上海市人民檢察院第三分院課題組

摘 要：基于保護(hù)對象跨域性、危害后果不特定性等特性，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件辦理中遭遇管轄權(quán)限制、調(diào)查權(quán)限制、專業(yè)壁壘等諸多困境。對此，引入跨區(qū)劃機(jī)制是破局的重要途徑，跨區(qū)域檢察與公益訴訟的制度融合既具有明晰地域界限認(rèn)定、消除地方干擾因素、提高司法質(zhì)效等顯著優(yōu)勢，也在改革方向、受案范圍、改革路徑等基礎(chǔ)要素上相契合。根據(jù)地方檢察實踐的探索，目前已在辦案主體、方式、程序等機(jī)制上形成一定共識，但在管轄依據(jù)和協(xié)作、協(xié)調(diào)機(jī)制方面仍存在瓶頸，亟需專門立法跟進(jìn)、建立協(xié)作機(jī)制和健全完善配套機(jī)制。在此基礎(chǔ)之上，以鐵檢轉(zhuǎn)型來全面深化跨區(qū)劃檢察改革，可以良好承載現(xiàn)有制度和工作實踐，在最大程度上消化改革成本，也是未來跨區(qū)劃公益訴訟改革的重要方向。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 跨區(qū)劃 司法體制改革 鐵檢轉(zhuǎn)型 制度供給

2015年全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在13個省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點工作。2017年全國人大常委會通過《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，在立法層面賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。就當(dāng)前而言，從中央到地方的實踐探索均取得顯著成效，但同時也遭遇諸多困難和瓶頸，尤其是涉及行政部門違法、流域治理、地方主義干擾等特殊問題。對此，引入跨區(qū)劃機(jī)制是破解困境的重要途徑。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》（以下簡稱《試點方案》），上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海三分院”）、北京市人民檢察院第四分院相繼在兩地鐵路運(yùn)輸檢察分院的基礎(chǔ)上掛牌成立。檢察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機(jī)制兩項改革任務(wù)具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進(jìn)上的耦合性，兩者相互融合、共同推進(jìn)將更有利于司法改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、檢察公益訴訟的實踐困境

目前，檢察公益訴訟的制度和理念已基本確立，檢察機(jī)關(guān)職能開始強(qiáng)調(diào)刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。檢察公益訴訟全面開展以來，立案數(shù)量增長迅速，2017年7月至2019年9月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案214740件，其中辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。[1]但與此同時，公益訴訟案件的跨區(qū)劃特性也對現(xiàn)行制度帶來沖擊，實踐中暴露出諸多問題。

（一）管轄權(quán)限制

1.地域管轄單一

目前檢察公益訴訟管轄只規(guī)定了屬地管轄原則，并未就跨區(qū)劃案件的集中管轄作特殊規(guī)定。雖然部分案件可以通過“指定管轄”的機(jī)制解決，但只是個案指定管轄，不屬于集中管轄，無法對頻頻發(fā)生的跨區(qū)劃公益訴訟案件進(jìn)行常態(tài)化處理，且在程序上還設(shè)定了與其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)要求，影響司法效率。

2.級別管轄錯位

根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，市級檢察院和中級法院管轄一審民事公益訴訟案件，基層檢察院和基層法院管轄一審行政公益訴訟案件，但目前大多民事公益訴訟涉及到的當(dāng)事人僅為中小企業(yè)或個人，且事實清楚、標(biāo)的較小，這類案件一律由中級司法機(jī)關(guān)管轄完全不符合司法經(jīng)濟(jì)原則要求，增加訴累。相反，大量行政公益訴訟案件涉及強(qiáng)勢的地方行政機(jī)關(guān)，這類案件由基層檢察院起訴難免受地方干擾。

（二）調(diào)查權(quán)限制

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟或行政訴訟的取證、舉證、質(zhì)證規(guī)則，不能采用刑事案件中的措施進(jìn)行調(diào)查，也不能采用強(qiáng)制手段進(jìn)行取證?！度嗣駲z察院組織法》第21條雖規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時享有調(diào)查核實權(quán)，并規(guī)定了相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合的義務(wù)，但法律并未規(guī)定相應(yīng)罰則，導(dǎo)致檢察公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)欠缺有力保障。理論上，檢察機(jī)關(guān)可以在起訴前向法院申請證據(jù)保全，但訴前保全申請人必須在法院采取保全措施后30日內(nèi)提起訴訟，該期限基本不能滿足公益訴訟前置程序的需要，因此在司法實踐中也難以適用。

