楊旭 秦梟童

[摘 要]城市生活垃圾管理是城市治理的重要內(nèi)容。城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散情況集中體現(xiàn)了城市生活垃圾治理的整體性布局。通過對(duì)1979—2020年1840份中國城市生活垃圾管理政策進(jìn)行政策參照網(wǎng)絡(luò)與關(guān)鍵詞時(shí)序分析，從生活垃圾管理政策擴(kuò)散強(qiáng)度、廣度、方向與速度四個(gè)維度，以及政策萌芽、過渡、調(diào)整和發(fā)展四個(gè)階段構(gòu)建“四維度-全階段”的分析框架表明：在政策擴(kuò)散強(qiáng)度上，通知類政策居多，政策總體呈聚集分布態(tài)勢(shì)，主要集中于政策調(diào)整階段（2008—2015年）和政策發(fā)展階段（2016—2020年）;在政策擴(kuò)散廣度上，法律類政策強(qiáng)于通知類政策，且微量平穩(wěn)增長同瞬間爆發(fā)增長并存;在政策擴(kuò)散速度上，通知類政策擴(kuò)散速度變化幅度較大;在政策擴(kuò)散方向上，顯現(xiàn)從中央向地方、從東部向西部發(fā)散型輻射的特征。中國城市生活垃圾管理政策變遷的宏觀視圖，對(duì)于推動(dòng)中國城市生活垃圾治理研究具有一定的啟發(fā)與借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]城市生活垃圾管理;政策擴(kuò)散;政策參照網(wǎng)絡(luò);關(guān)鍵詞時(shí)序分析

一、問題的提出

1962年，蕾切爾·卡森（Rachel Carson）撰寫的《寂靜的春天》（Silent Spring）一書出版，成為人們環(huán)境意識(shí)覺醒的重要標(biāo)志性事件。1980年，美國著名未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒（Alvin Toffler）在其所著的《第三次浪潮》（The Third Wave）一書中曾預(yù)言，垃圾革命必將成為繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后影響人類后續(xù)生存發(fā)展的又一次浪潮。①隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民物質(zhì)消費(fèi)水平大幅提升，中國生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，環(huán)境隱患日漸突出。中國僅垃圾清運(yùn)量就已從2009年的15734萬噸增長到2018年的22802萬噸。②城市生活垃圾問題作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的衍生問題，內(nèi)嵌于城市居民日常生活。城市生活垃圾治理既“鏈接”私人消費(fèi)行為和政府公共服務(wù)供給，也關(guān)涉城鄉(xiāng)綜合發(fā)展和人居環(huán)境改善，是中國推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要一環(huán)。當(dāng)下國家對(duì)生活垃圾管理的重視程度有目共睹，但是生活垃圾管理政策歷經(jīng)30余年的變遷與發(fā)展，其收效一直眾說紛紜，其中不乏批評(píng)者。③當(dāng)下生活垃圾分類問題與相關(guān)政策又接踵而至，中央的政策頒布與地方的政策執(zhí)行是否能夠一以貫之，垃圾管理的長效機(jī)制又可否構(gòu)建等，是當(dāng)下乃至今后各級(jí)政府需要考慮的重要議題。

