馮金軍 戴湘 朱俊晨

[摘 要]特色小鎮(zhèn)建設(shè)是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的重要議題，深圳市建設(shè)特色小鎮(zhèn)對(duì)自身推進(jìn)高端資源要素聚集、產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化、以更高水平建設(shè)為粵港澳大灣區(qū)中的國家創(chuàng)新型城市、建成具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都、發(fā)揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰(zhàn)略意義。文章通過分析深圳市特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建規(guī)劃、建設(shè)現(xiàn)狀， 分析特色小鎮(zhèn)存在的問題和發(fā)展趨勢(shì)， 提出相應(yīng)的發(fā)展建議， 也為深圳市乃至廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新特區(qū)的建設(shè)提供建議和參考。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn);產(chǎn)業(yè)發(fā)展;產(chǎn)城融合;深圳市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.009

近年來，特色小鎮(zhèn)作為探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的試驗(yàn)田，在全國范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)培育熱潮，也成為資本追逐的強(qiáng)勁風(fēng)口，其已經(jīng)成為提升城市發(fā)展質(zhì)量、完善城市功能以及豐富城市內(nèi)涵的重要抓手之一。

深圳市是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市、國家創(chuàng)新型城市、中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、粵港澳大灣區(qū)核心城市。2018年深圳市生產(chǎn)總值突破2.4萬億元，經(jīng)濟(jì)總量居亞洲城市前五位，躍居大灣區(qū)第一。作為國際化創(chuàng)新型城市，深圳市相繼出臺(tái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例、推進(jìn)創(chuàng)新“十大行動(dòng)計(jì)劃”以促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快建設(shè)和布局深圳特色小鎮(zhèn)，對(duì)于打造中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下創(chuàng)新發(fā)展的急先鋒、人們心目中的“創(chuàng)客之都”“創(chuàng)新之城”，推進(jìn)高端資源要素聚集、產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化，使之再一次憑借創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身，真正建成為粵港澳大灣區(qū)中的國家創(chuàng)新型城市、具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都，對(duì)發(fā)揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 深圳市特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型、定位和發(fā)展現(xiàn)狀

特色小鎮(zhèn)可以是擁有幾十平方千米土地，加上一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模和特色產(chǎn)業(yè)的行政建制鎮(zhèn);而從浙江省的實(shí)踐來看，特色小鎮(zhèn)也可以是依托某一特色產(chǎn)業(yè)和特色因素（如地域、生態(tài)、文化等），具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項(xiàng)目，是旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)的聚合體[1];也可以是邊界不受現(xiàn)有行政區(qū)劃約束、相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)、具有明確產(chǎn)業(yè)特色、社區(qū)功能、文化內(nèi)涵和一定旅游功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)[2]。就其內(nèi)涵結(jié)構(gòu)而言， 特色小鎮(zhèn)是在塊狀經(jīng)濟(jì)模式下， 環(huán)境美麗 （獨(dú)特的小鎮(zhèn)風(fēng)貌和錯(cuò)落的空間層次）、產(chǎn)業(yè)興旺 （優(yōu)勢(shì)鮮明的特色產(chǎn)業(yè)）、文旅有機(jī)融合 （濃郁的本土文化）、設(shè)施配套 （完善的社區(qū)服務(wù)）、管理先進(jìn) （政府引導(dǎo)、企業(yè)為主的市場(chǎng)化運(yùn)營機(jī)制） 的新型城鎮(zhèn)化模式;也可以是憑借某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素，如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等，打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的重要功能平臺(tái)[3-4]。

深圳市自特區(qū)成立建設(shè)以來，經(jīng)歷了“產(chǎn)業(yè)園區(qū)—產(chǎn)業(yè)帶—簡(jiǎn)單體系管理—有序創(chuàng)新體系管理”，明確將深圳國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展示范區(qū)、科技體制改革先行區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。近年來更是明確了堅(jiān)持組團(tuán)式布局和產(chǎn)城融合，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)城市形態(tài)、城市功能、城市環(huán)境優(yōu)化以及城市品位、城市文明、城市管治與服務(wù)水平和城市競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至目前深圳市共有26個(gè)特色小鎮(zhèn)確定發(fā)展主題和選址（見表1），其中寶安區(qū)7個(gè)、大鵬新區(qū)7個(gè)、龍崗4個(gè)，龍華、南山、鹽田等區(qū)各2個(gè)，羅湖區(qū)、光明區(qū)各1個(gè)。涉及文旅產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)多達(dá)16個(gè)，占比60%;涉及文化創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)及藝術(shù)設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)5個(gè)，占比19% ;涉及互聯(lián)網(wǎng)、信息產(chǎn)業(yè)、研學(xué)教育等產(chǎn)業(yè)3個(gè)，占比12%;以商貿(mào)流通為主的2個(gè)，占比8%。