（三）專業(yè)壁壘

公益訴訟屬于檢察工作的新領(lǐng)域，不論是專業(yè)水平還是執(zhí)法經(jīng)驗都存在很大的專業(yè)壁壘。檢察人員大都教育背景比較單一，對于當(dāng)前公益訴訟主要涉及領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)資和食藥品等欠缺專業(yè)知識儲備，也缺乏相關(guān)專業(yè)檢測設(shè)備和鑒定資質(zhì)，一線執(zhí)法經(jīng)驗的欠缺也使得其難以及時發(fā)現(xiàn)違法線索并準(zhǔn)確深入調(diào)查。公益訴訟具有案件內(nèi)容與訴訟對象的特殊性，如環(huán)境污染侵權(quán)案件中很多證據(jù)或線索稍縱即逝，無法在事后通過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定評估予以還原，一些刑事案件中公安機(jī)關(guān)當(dāng)場調(diào)查、固定的證據(jù)由于證明方向和證明標(biāo)準(zhǔn)不同于公益訴訟，有時無法使用。另外，實踐中的很多主管部門本身就是被訴主體，掌握甚至壟斷著信息資源和技術(shù)資源，檢察機(jī)關(guān)對其怠于履行法定職責(zé)的調(diào)查難以獲得其專業(yè)技術(shù)支持。

二、跨區(qū)劃檢察公益訴訟的制度論證

公益訴訟的跨區(qū)域性和影響大特性，導(dǎo)致案件易受地方保護(hù)和行政干預(yù)，進(jìn)而公益訴訟本身的調(diào)查取證、專業(yè)壁壘等難點也會隨之放大。跨區(qū)劃集中管轄模式，可以有效排除地方干擾，形成穩(wěn)定的管轄方式和訴訟格局。此外，還有利于積累辦案經(jīng)驗、提高辦案效率、打造辦案隊伍、優(yōu)化辦案協(xié)作。因此，有必要引入跨區(qū)劃公益訴訟機(jī)制來克服檢察公益訴訟發(fā)展的瓶頸。

（一）檢察公益訴訟跨區(qū)劃管轄的制度優(yōu)勢

1.明晰地域界限認(rèn)定

跨區(qū)劃管轄的檢察機(jī)關(guān)可以應(yīng)對案件涉及區(qū)劃界線不明，尤其是行政區(qū)劃以水域為界的情況，避免損害公益的侵權(quán)者為逃避檢查，將侵權(quán)行為實施地選擇在行政區(qū)的邊界，導(dǎo)致侵權(quán)行為實施地或侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地不明的管轄判斷困難。

2.消除地方干擾因素

公共利益遭受侵害，往往與當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)職能部門的協(xié)調(diào)管理不力，甚至不作為、濫作為等現(xiàn)象有關(guān)，即便是民事公益訴訟案件，一旦涉及到的企業(yè)是地方的納稅大戶或行業(yè)支柱，地方政府也會以影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關(guān)注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕?？缧姓^(qū)劃集中管轄模式，可以有效排除地方干擾，形成穩(wěn)定的管轄方式和訴訟格局，確保法律適用的統(tǒng)一。

3.提高司法質(zhì)效

公益訴訟案件侵權(quán)行為實施地和侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地的交錯，會產(chǎn)生“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復(fù)雜情形。這些跨區(qū)劃特點造成的管轄不確定性往往會導(dǎo)致推諉或爭奪管轄，以致公益得不到及時保護(hù)或多頭辦案浪費(fèi)司法資源。檢察公益訴訟分散管轄會形成一類問題多地查辦、各管一段的現(xiàn)象，未能立足全局統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)生集約效應(yīng)，不利于通過集中辦理大量案件積累豐富經(jīng)驗和培養(yǎng)專業(yè)人才，還造成各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、同案不同判，影響司法的統(tǒng)一和權(quán)威。