政策擴(kuò)散被視為政策創(chuàng)新研究的核心問題之一，通常是指一項(xiàng)政策在空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移，并被系統(tǒng)中其他成員采納的過程。①不管是理性學(xué)習(xí)、府際競爭、強(qiáng)制因素、跟風(fēng)模仿抑或社會(huì)建構(gòu)等誘致政策擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制，還是官員異地交流、地方政府間水平擴(kuò)散、自下而上“吸納-推廣”、自上而下“試點(diǎn)-推廣”或強(qiáng)制推行式的政策擴(kuò)散路徑，歸根結(jié)底都著重強(qiáng)調(diào)政策主體間的互動(dòng)交流與利益重構(gòu)。生活垃圾管理場(chǎng)域下的政策擴(kuò)散也不例外。在央地博弈的互動(dòng)情境中，當(dāng)中央高度重視的社會(huì)問題與地方的工作重點(diǎn)不一致或不協(xié)調(diào)時(shí)，地方政策執(zhí)行者往往傾向于實(shí)現(xiàn)“不求有功、但求無過”的次優(yōu)績效，而不會(huì)投入大量政策資源以取得令中央滿意的、可推廣的最優(yōu)績效。②因應(yīng)中國單一制政體和復(fù)雜的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，遵循“摸著石頭過河”漸進(jìn)式政策改革路徑或試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑胺旨?jí)制試驗(yàn)”既使地方政策執(zhí)行者減少“盲目”犯錯(cuò)的機(jī)會(huì)，③也是中央政府降低整體性風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避政策失敗的可行之舉。但事實(shí)上，早在2000年原建設(shè)部就確定了北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門等8個(gè)城市為首批生活垃圾分類試點(diǎn)城市，推進(jìn)生活垃圾分類。而時(shí)隔17年，住建部又頒布《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》，確定北京、天津、上海等46個(gè)重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾分類。與前者相比，后者的覆蓋范圍或?qū)ο竺黠@更為廣泛，效果也更為顯著，但作為政策傳播與擴(kuò)散的“黑箱”仍未打開。有鑒于此，本文以城市生活垃圾管理為討論場(chǎng)域，從政策擴(kuò)散視角入手，意圖構(gòu)建整合性解釋框架，全面縷析生活垃圾管理政策30余年的擴(kuò)散特征，以此探尋生活垃圾管理政策的內(nèi)在變遷邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）城市生活垃圾管理政策的研究現(xiàn)狀

城市生活垃圾被定義為包括道路清掃垃圾、商業(yè)垃圾、單位機(jī)構(gòu)垃圾和交通運(yùn)輸垃圾等在內(nèi)的城市居民在日常生活、工作或生產(chǎn)活動(dòng)中所拋棄或產(chǎn)生的固態(tài)、半固態(tài)廢物。④故而，本文探討的“城市生活垃圾”概念范疇以此為準(zhǔn)，且不包括建筑垃圾、生活污水、工業(yè)垃圾等其他生活垃圾。城市生活垃圾管理是指以實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化為原則，針對(duì)城市生活垃圾投放、收集、運(yùn)輸、處置而開展的相關(guān)管理活動(dòng)。規(guī)范城市生活垃圾管理是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。

縱觀城市生活垃圾管理的相關(guān)研究，基于政策科學(xué)的研究可謂汗牛充棟，主要有兩方面：一是關(guān)注比較公共政策研究。通過對(duì)不同國家、地區(qū)城市生活垃圾管理政策間的比較研究，展現(xiàn)出政治經(jīng)濟(jì)變量對(duì)垃圾管理政策的影響。如陳子玉等運(yùn)用政策執(zhí)行模糊-沖突模型對(duì)南京市垃圾分類政策執(zhí)行進(jìn)行分析;⑤呂維霞等對(duì)日本生活垃圾管理政策進(jìn)行探討;⑥烏邦（Ukpong）等人研析尼日利亞市高收入地區(qū)與低收入城市生活垃圾管理的政策執(zhí)行差異;⑦達(dá)曼胡里（Damanhuri）等人描述印尼城市固體可回收垃圾的處理方案;等等。①二是聚焦于城市生活垃圾管理過程的專項(xiàng)研究。如源頭分類環(huán)節(jié)要明確加強(qiáng)對(duì)公眾的宣教和制度約束，②中端收運(yùn)環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)管“體制外”的生活垃圾管理群體，末端處理階段側(cè)重關(guān)注處理設(shè)施建設(shè)布局引起的社會(huì)問題，③等等。當(dāng)前研究大多集中于城市生活垃圾治理途徑、影響因素、管理模式，乏見基于城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散的宏觀探討和整體把握。近些年來，垃圾圍城形勢(shì)日愈嚴(yán)峻，生活垃圾管理顯然成為提升中國城市品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其推廣和發(fā)展理應(yīng)遵照國家大政方針。自2017年《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》頒布以來，46個(gè)重點(diǎn)城市已先后基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，基本形成相應(yīng)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，可見生活垃圾分類管理政策已呈擴(kuò)散特征。而只有精準(zhǔn)把握生活垃圾管理政策的擴(kuò)散機(jī)理，才能在未來修訂或更新生活垃圾管理政策時(shí)有所遵循，在政策執(zhí)行時(shí)增進(jìn)績效。④因此，本文擬通過對(duì)城市生活垃圾管理政策文本進(jìn)行量化研究，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，梳理生活垃圾管理政策擴(kuò)散的現(xiàn)實(shí)特征，意圖探尋城市生活垃圾管理政策之內(nèi)在機(jī)理。