從表2可以看出，深圳市特色小鎮(zhèn)大致分三種類型。

第一，“生態(tài)旅游+文化歷史”。如寶安西鄉(xiāng)濱海風(fēng)情小鎮(zhèn)，充分發(fā)揮西灣紅樹林濕地公園的海濱資源優(yōu)勢(shì)，圍繞濱海、產(chǎn)業(yè)、活力特色，營造有荷蘭阿姆斯特丹風(fēng)情的城市休閑帶;甘坑客家小鎮(zhèn)由龍崗區(qū)政府聯(lián)合深圳華僑城集團(tuán)，依托客家風(fēng)韻建筑，深挖客家文化內(nèi)涵，開展文化旅游，計(jì)劃用300億元打造融生態(tài)、民宿、美食、養(yǎng)生為一體的 “甘坑新鎮(zhèn)”;“鳳凰文化小鎮(zhèn)”則依托鳳巖古廟、鳳凰古村進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，疊加多種功能，開發(fā)書院、藝展中心、非遺基地載體，發(fā)展文化休閑旅游;此外還有大鵬灣的海濱特色游樂等特色旅游帶等。

第二，“文化創(chuàng)意+產(chǎn)業(yè)發(fā)展+商貿(mào)流通”。大浪時(shí)尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)集聚了包括梵思諾、歌力思等一大批深圳和國內(nèi)知名服飾品牌，吸引數(shù)百家服裝配套企業(yè)入駐，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過400億元，與片區(qū)經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、消費(fèi)、文化、旅游實(shí)現(xiàn)了完美融合，正在邁向國際時(shí)尚之都;“玫瑰小鎮(zhèn)”位于大鵬半島，坐擁中國八大最美海岸線，在改造工業(yè)區(qū)廠房的基礎(chǔ)上，建成國際特色風(fēng)情街和主題建筑，成為年輕人的打卡圣地。

第三，“信息產(chǎn)業(yè)+總部經(jīng)濟(jì)”。坂田“互聯(lián)網(wǎng)+”小鎮(zhèn)按照云計(jì)算、大數(shù)據(jù)理念的規(guī)劃，依托華為、神舟等知名企業(yè)強(qiáng)大的研發(fā)能力，面向全球，打造新興產(chǎn)業(yè)綜合體和國家級(jí)新一代互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、軟件、智能電網(wǎng)、新能源智能化管理應(yīng)用等信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)城融合基地，形成龐大的產(chǎn)業(yè)鏈和巨大的經(jīng)濟(jì)效益，引領(lǐng)深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;平湖跨境電商小鎮(zhèn)集聚了包括環(huán)球易購、賽維網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的全國知名電商企業(yè)350余家，打造跨境電商集群。

2 深圳建設(shè)特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營模式

深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營主要采用政府和社會(huì)資本的合作（Public-Private Partnership，PPP） 模式， 政府指導(dǎo)并提供保障， 以企業(yè)為主體的市場(chǎng)化運(yùn)作。成立了由深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)控股有限公司、中證并購基金管理有限公司、福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟共同發(fā)起的500億特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資基金。中信銀行股份有限公司、華潤(rùn)銀行股份有限公司向福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟授信額度60億元以扶持和培育特色小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、智力和資金等優(yōu)勢(shì)資源的全面對(duì)接，促進(jìn)目標(biāo)特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展。福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟則以金融實(shí)體載體，整合各方資源，打造規(guī)劃、融資、招商及運(yùn)營管理的一條龍?zhí)厣℃?zhèn)開發(fā)平臺(tái)。這些都為深圳特色小鎮(zhèn)的進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3 深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的不足及分析

3.1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)，定位不準(zhǔn)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)優(yōu)勢(shì)不明顯