上述問題的解決需要確立特定檢察機(jī)關(guān)的集中管轄。

（二）跨區(qū)劃檢察改革與公益訴訟融合的基礎(chǔ)

1.改革方向的趨同

跨區(qū)劃檢察改革的目的和價值在于排除地方干預(yù)，確保司法公平正義，從而滿足人民群眾對于法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品的新要求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是“美麗中國”建設(shè)戰(zhàn)略決策下國家賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要職責(zé)，其直接目標(biāo)在于維護(hù)國家和公共利益，解決“公地悲劇”難題，從全面性角度滿足人民群眾的法治需求。二者在改革方向上具有很強(qiáng)的趨同性。

2.受案范圍的重合

根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》《試點方案》的相關(guān)規(guī)定，跨行政區(qū)劃檢察院與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所涉管轄的案件范圍上具有高度的重合性，尤其表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及食品藥品安全領(lǐng)域;在具體職能方面，二者雖然各有側(cè)重，但也具有很強(qiáng)互補(bǔ)性。

3.改革路徑的耦合

跨區(qū)劃檢察改革和檢察公益訴訟同根同源，均為《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所確立的重大改革任務(wù)。受法律授權(quán)、試點選擇、改革協(xié)同性等因素影響，當(dāng)前跨區(qū)劃檢察改革未能實現(xiàn)“跨省”管轄，進(jìn)入了瓶頸期;檢察公益訴訟也面臨著訴訟程序受限、調(diào)查核實措施不力、專業(yè)支持不足等諸多困難。[2]但上述兩項改革在深化路徑上卻具有高度的耦合性，若能將二者有機(jī)結(jié)合，既能更好提升跨區(qū)劃公益訴訟辦案質(zhì)效，也能進(jìn)一步深化跨區(qū)劃檢察改革。

三、跨區(qū)劃檢察公益訴訟的實踐探索

跨行政區(qū)劃檢察院天然具有跨地域、抗干擾、專業(yè)性強(qiáng)等特點，其在打擊環(huán)資、食藥等領(lǐng)域刑事犯罪以及跨區(qū)劃重大民行案件監(jiān)督方面具有顯著的制度優(yōu)勢，同時也為檢察公益訴訟制度集約化、專業(yè)化發(fā)展提供了載體和平臺，是跨區(qū)劃檢察公益訴訟發(fā)展的必由之路。

（一）實踐案例：洪澤湖污染事件行政公益訴訟

1.基本案情

2018年8月17日起，受臺風(fēng)“溫比亞”影響，蘇皖北部地區(qū)遭罕見暴雨形成特大洪澇災(zāi)害，安徽宿州地區(qū)在未預(yù)警通報的情況下開閘泄洪，大量洪水夾帶污染物注入江蘇省宿遷地區(qū)的洪澤湖，致洪澤湖區(qū)遭受污染，大量魚蝦蟹死亡。2018年12月4日，最高檢原鐵路運(yùn)輸檢察廳以線索交辦的形式，將洪澤湖污染事件公益訴訟案交由上海三分院指定下轄徐州鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡稱“徐州院”）、合肥鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡稱“合肥院”）查辦。上海三分院根據(jù)最高檢指示，將洪澤湖污染事件中安徽宿州地區(qū)的行政公益訴訟線索交由徐州院審查辦理;將洪澤湖污染事件中江蘇徐州地區(qū)、宿遷地區(qū)，河南永城地區(qū)的行政公益訴訟線索交合肥院審查辦理。

2.辦案過程

2018年12月12日，洪澤湖污染事件行政公益訴訟案件第一次協(xié)調(diào)指導(dǎo)聯(lián)席會議在江蘇徐州舉行，江蘇省人民檢察院、安徽省人民檢察院、河南省人民檢察院、上海三分院、徐州院、合肥院會簽了《關(guān)于跨區(qū)劃辦理洪澤湖污染事件行政公益訴訟案件的協(xié)作機(jī)制》（以下簡稱《協(xié)作機(jī)制》）。《協(xié)作機(jī)制》從協(xié)作機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會議、信息通報、協(xié)作辦案四個方面構(gòu)建了“三省一市”檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)劃合作辦案的框架。

