、寧波舟山港等沿海港口作為長江經(jīng)濟(jì)帶龍頭地位更加突出，三是高等級(jí)航道網(wǎng)初步成型?，F(xiàn)階段，長三角區(qū)域水網(wǎng)密布，內(nèi)河水運(yùn)發(fā)達(dá)，高等級(jí)航道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已走在全國前列（表4）。

表4 長三角區(qū)域省際航道匯總表

2.4 港口一體化發(fā)展政策環(huán)境不斷優(yōu)化

政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诟劭谌簠f(xié)同發(fā)展中正發(fā)揮著愈為顯著的作用，集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效制度供給上。例如，上海在洋山港區(qū)，浙江在寧波港、舟山新區(qū)等給予了重點(diǎn)支持。與此同時(shí)，各相關(guān)地方政府在建港土地優(yōu)惠、貸款政府擔(dān)保、稅收減免、路橋費(fèi)免收等方面支持長三角港口群一體化發(fā)展。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如上海的東海大橋、浙江的杭州灣大橋建設(shè)和舟山的13島連島工程等，極大地推進(jìn)了上海國際航運(yùn)中心建設(shè)和長三角港口群的發(fā)展[8]。在規(guī)劃與政策措施上，先后出臺(tái)了《長江三角洲沿海港口建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》《全國沿海港口布局規(guī)劃》《長江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化公路水路交通規(guī)劃綱要》等重要文件。2019年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出促進(jìn)港航資源整合的戰(zhàn)略路徑，和港航一體化發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)包括，通過鼓勵(lì)港口集團(tuán)以交叉持股方式加強(qiáng)合作，打造分工合理、相互配合的世界級(jí)港口集團(tuán)，不斷加強(qiáng)沿江沿海港口江海聯(lián)運(yùn)合作和共同發(fā)展，不斷推動(dòng)長三角港口群協(xié)同發(fā)展。

3 新形勢(shì)下長三角港口群協(xié)調(diào)發(fā)展存在的瓶頸

3.1 長三角港口群尚缺乏與長三角城市群全面參與全球競(jìng)爭相適應(yīng)的明確定位

從長三角整體來看，港口一體化發(fā)展的整體規(guī)劃較為籠統(tǒng)，對(duì)新形勢(shì)的適應(yīng)不足，仍需在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，長三角各省市都制定了相應(yīng)的港口發(fā)展規(guī)劃，但其規(guī)劃都是基于各地現(xiàn)有的生產(chǎn)能力制定的，都是以各省市自身利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行定位，大都沒有考慮到不同省市港口規(guī)劃之間的銜接，實(shí)質(zhì)性合作的項(xiàng)目、機(jī)制較為缺乏，不利于長三角港口一體化發(fā)展，降低了長三角港口群的整體實(shí)力。在落實(shí)“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略等方面，各港口都從自身出發(fā)，提出了大量的措施，但部分措施具有重復(fù)建設(shè)、重復(fù)開發(fā)等各種問題，一些舉措的實(shí)施也離不開港口群的協(xié)同，服務(wù)國家戰(zhàn)略的協(xié)同能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)（表5）。

表5 長三角主要城市群港口的戰(zhàn)略規(guī)劃表

3.2 長三角港口群岸線資源集約利用、港口群與經(jīng)濟(jì)腹地有機(jī)協(xié)同有待進(jìn)一步加強(qiáng)

對(duì)照國際經(jīng)驗(yàn)，長三角港口群岸線資源尚未做到“節(jié)約高效、有序開發(fā)”。主要體現(xiàn)在：一是港口群岸線資源與基礎(chǔ)設(shè)施存在重復(fù)建設(shè)的問題；二是每個(gè)港口又屬于不同的區(qū)域管轄，不同區(qū)域之間非良性競(jìng)爭的狀況時(shí)有發(fā)生，造成岸線資源的浪費(fèi)；三是三類岸線區(qū)分不夠顯著[9]；四是上下游與左右岸協(xié)調(diào)整合力度不夠[10]。面對(duì)未來港口群岸線資源高度集約化的趨勢(shì)，長三角港口群要明確岸線近期與遠(yuǎn)期發(fā)展方向，探索建立長效管理機(jī)制，科學(xué)配置港口岸線資源，提高港口岸線資源利用效率（表6、表7）。