（二）政策擴(kuò)散的相關(guān)研究

制度學(xué)派認(rèn)為，一項(xiàng)制度被廣為接受、成為社會(huì)事實(shí)后，就會(huì)轉(zhuǎn)化為一種重要的制度力量，迫使其他組織采納接受。⑤政策創(chuàng)新有別于政策發(fā)明，被普遍定義為政府采納一個(gè)對(duì)它而言是“新”的政策，而不論該項(xiàng)目以前是否在其他時(shí)間和地點(diǎn)被采納。⑥而政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)溝通過程，比如羅杰斯（Rogers）將政策擴(kuò)散定義為“一項(xiàng)創(chuàng)新通過某種渠道、隨著時(shí)間流逝在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程”。⑦政策擴(kuò)散作為政策過程理論之一，自20世紀(jì)60年代在美國興起，一直以來都是西方公共政策學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，相應(yīng)地，國外研究主要關(guān)注政策擴(kuò)散的動(dòng)因、制約因素、擴(kuò)散模式與特點(diǎn)等。⑧馬什（D. Marsh）、西蒙斯（J. C. Sharman）將政策擴(kuò)散機(jī)制歸納為學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制和模仿。⑨貝瑞夫婦（F. Berry & W.Berry）總結(jié)了美國聯(lián)邦體制下政策擴(kuò)散的已有研究，提出政策擴(kuò)散的四種模型，即全國互動(dòng)模型、區(qū)域擴(kuò)散模型、領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模型和垂直影響模型。⑩格雷（V. Gray）通過對(duì)新政策在各地采納情況的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新擴(kuò)散在時(shí)間維度上呈“S”形曲線變化。{11}近年來，伴隨中國改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政策擴(kuò)散已成為中國政策過程研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。朱德米作為國內(nèi)最早對(duì)政策擴(kuò)散展開研究的學(xué)者，基于政策網(wǎng)絡(luò)理論和政策擴(kuò)散視角對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散進(jìn)行了整合性構(gòu)建。①王浦劬等結(jié)合中國公共政策制定和擴(kuò)散主體特點(diǎn)和政策實(shí)際運(yùn)行狀況，提煉出中國公共政策擴(kuò)散的四種基本模式及其背后的擴(kuò)散機(jī)制。②朱亞鵬系統(tǒng)梳理了政策擴(kuò)散的相關(guān)概念與內(nèi)涵，制約因素與影響因素，以及擴(kuò)散過程的特點(diǎn)與模式，并明確指出政策擴(kuò)散理論之于中國政策實(shí)踐和研究的重要借鑒意義。③除上述相關(guān)理論研究外，國內(nèi)學(xué)者也通過案例和實(shí)證研究對(duì)中國政策擴(kuò)散過程和特點(diǎn)展開分析。朱旭峰等以“城市低保制度”在全國200個(gè)城市7年間（1993—1999）迅速建立的過程為例，發(fā)掘了橫縱政府間關(guān)系對(duì)社會(huì)政策擴(kuò)散的復(fù)雜影響機(jī)制。④馬亮基于中國地級(jí)市的實(shí)證分析和政策擴(kuò)散的理論視角，研究發(fā)現(xiàn)城市自身公眾壓力、公共交通需求、政府意愿與能力、外部利益相關(guān)者等四組因素都不同程度地影響公共自行車計(jì)劃在中國城市間的擴(kuò)散。⑤