徐州院、合肥院領(lǐng)辦案件線索后，迅速行動，制定具體工作方案，檢察長擔(dān)任專案組組長，并親自帶隊開展了調(diào)查。調(diào)查認(rèn)為，首先，從此次污染事件原因看，系面源污染，無法歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的不作為、不履職。而且，洪澤湖污染事件后，安徽省宿州地區(qū)加強(qiáng)污水管網(wǎng)新增改建，提高城鄉(xiāng)生活垃圾處置能力，遏制面源污染起到一定成效。其次，從損害結(jié)果的處置情況看，相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職，確保損害降到最低，對受損災(zāi)民進(jìn)行了救助。最后，從社會效果看，污染事件所造成的不利影響已基本消除，受災(zāi)漁民也已得到有效安置救助，洪澤湖污染湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境正在恢復(fù)，相關(guān)單位和行政部門也正采取措施落實修復(fù)、整改等工作。因此，對洪澤湖污染事件行政公益訴訟線索終結(jié)審查，作不立案處理。

（二）跨區(qū)劃檢察公益訴訟面臨的問題

1.法律層面

一是管轄問題。目前，跨區(qū)劃檢察公益訴訟需要跨省、市、區(qū)辦案，多以指定管轄的形式明確由跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)辦理。但在立法層面并沒有關(guān)于跨區(qū)劃檢察公益訴訟的特殊管轄規(guī)定，一些當(dāng)事人、協(xié)助單位等長期以來形成了屬地管轄的固定思維，對跨區(qū)劃管轄，尤其是對于當(dāng)前的跨區(qū)劃公益訴訟案件大都指定由鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)辦理的認(rèn)知度不夠，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)有些當(dāng)事人或協(xié)助單位以管轄權(quán)不清為理由，拒絕配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的情況。

二是調(diào)查手段問題。實踐中，跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查、收集證據(jù)材料過程中，相關(guān)地方行政部門間相互推諉不予配合的情況屢有發(fā)生。如在前述專案中，有些調(diào)查事項在當(dāng)?shù)卣k、法制辦、維穩(wěn)辦、公安、水警等處相互推諉，使調(diào)查無處著手;專案組兩次向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門發(fā)出調(diào)取證據(jù)通知書，要求提供其轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，但當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門也一直拖延。

2.實踐操作層面

一是及時性問題。前述專案中污染發(fā)生和損害結(jié)果調(diào)查跨越三省多地，需要有一個統(tǒng)一、中立的辦案組織完成線索調(diào)查，這也是最高檢將案件線索交由上海三分院指定徐州院和合肥院跨省交叉辦理的立意，如此亦能更好發(fā)揮跨區(qū)劃檢察公益訴訟的優(yōu)勢。但由于安徽省和江蘇省政府間已對污染事件達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，相關(guān)補(bǔ)助工作已經(jīng)展開，環(huán)保部門對污染原因也有一定結(jié)論，故繼續(xù)深入調(diào)查受阻。這也提醒檢察機(jī)關(guān)未來在查辦此類案件時要關(guān)注介入的及時性。

二是有效性問題。即與異地地方檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)作的有效性問題。一方面，是檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作有效性。如前述上海三分院與徐州院、合肥院之間，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，在新增管轄的公益訴訟等案件上，二者并無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件中新增管轄案件也并不互通;由于基層鐵檢院人財物受制于地方，在辦案人手緊張時，也會優(yōu)先辦理所在地上級檢察院交辦的任務(wù)。又如在鐵檢機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)之間，受辦案人力資源有限且未能將異地協(xié)辦納入考核指標(biāo)等因素影響，異地地方檢察機(jī)關(guān)對于鐵檢機(jī)關(guān)的協(xié)作請求也存在動力不足等問題。另一方面，是與異地行政機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。實踐中，異地行政機(jī)關(guān)對相關(guān)公益訴訟調(diào)查較為抵觸，檢察機(jī)關(guān)在跨區(qū)劃公益訴訟中會遇到許多“軟釘子”，辦案工作很難順利開展。同樣的問題也出現(xiàn)在與專業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)上，如在環(huán)資、食藥公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)迫切希望得到專業(yè)部門或科研單位的技術(shù)支持，但實踐中專業(yè)機(jī)構(gòu)因顧忌異地調(diào)查極易得罪異地“同行”這種行業(yè)“潛規(guī)則”，一般不愿派員前往。上述情況，均會直接影響到跨區(qū)劃檢察公益訴訟辦案合力的形成以及辦案效果的彰顯。