3.3 長三角港口群市場(chǎng)運(yùn)作的合作與開放機(jī)制需要進(jìn)一步深化

2014年后，上海港與南京港、太倉港、嘉興港的合作再次加強(qiáng)，支線運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)得以完善[11]。總體上看，長三角港口目前均以地方利益為主導(dǎo)，逐漸向各自一體化方向發(fā)展，組合成自己小范圍的港口集群聯(lián)盟，跨區(qū)域港口聯(lián)盟合作仍受制于行政區(qū)域的阻礙，雖然目前已經(jīng)形成了很多長三角港口一體化的協(xié)作機(jī)制，但是還沒有實(shí)質(zhì)性的解決行政區(qū)域問題，還不能非常有效地提高協(xié)同效率。

表6 國際主要港口腹地表

表7 長三角主要港口腹地表

3.4 長三角港口群全方位產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值多元化有待進(jìn)一步拓展

縱觀主要城市群港口，都在面向未來做全面的產(chǎn)業(yè)鏈體系規(guī)劃，尋找價(jià)值鏈的多渠道和多元化。與世界其他先進(jìn)港口國家相比，長三角港口群內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的相互支持和帶動(dòng)作用不強(qiáng)，各產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭較為嚴(yán)重，上下游分工關(guān)系不緊密。集群內(nèi)企業(yè)間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性有待于進(jìn)一步提升（表8、表9）。

4 關(guān)于推進(jìn)長三角港口群一體化幾點(diǎn)建議

4.1 逐步完成“三省一市”港口定位轉(zhuǎn)變

隨著港口的運(yùn)輸中轉(zhuǎn)功能逐步向多元化綜合服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，長三角港口的戰(zhàn)略定位不僅僅是原有意義上的各自省市港口，而是真正意義上的全球城市群港口。一方面，長三角港口群發(fā)展要進(jìn)一步打破行政壁壘，探索長三角港口群區(qū)域合作新機(jī)制，為長三角港口群協(xié)調(diào)發(fā)展提供新動(dòng)力和制度保障。另一方面，要求長三角港口群進(jìn)一步發(fā)揮水運(yùn)低成本優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革降低物流成本的率先示范區(qū)，促進(jìn)長三角城市群更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

4.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新發(fā)展思路

在“一帶一路”等國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌下，推動(dòng)長三角各港口群協(xié)調(diào)發(fā)展，突破地域利益觀念和行政管轄體制障礙，形成更加開放共享的市場(chǎng)氛圍。依托市場(chǎng)力量，重組“港航結(jié)合、一體發(fā)展、世界一流”的“大上海港”，將寧波-舟山港、蘇州港、南通港等納入“大上海港”范圍。一方面，應(yīng)繼續(xù)利用上海經(jīng)濟(jì)開放程度高、人才智力密集、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、金融等服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮現(xiàn)有港務(wù)和航務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)航運(yùn)服務(wù)集聚區(qū)，更加注重形成航運(yùn)服務(wù)能力強(qiáng)、國際影響力大的航務(wù)中心；另一方面，充分利用長三角公、鐵、水、航、管等運(yùn)輸方式構(gòu)成的既有集疏運(yùn)體系，統(tǒng)籌岸線與功能規(guī)劃，優(yōu)化內(nèi)外貿(mào)航線布局，構(gòu)建“以港為主”的港務(wù)中心。