不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者多采用案例分析、事件史分析等研究方法，探討新政策在不同層級(jí)、不同區(qū)域政府或部門進(jìn)行傳播的動(dòng)因、路徑和規(guī)律。但是這種研究不可避免地帶有主觀性和不確定性。自20世紀(jì)80年代以來，在以實(shí)證主義方法論為基礎(chǔ)的政策分析飽受批評(píng)之時(shí)，政策話語分析也逐步發(fā)展起來，尤其在20世紀(jì)90年代，西方公共政策研究開始呈現(xiàn)出向“話語分析”轉(zhuǎn)向。⑥政策文本量化研究方法通過對(duì)政策文本的規(guī)范量化分析，可以從政策文本以及與之關(guān)聯(lián)的歷史脈絡(luò)和政策實(shí)踐中挖掘和獲取政策所蘊(yùn)含的話語，是推動(dòng)政策科學(xué)科學(xué)化發(fā)展和完善的一種新范式。⑦因此，本文通過運(yùn)用政策參照網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵詞時(shí)序分析法，借鑒黃萃等學(xué)者的觀點(diǎn)，從政策擴(kuò)散強(qiáng)度、廣度、速度、方向四個(gè)維度及政策萌芽、過渡、調(diào)整和發(fā)展四個(gè)階段構(gòu)建“四維度-全階段”分析框架，⑧并以城市生活垃圾管理政策文本為考察對(duì)象展開系統(tǒng)透視。

三、政策分析框架

（一）政策擴(kuò)散的研究維度和擴(kuò)散方法

政策擴(kuò)散強(qiáng)度（Policy Diffusion Intensity，PDI）是指政策擴(kuò)散指定路徑上的頻次，即頻次愈多，強(qiáng)度越大，具體包含絕對(duì)強(qiáng)度（Absolute Intensity，AI）和相對(duì)強(qiáng)度（Relative Intensity，RI）。絕對(duì)強(qiáng)度表示單個(gè)政策的被參照頻次Ni，即AI=Ni;相對(duì)強(qiáng)度則指單個(gè)政策的被參照頻次Ni同政策參照網(wǎng)絡(luò)中政策被參照頻次總和Ci的比率，即RI=Ni/Ci。

政策擴(kuò)散廣度（Policy Diffusion Breadth，PDB）是指政策擴(kuò)散的覆蓋范圍，即覆蓋范圍愈大，廣度越大，具體包括絕對(duì)廣度（Absolute Breadth，AB）和相對(duì)廣度（Relative Breadth，RB）。絕對(duì)廣度表示為參照該政策的機(jī)構(gòu)數(shù)量Nj（單個(gè)政策），即AB=Nj;相對(duì)廣度則指參照該政策的機(jī)構(gòu)數(shù)量Nj同政策參照樣本所涉及的政策機(jī)構(gòu)數(shù)量總和Cjt的比率，即RB= Nj/Cjt。

政策擴(kuò)散速度（Policy Diffusion Speed，PDS）是指實(shí)現(xiàn)指定擴(kuò)散目標(biāo)所需要的擴(kuò)散速度，依據(jù)耗費(fèi)時(shí)間來判定擴(kuò)散速度（反比），具體包含強(qiáng)度擴(kuò)散速度（Intensity Diffusion Speed，IDS）和廣度擴(kuò)散速度（Breadth Diffusion Speed，BDS）。強(qiáng)度擴(kuò)散速度表示為政策擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度Ni與政策頒布年數(shù)Yi之比率，即IDS=Ni/Yi;廣度擴(kuò)散速度則是指政策擴(kuò)散絕對(duì)廣度Nj同政策頒布年數(shù)Yi之比率，即BDS=Nj/Yi。