四、跨區(qū)劃檢察公益訴訟實踐困境的破解之道

（一）完善檢察公益訴訟辦案機(jī)制

1.建立公益訴訟特別程序

從世界各國公益訴訟實踐來看，明確的立法規(guī)定和法律授權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的共同特征。目前我國檢察公益訴訟的法律依據(jù)僅為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)條款，以及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，并未建立區(qū)別于傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟的程序體系，導(dǎo)致公益訴訟案件在現(xiàn)有體系中難以取得較大發(fā)展。公益訴訟并不屬于以私益為基礎(chǔ)的民事訴訟或行政訴訟，公益訴訟起訴人既不同于原告，也不同于公訴人，因此如果公益訴訟案件依舊按照《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的程序設(shè)置框架運(yùn)行是有局限性的?？梢苑滦瑯泳哂刑厥庑?、專業(yè)性的《海事訴訟特別程序法》，建立公益訴訟特有的訴訟原則和框架，并適時制定《公益訴訟特別程序法》，[3]將公益訴訟程序獨立于民事訴訟和行政訴訟。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查、保全職權(quán)

目前關(guān)于被調(diào)查對象配合義務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有規(guī)定具體義務(wù)內(nèi)容和拒絕或妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的罰則，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的法律規(guī)定缺乏剛性。[4]首先，在立法層面，可以參照法院在調(diào)查取證時的司法強(qiáng)制措施，如法院可以對妨礙調(diào)查的行為采取罰款或拘留措施，[5]賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的司法強(qiáng)制權(quán)。其次，應(yīng)通過立法明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟調(diào)查中有條件地使用搜查等手段獲取書證、物證、信息數(shù)據(jù)等。再次，將訴前保全的職權(quán)賦予同為司法機(jī)關(guān)的檢察院，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為情況緊急，不立即采取保全措施將會使公共利益受到難以彌補(bǔ)的損害的，可以直接采取保全措施，相關(guān)單位必須協(xié)助配合。同時，也應(yīng)該通過立法的形式對檢察機(jī)關(guān)實施訴前保全的條件、流程、期限、方式等進(jìn)行限制，防止權(quán)力濫用，如因檢察機(jī)關(guān)違反規(guī)定錯誤保全的，應(yīng)啟動國家賠償程序并追究相關(guān)責(zé)任。

（二）建立跨區(qū)劃公益訴訟協(xié)作機(jī)制

在相關(guān)法律法規(guī)無法盡快完善的情形下，亦可考慮通過協(xié)作機(jī)制建設(shè)打通跨區(qū)劃檢察工作通道，開展先行先試的制度探索。目前而言主要包括以下幾類：

1.內(nèi)部協(xié)作機(jī)制

（1）與異地檢察機(jī)關(guān)的橫向協(xié)作?？鐓^(qū)劃檢察機(jī)關(guān)和地方檢察機(jī)關(guān)在工作開展中有各自的優(yōu)勢。跨行政區(qū)劃檢察院可以排除地方干擾、加大監(jiān)督力度，地方檢察院熟悉當(dāng)?shù)貭顩r，容易調(diào)動地方資源，應(yīng)通過程序設(shè)置促使上述優(yōu)勢互補(bǔ)。