表8 歐洲港口群產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展模式表

表9 長三角港口產(chǎn)業(yè)集群體系表

4.3 進(jìn)一步理順體制機(jī)制，營造協(xié)調(diào)發(fā)展市場(chǎng)環(huán)境

一是建立完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制?？蓢L試將上海組合港管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)進(jìn)一步“升級(jí)”，組建由中央牽頭、各地方政府和企業(yè)代表參與的長三角聯(lián)合港務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各港口規(guī)劃布局，推動(dòng)港口間協(xié)調(diào)。在資本滲透與融合基礎(chǔ)上，更好采用港口間“協(xié)調(diào)協(xié)議”等途徑，明確港口間協(xié)作權(quán)責(zé)、協(xié)商確定違約罰款和守約補(bǔ)償具體數(shù)額和方式。二是維護(hù)公平市場(chǎng)環(huán)境，形成市場(chǎng)倒逼機(jī)制。對(duì)區(qū)域內(nèi)單位岸線吞吐量、碼頭泊位使用效率等進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，設(shè)定額定值，在碼頭低效率時(shí)不審批新的同類碼頭，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理；與港口收費(fèi)清理工作相結(jié)合，實(shí)行累退的岸線有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用市場(chǎng)機(jī)制倒逼抵消岸線占用企業(yè)退出。

4.4 優(yōu)化長三角城市群港口制度供給

加強(qiáng)口岸通關(guān)、貨物中轉(zhuǎn)、航線等多領(lǐng)域、全方位和深層次合作，積極打造長三角港口進(jìn)出口通關(guān)一體化、集約化體系，統(tǒng)籌布局、高點(diǎn)站位、抱團(tuán)發(fā)展成為題中之義。其中，建議太倉港作為上海港港口延伸的典型，先行先試、適時(shí)推出“滬太通關(guān)一體化”。與此同時(shí)，在整個(gè)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的推廣當(dāng)中，特別上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度應(yīng)在長三角港口群率先進(jìn)行推廣，進(jìn)一步排除一體化的制度障礙。與此同時(shí)，上海應(yīng)該有更高的視野和格局來考慮與長三角腹地的輻射和融合關(guān)系。

4.5 共謀共建長三角自由貿(mào)易港

從國際經(jīng)驗(yàn)看，自由貿(mào)易港是開放程度最高的區(qū)域，香港、新加坡和迪拜等國際公認(rèn)較為成功的自由貿(mào)易港均是世界知名航運(yùn)中心，自由貿(mào)易港與港航發(fā)展互促共榮。推動(dòng)開放平臺(tái)與港航發(fā)展協(xié)同，有利于港口優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為開放合作優(yōu)勢(shì)，形成良性互動(dòng)關(guān)系。隨著上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)小洋山區(qū)域體制政策創(chuàng)新落地，洋山區(qū)域國際中轉(zhuǎn)箱量會(huì)有大幅度的增長，國際物流倉儲(chǔ)和加工增值、國際集拼等業(yè)務(wù)也將同步增長，以及高端航運(yùn)服務(wù)需求的迅速增長，大洋山及其周邊區(qū)域開發(fā)價(jià)值將會(huì)凸顯。因此，建議自由貿(mào)易港區(qū)域范圍可在整個(gè)洋山及其周邊區(qū)域作重點(diǎn)考慮。

5 結(jié)論

進(jìn)入新時(shí)代，需要系統(tǒng)性考慮長三角港口群如何代表國家，更好地參與全球合作競(jìng)爭，提升港口群競(jìng)爭力的問題。首先，必須重新審視當(dāng)前的同質(zhì)化、一體化協(xié)調(diào)發(fā)展等問題及趨勢(shì)要求。在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)長江三角洲港口群良性競(jìng)爭合作的制度框架進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，并且就優(yōu)化港口群協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制更好支撐長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。其次，立足新時(shí)代國家戰(zhàn)略要求，建設(shè)具有全球影響力的世界級(jí)城市群和產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化須先行。一方面必然要求從城市港口轉(zhuǎn)向城市群港口布局，建設(shè)與之相配套的世界級(jí)港口群；另一方面，必然要求共同建設(shè)相匹配的上海國際航運(yùn)中心，發(fā)揮上海全球城市的龍頭作用。最后，從長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，在長三角要真正建設(shè)成一個(gè)舉世矚目的國際港口群，江浙滬三港合作是必不可少的，通過組建長三角港口企業(yè)聯(lián)盟，圍繞增量業(yè)務(wù)開發(fā)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，資本為紐帶組建緊密型港口投資經(jīng)營主體成為重要戰(zhàn)略路徑。