政策擴(kuò)散方向（Policy Diffusion Direction，PDD）是指自上而下、自下而上和平行擴(kuò)散三種擴(kuò)散角度。

（二）四個(gè)階段

根據(jù)法律效力和位階理論，政策頒布需要以上位法律和行政法規(guī)為支撐。①2000年建設(shè)部頒布實(shí)施《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，拉開了中央層面推進(jìn)生活垃圾分類城市試點(diǎn)的序幕，預(yù)示著中國生活垃圾分類政策開始落地。2008年全國人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，以法律形式確定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)在中國的重要地位，其中體現(xiàn)了非常重要的垃圾分類管理原則，即減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、資源化（Recycle）。②2016年國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，是促進(jìn)中國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理的標(biāo)志性文件。本文以上述3個(gè)政策頒布實(shí)施為時(shí)間劃分節(jié)點(diǎn)，對(duì)城市生活垃圾管理政策進(jìn)行階段性劃分并統(tǒng)計(jì)相應(yīng)的政策數(shù)量。

如圖1所示，整體上中央層面城市生活垃圾管理政策自20世紀(jì)80年代以來呈現(xiàn)明顯的階段性遞增態(tài)勢(shì)，由第一階段的年均約0.4件增長至第二階段的年均4.6件，繼而分別增長到第三階段和第四階段的年均7.3件和6.4件。由此也透視出“垃圾圍城”形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，并映射出政策信號(hào)不斷明確，以及中央政府對(duì)垃圾治理工作重視程度的不斷加深。如圖2所示，地方城市垃圾管理政策數(shù)量的變化趨勢(shì)可謂與中央“不謀而合”。地方城市垃圾管理政策的年均數(shù)量從第一階段的2.7件猛增至第二階段的29.3件，而第三階段和第四階段更是達(dá)到了年均101.9件和120件。其階段劃分如下：

第一階段（1979—1999年），即政策萌芽階段。受制于層層加碼“壓力型體制”下以GDP為核心的單維激勵(lì)方式（政治錦標(biāo)賽），地方政府在“效率優(yōu)先”“發(fā)展優(yōu)先”的功利主義誘導(dǎo)下，將“經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)為后”的發(fā)展策略奉為圭臬。因此，在本階段鮮有垃圾治理相關(guān)政策的頒布，對(duì)生活垃圾管理顯然乏善可陳。但不難看出，隨后地方政策數(shù)量的變化深受中央政治信號(hào)和焦點(diǎn)事件的顯著影響。

第二階段（2000—2007年），即政策過渡階段。建設(shè)部2000年出臺(tái)的《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》和2004年首次修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，驅(qū)使地方政府對(duì)生活垃圾管理的重視程度顯著提升。2007年黨的十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。首次提出建設(shè)生態(tài)文明之后，尤其是2008年《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，直接帶動(dòng)了第三階段的發(fā)展。

第三階段（2008—2015年），即政策調(diào)整階段。地方城市垃圾管理政策數(shù)量迅猛增加，但在自上而下的單向度管理體制下，地方政府的目標(biāo)導(dǎo)向和利益訴求表現(xiàn)出同中央權(quán)威的明顯偏差，與之對(duì)應(yīng)的是在封閉性的政府決策過程中，相當(dāng)一部分居民公民權(quán)利意識(shí)雖日益覺醒，但垃圾管理意識(shí)仍較為淡薄。在此期間，以廣州番禺垃圾焚燒風(fēng)波為典型的鄰避型環(huán)境群體性事件屢見不鮮。受其影響，地方城市生活垃圾管理政策數(shù)量于2010年達(dá)到峰值。

第四階段（2016—2020年），即政策發(fā)展階段。2016年《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》頒布，次年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部又頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》。自此以后，各地以促進(jìn)垃圾源頭分類為目的的城市生活垃圾管理政策數(shù)量呈現(xiàn)大幅度上漲，并于2018年達(dá)到最高峰。

四、研究設(shè)計(jì)

（一）資料收集與整理

本文以“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源，收集涉及城市生活垃圾管理的相關(guān)政策文獻(xiàn)。囿于生活垃圾管理中央政策制定“先入為主”，地方政策同樣執(zhí)行為要，所以政策文獻(xiàn)由中央政策和地方政策共同組成。為確保政策文本的針對(duì)性、科學(xué)性和相對(duì)完整性，本文遵循如下遴選原則：一是所選中央政策為中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方政策則囊括了31個(gè)省市自治區(qū)地方立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)頒布的（省級(jí)、設(shè)區(qū)的市）地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件和地方工作文件;二是以“生活垃圾”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，并剔除標(biāo)題含有“農(nóng)村”二字的政策文本;三是政策內(nèi)容直接與城市生活垃圾管理活動(dòng)密切相關(guān)。截至2020年5月1日，筆者最終整理出1979—2020年中國城市生活垃圾管理政策1840份，其中中央政策140份，地方政策1700份。