對公益訴訟案件，可以設(shè)置以跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)為主、地方檢察機(jī)關(guān)為輔的聯(lián)合辦案程序，在線索排查、調(diào)查、訴前、庭審等不同階段發(fā)揮各自優(yōu)勢、及時互通信息、加強(qiáng)協(xié)作配合，以形成辦案合力。這樣，既可以提高辦理跨區(qū)劃公益訴訟案件的效率，也能在一定程度上排除地方干擾，減少地方檢察院的辦案壓力。同時，建立地方檢察院協(xié)助辦案的考核機(jī)制，以提高其協(xié)助配合跨區(qū)劃檢察院辦案的積極性。此外，法院間可以就需調(diào)查事項委托異地法院進(jìn)行調(diào)查，異地法院將受托事項立案進(jìn)入流程管理，既體現(xiàn)了受托法院的工作量，也可對委托事項的辦理進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督?？梢詤⒖挤ㄔ涸撐姓{(diào)查制度，建立跨行政區(qū)劃檢察院與地方檢察院之間的委托調(diào)查等辦案協(xié)作機(jī)制。

（2）上下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)作。實踐中，跨區(qū)劃公益訴訟案件主要由跨區(qū)劃檢察院以及基層鐵檢院辦理，對于前者，有其所在地省院存在;對于后者，更是有其所在地省院、鐵檢分院的存在。這種領(lǐng)導(dǎo)體制會影響到跨區(qū)劃公益訴訟辦案的獨立性，進(jìn)而對辦案效果造成不利影響。建議對于省內(nèi)的跨區(qū)劃公益訴訟案件由省院指定省內(nèi)的鐵檢基層院管轄，對于跨省且影響力大的公益訴訟案件，由最高檢統(tǒng)籌，指定跨區(qū)劃檢察院或鐵檢分院辦理，直接向最高檢負(fù)責(zé)。

2.外部協(xié)作機(jī)制

（1）與地方行政執(zhí)法部門的協(xié)作。一方面，現(xiàn)階段公益訴訟案件多源于刑事案件，依賴于對刑事案件的調(diào)查取證，若能夠使得公安機(jī)關(guān)在辦理跨區(qū)劃刑事案件過程中在檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下統(tǒng)一調(diào)取公益訴訟所需要的證據(jù)材料，則對公益訴訟工作的后續(xù)開展極為有利。另一方面，公益訴訟作為法律監(jiān)督的手段，可以有效督促行政機(jī)關(guān)履職，糾正有關(guān)單位、個人的違法行為，某些較為弱勢的行政機(jī)關(guān)，可以借助檢察監(jiān)督工作的開展，攻克某些執(zhí)法難點，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（2）與專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的協(xié)作。專家輔助人制度同樣是檢察公益訴訟的重要協(xié)作機(jī)制。最高檢可以組建全國范圍的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人名錄，根據(jù)相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，確立合作鑒定機(jī)構(gòu)并建立協(xié)作機(jī)制，以獲得公正、優(yōu)質(zhì)、高效的專業(yè)輔助服務(wù)。

（三）健全檢察公益訴訟配套機(jī)制

1.組織機(jī)制保障

跨區(qū)劃公益訴訟，無論“省內(nèi)跨”抑或“跨省”，均需要檢察機(jī)關(guān)與地方政府“人財物”的適當(dāng)分離，以抵御地方干擾，保障檢察公益訴訟工作公正、順利開展。于“省內(nèi)跨”而言，需要有相關(guān)省級機(jī)關(guān)支持;于“跨省”而言，需要有最高檢予以制度保障。

2.信息技術(shù)支持

新時期，越來越多的檢察公益訴訟案件通過大數(shù)據(jù)平臺發(fā)現(xiàn)線索，通過智慧檢務(wù)、人工智能等協(xié)助案件的辦理，信息化技術(shù)將給公益訴訟工作帶來更大的可能性，例如設(shè)立公益訴訟指揮中心，通過無線網(wǎng)絡(luò)高速傳輸遠(yuǎn)程指揮調(diào)查取證、采集樣本、現(xiàn)場勘驗等。