目前深圳特色小鎮(zhèn)很多尚處于起步階段，雖然在規(guī)劃階段都有明確的產(chǎn)業(yè)定位和主題，但在建設(shè)中存在較多項(xiàng)目發(fā)展方向不夠明確、主題之間缺乏明顯差異性的問題，甚至還存在重復(fù)投資建設(shè)的問題。

由圖1可以看出，在26個(gè)特色小鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)分布在生態(tài)旅游和歷史文化領(lǐng)域，即文旅產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)占比61%。諸如坂田信息、寶安硅谷等涉及科技創(chuàng)新及新信息產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)等數(shù)量不多，僅占比8%。同一個(gè)產(chǎn)業(yè)多個(gè)主題不同小鎮(zhèn)共同發(fā)展。比如大鵬新區(qū)一個(gè)區(qū)域內(nèi)多個(gè)特色小鎮(zhèn)都只是簡(jiǎn)單生態(tài)資源整合美化發(fā)展文化旅游，沒有體現(xiàn)不同特色，民俗和歷史文化內(nèi)涵、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等資源稟賦挖掘的程度還有待加深。

3.2 部分特色小鎮(zhèn)缺乏社區(qū)功能，產(chǎn)城融合、發(fā)展要素聚集不夠到位

通過調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，深圳市特色小鎮(zhèn)存在著與旅游、文化、社區(qū)三方面融合不足的問題，產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)不夠明顯。雖然也有產(chǎn)城融合方面較為成功的大浪時(shí)尚小鎮(zhèn)，但部分區(qū)比如鹽田區(qū)規(guī)劃的多數(shù)特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，沒有形成專門協(xié)調(diào)管理的職能部門，而且特色小鎮(zhèn)的土地、資源、人才等資源要素短缺。部分以旅游及文化創(chuàng)意等為主的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)初期，甚至建成了旅游觀光的主題公園，以旅游觀光成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，而對(duì)深挖文化內(nèi)涵、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)投入較少，未將特色產(chǎn)業(yè)與文化旅游、社區(qū)居住等功能疊加，缺乏完整的社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和安全保障體系，社區(qū)功能相對(duì)薄弱，難以滿足特色小鎮(zhèn)工作人員的高品質(zhì)生活需求，不利于吸引人才和持續(xù)性發(fā)展。有的小鎮(zhèn)與周邊地區(qū)互動(dòng)性差、產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)系不夠緊密，不能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的充分利用，不能保證產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與文化相結(jié)合。

3.3 缺少運(yùn)營保障體系，尚未形成運(yùn)維準(zhǔn)入和效果評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)展后勁不足

2019年3月8日財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，對(duì)PPP項(xiàng)目的入庫管理進(jìn)一步做了規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)管，基金預(yù)算收入不能再用于支付PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼，導(dǎo)致以土地出讓收入作為主要資金平衡基礎(chǔ)的區(qū)域綜合開發(fā)型項(xiàng)目大多不能再以PPP模式實(shí)施，園區(qū)開發(fā)商不能享受土地出讓收入的紅利，對(duì)地方稅收收入也進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，一定程度地減少了特色小鎮(zhèn)等園區(qū)運(yùn)營商的盈利點(diǎn)，減弱了特色小鎮(zhèn)對(duì)技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的吸引力。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)缺乏運(yùn)維準(zhǔn)入和效果評(píng)價(jià)機(jī)制，呈現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，對(duì)自身發(fā)展定位不明確，核心功能不斷變化，無法保障其高質(zhì)量發(fā)展。

4 深圳市進(jìn)一步高質(zhì)量建設(shè)特色小鎮(zhèn)的建議

4.1 進(jìn)一步優(yōu)化政策供給，以特色小鎮(zhèn)為載體，高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，挖掘融合深圳本土特色文化

結(jié)合深圳市龍華大浪文化創(chuàng)意、大鵬玫瑰風(fēng)情等特色小鎮(zhèn)成功范例，選擇產(chǎn)業(yè)特色、旅游風(fēng)情兩種類型的一種進(jìn)行申報(bào)。產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)基本思路是：結(jié)合深圳市政府發(fā)展戰(zhàn)略，選擇具有地方特色和比較優(yōu)勢(shì)的細(xì)分產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意、高端制造、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、人工智能等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化功能疊加、突出項(xiàng)目推動(dòng)、集聚高端要素、創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，做精做強(qiáng)本地主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，使之成為支撐特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展的大產(chǎn)業(yè)?！奥糜物L(fēng)情小鎮(zhèn)”的基本思路是：突出獨(dú)特景觀、地域文化、鄉(xiāng)土民俗、歷史遺存等獨(dú)特旅游資源，聚力打造旅游資源獨(dú)特、風(fēng)情韻味濃郁、自然風(fēng)光秀麗的旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)，提供多元化旅游產(chǎn)品，滿足差異化消費(fèi)需求，做到形態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)相統(tǒng)一，注重生態(tài)環(huán)境和文化原真性保護(hù)，注重打造知名度和影響力，培育深圳旅游品牌新亮點(diǎn)。