類似于科學(xué)文獻(xiàn)引用，政策文本之間也存在參照（或引用）關(guān)系。因此，本文通過逐條研讀、篩選、比對(duì)、剔除重復(fù)項(xiàng)和排除可疑項(xiàng)，從1840件政策文本中清理得到837對(duì)參照關(guān)系，其中包括中央機(jī)構(gòu)參照同級(jí)中央機(jī)構(gòu)政策法規(guī)和地方機(jī)構(gòu)參照中央機(jī)構(gòu)政策法規(guī)兩類。

（二）研究方法與工具

本文的研究方法為政策參照網(wǎng)絡(luò)分析法和關(guān)鍵詞時(shí)序分析法。政策之間的相互參照關(guān)系形成類似蛛網(wǎng)結(jié)構(gòu)的政策參照網(wǎng)絡(luò)，政策參照網(wǎng)絡(luò)分析法便是通過分析這種蛛網(wǎng)結(jié)構(gòu)中政策與政策的關(guān)系，從中得知政策發(fā)展規(guī)律。如下頁圖3、圖4所示，使用NodeXL工具對(duì)中國1979—2020年1840件城市生活垃圾管理政策的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行可視化處理，形成政策參照網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜并運(yùn)用自動(dòng)布局算法計(jì)算參照頻次、被參照頻次等信息。其中，每一節(jié)點(diǎn)（vertices）表示某一政策文本，節(jié)點(diǎn)大小與其被參照頻次成正比，節(jié)點(diǎn)間的連線表示政策文本間的參照關(guān)系或擴(kuò)散機(jī)制，箭頭指向節(jié)點(diǎn)為參照政策文本，反方向節(jié)點(diǎn)為被參照政策文本。此外，歸因于政策參照網(wǎng)絡(luò)難以呈現(xiàn)地方機(jī)構(gòu)間平行擴(kuò)散和地方向中央擴(kuò)散的過程和特征。本文還引入關(guān)鍵詞時(shí)序分析法，并以“生活垃圾強(qiáng)制分類”為例，引入關(guān)鍵詞時(shí)序分析，以此呈現(xiàn)地方機(jī)構(gòu)間平行擴(kuò)散和地方向中央擴(kuò)散的過程與特征。

五、生活垃圾管理政策擴(kuò)散的實(shí)證分析

（一）生活垃圾管理政策擴(kuò)散的強(qiáng)度

如下頁表1所示，在城市生活垃圾管理政策中，有8件政策文本的擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度超過10次（包括10），其中國務(wù)院頒布3件，全國人大常委會(huì)頒布2件。由此可看出，行政等級(jí)較高和法律效力較強(qiáng)是導(dǎo)致這兩個(gè)機(jī)構(gòu)頒布的相關(guān)政策法規(guī)成為一般生活垃圾管理政策參照的主要原因。

再如下頁表1所示，政策擴(kuò)散文本類型集中于通知類政策。其中，擴(kuò)散強(qiáng)度最高的是1992年國務(wù)院頒布實(shí)施，2011年、2017年分別修訂的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（行政法規(guī)），其擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度達(dá)到196;其次是全國人大常委會(huì)1996年頒布實(shí)施，歷經(jīng)2004、2013、2015、2016和2020年5次修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（AI=108）（法律）。值得注意的是，排在擴(kuò)散強(qiáng)度第三位的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》在短短3年時(shí)間里，其擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度就已達(dá)103。這一方面表明國家對(duì)垃圾污染這一現(xiàn)代化隱患的“警醒”，另一方面也體現(xiàn)出垃圾治理中分類投放環(huán)節(jié)的愈發(fā)重要。