（四）探索跨行政區(qū)劃檢察公益訴訟集中管轄機(jī)制

全國現(xiàn)有18個鐵路運(yùn)輸檢察分院、59個鐵檢基層院，遍布全國29個省、自治區(qū)、直轄市，除西藏、海南外，鐵檢機(jī)關(guān)的設(shè)置實現(xiàn)了全覆蓋。[6]鐵檢機(jī)關(guān)依托鐵路系統(tǒng)，管轄范圍與行政區(qū)劃不同，且長期實行垂直管理，具有天然的跨區(qū)劃屬性。2019年10月，在十三屆全國人大常委會第十四次會議聯(lián)組會議上，最高檢張軍檢察長指出，有不少危害社會公益的案件，帶有區(qū)域性、流域性特點，最高檢正在嘗試和努力爭取，以鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)體制改革為契機(jī)，建立跨區(qū)域司法管轄制度為主的機(jī)構(gòu)。[7]綜上，以鐵路檢察機(jī)關(guān)作為跨區(qū)劃公益訴訟案件的集中管轄機(jī)關(guān)，既是對現(xiàn)有制度和實踐工作的良好承載，也是未來跨區(qū)劃公益訴訟改革的重要方向。

1.明確跨區(qū)劃檢察公益訴訟管轄依據(jù)

相關(guān)立法和司法解釋中應(yīng)明確規(guī)定公益訴訟跨區(qū)劃集中管轄的情形。如此，一方面可以減少個案指定管轄的數(shù)量，維護(hù)法律權(quán)威;另一方面，也能讓相關(guān)當(dāng)事人、被調(diào)查人、人民群眾知曉檢察公益訴訟案件跨區(qū)劃辦理的合法性，使跨區(qū)劃檢察院辦理公益訴訟案件能夠“師出有名”。

2.跨區(qū)劃檢察公益訴訟的布局設(shè)想

根據(jù)跨區(qū)劃檢察改革的前期實踐經(jīng)驗和鐵檢機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需求，結(jié)合檢察公益訴訟的發(fā)展特點和趨勢，可以公益訴訟案件集中管轄為突破口，整合現(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院資源，構(gòu)建以公益訴訟、交通、環(huán)境資源、食藥品安全、互聯(lián)網(wǎng)等專業(yè)案件集中管轄為體，以跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)置為用的跨區(qū)劃檢察公益訴訟格局。一方面，在重點區(qū)域設(shè)置公益訴訟特別機(jī)構(gòu)。如在長三角、京津冀、長江流域、黃河流域、珠三角、秦嶺、祁連山脈、大別山脈、武夷山脈等重點跨區(qū)劃地區(qū)，根據(jù)范圍大小設(shè)置不同層級的公益訴訟特別檢察機(jī)構(gòu)。若重點區(qū)域與跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置有重合，則可采用“一套班子、兩塊牌子”加掛牌子的做法，以節(jié)省機(jī)構(gòu)設(shè)置。另一方面，最高檢設(shè)巡回檢察廳辦理、指導(dǎo)辦理重大跨區(qū)劃公益訴訟案件。最高檢可在跨區(qū)劃大區(qū)檢察院的基礎(chǔ)上，設(shè)立分院或巡回檢察廳，辦理、指導(dǎo)辦理重大跨區(qū)劃公益訴訟等專門檢察案件，以及各級跨行政區(qū)劃檢察院的抗訴案件，并對應(yīng)監(jiān)督最高人民法院巡回法庭。轄區(qū)內(nèi)各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)接受最高檢分院或巡回檢察廳的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

注釋：

[1] 最高人民檢察院《關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2020年1月23日。

[2]參見劉輝：《檢察公益訴訟的目的與構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。

[3]參見甄貞：《深化改革，完善公益訴訟制度立法》，《檢察日報》2019年3月19日。

[4] 參見萬毅：《<人民檢察院組織法>第21條之法理分析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。

[5] 《民事訴訟法》第114條規(guī)定，有關(guān)單位拒絕或者妨礙人民法院調(diào)查取證的，除責(zé)令其履行協(xié)助義務(wù)外，并可予以罰款，對仍不履行協(xié)助義務(wù)的，可以予以拘留。

[6] 參見李睿杰：《行政公益提起訴訟應(yīng)由鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄》，《人民檢察》2019年第3期。

[7] 參見《保護(hù)公共利益不受侵犯——全國人大常委會就公益訴訟檢察工作開展專題詢問》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/efef917ed4814b69a35a596bfba65c83.shtml，最后訪問日期：2020年2月12日。