基于以上發(fā)展思路，出臺(tái)相關(guān)政策，扶持產(chǎn)業(yè)特色和旅游風(fēng)情兩類特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。國土規(guī)劃部門要按照“多規(guī)融合”的原則，用地指標(biāo)上對(duì)建設(shè)這兩類特色小鎮(zhèn)的地方適當(dāng)傾斜，保障用地需求;發(fā)展改革部門、招商部門要重點(diǎn)引入新一代信息技術(shù)、人工智能、高端制造等一系列高端企業(yè)和人才，積極挖掘培育深圳本土歷史經(jīng)典文化元素，并將文化品牌做強(qiáng)做大，通過各區(qū)基層政府和部門出臺(tái)相應(yīng)鼓勵(lì)政策，奠定特色小鎮(zhèn)培育基礎(chǔ)。

4.2 政府成立統(tǒng)一的特色小鎮(zhèn)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、要素保障、社區(qū)功能疊加，實(shí)施精細(xì)化管理

針對(duì)規(guī)劃、招商、運(yùn)營、推進(jìn)情況、產(chǎn)業(yè)特色等方面細(xì)化考核細(xì)則，以每個(gè)細(xì)則得分情況評(píng)定出優(yōu)秀小鎮(zhèn)、合格小鎮(zhèn)、不合格小鎮(zhèn)，用末位淘汰制的方法對(duì)考評(píng)不合格小鎮(zhèn)予以摘牌?；鶎诱鶕?jù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對(duì)象當(dāng)期建設(shè)情況及輿情數(shù)據(jù)編制階段性綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，設(shè)置綜合發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、政策環(huán)境，展現(xiàn)特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、投資進(jìn)度、社會(huì)影響等方面的發(fā)展現(xiàn)狀和功能設(shè)置、交通、服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及政府政策扶持等發(fā)展?fàn)顩r。創(chuàng)建“第三方參與考核新辦法”，建立包括各類評(píng)審專家、小鎮(zhèn)進(jìn)駐企事業(yè)單位代表以及小鎮(zhèn)居民、社會(huì)媒體等在內(nèi)的第三方考評(píng)組成員庫，加大第三方考評(píng)的權(quán)重。運(yùn)用以上考核機(jī)制倒逼各小鎮(zhèn)規(guī)范化運(yùn)行，也便于政府統(tǒng)一實(shí)施管理。

4.3 加大政府宣傳力度和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，充分運(yùn)用自身特色產(chǎn)業(yè)、文化優(yōu)勢(shì)，尋求錯(cuò)位發(fā)展， 挖掘?qū)儆谏钲诔鞘械奈幕厣蛣?chuàng)新內(nèi)涵

深圳市擁有濱海特色的客家民居、移民文化、商業(yè)文化、時(shí)尚文化以及固有的創(chuàng)新文化。在特色小鎮(zhèn)培育過程中，需要進(jìn)一步結(jié)合產(chǎn)業(yè)特色、旅游風(fēng)情方向，深入挖掘嶺南文化精髓，發(fā)揮文化引領(lǐng)作用，突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，在城市商務(wù)中心圈外圍，如大鵬、坪山、龍崗、龍華等區(qū)（新區(qū)）域培育高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)類與文化旅游類、文化創(chuàng)意類相融合的等獨(dú)具深圳特色的小鎮(zhèn)，營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。

此外，要對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)施精細(xì)化管理、分類施策。除深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等四大支柱產(chǎn)業(yè)外，要重點(diǎn)培育和扶持綠色低碳、生物醫(yī)藥、新材料、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)以及生命健康等集群發(fā)展，加大產(chǎn)業(yè)政策扶持力度，引入成長(zhǎng)性高、引領(lǐng)性強(qiáng)的龍頭項(xiàng)目入駐，助力大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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