為更好地呈現(xiàn)城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散強(qiáng)度時(shí)序性聚集的分布特征，本文選取政策擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度排名前30的生活垃圾管理政策，對(duì)其政策擴(kuò)散強(qiáng)度時(shí)間序列加以分析。如下下頁圖5所示，城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散強(qiáng)度顯現(xiàn)聚集分布態(tài)勢(shì)，主要集中于政策調(diào)整階段（2008—2015年）和政策發(fā)展階段（2016—2020年）。其中，2017年擴(kuò)散強(qiáng)度最大。但吊詭的是，1992年政策擴(kuò)散強(qiáng)度僅次于2017年。由表1數(shù)據(jù)可知，在8件擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度超過10次（包括10）的政策文本中，超過半數(shù)在上述兩階段頒布或修訂。尤其是2017年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》、《國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門關(guān)于推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》以及2019年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于在全國地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》等文件的頒布和實(shí)施，直接掀起了政府、企業(yè)和居民參與垃圾分類的新熱潮。

（二）生活垃圾管理政策擴(kuò)散的廣度

承上所述，政策擴(kuò)散絕對(duì)廣度表示為參照該政策的機(jī)構(gòu)數(shù)量Nj，即AB=Nj，因此，基于政策文本關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)圖譜，構(gòu)筑政策頒布機(jī)構(gòu)參照網(wǎng)絡(luò)。其中，節(jié)點(diǎn)表示政策頒布機(jī)構(gòu)（同一機(jī)構(gòu)政策文本合并為同一節(jié)點(diǎn)），節(jié)點(diǎn)大小與被參照頻次成正比，節(jié)點(diǎn)間（Edge）的箭頭按照政策文本參照關(guān)系累加合并。據(jù)政策頒布機(jī)構(gòu)參照網(wǎng)絡(luò)可知，城市生活垃圾管理政策頒布機(jī)構(gòu)既包括國務(wù)院、全國人大常委會(huì)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委等中央機(jī)構(gòu)（31），也包含北京、上海、廣東（省、直轄市、自治區(qū)）等地方機(jī)構(gòu)（374），故而Cjt=406。再進(jìn)一步依據(jù)Nj/Cjt計(jì)算政策相對(duì)擴(kuò)散廣度，可以發(fā)現(xiàn)，法律類城市生活垃圾管理政策（4件）的平均相對(duì)擴(kuò)散廣度為0.067，通知類政策（38件）平均相對(duì)擴(kuò)散廣度為0.022。由此可見，通知類政策數(shù)量雖較為龐大，但其政策擴(kuò)散覆蓋范圍仍遜色于權(quán)威性更強(qiáng)的法律類政策。

據(jù)上頁表1顯示，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（行政法規(guī)）（a）與《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡稱“固廢法”）（b）在城市生活垃圾管理政策中有著最高的擴(kuò)散強(qiáng)度，所以選取二者作為探究城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散廣度及其特征的重要范例。參照《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（a）的政策頒布機(jī)構(gòu)共有100個(gè)，其中中央2個(gè)，地方98個(gè)（AB=100，RB=0.246）;參照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（b）的政策頒布機(jī)構(gòu)共有82個(gè)，其中中央5個(gè)，地方77個(gè)（AB=82，RB=0.201）。

根據(jù)圖6統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（a）的政策擴(kuò)散廣度和覆蓋范圍整體上略微高于《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（b）。同時(shí)，圖6清晰地呈現(xiàn)二者政策絕對(duì)擴(kuò)散廣度增量的變化特征，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》在政策擴(kuò)散初期較為波動(dòng)且增幅相對(duì)較大，但很快進(jìn)入長達(dá)14年之久的微量平穩(wěn)增長階段，直至2014年之后呈現(xiàn)瞬間爆發(fā)增長型的廣度擴(kuò)散模式（即倒“U”型）?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（b）表現(xiàn)出同前者截然不同的廣度擴(kuò)散模式：在政策擴(kuò)散初期，一直呈現(xiàn)趨于平穩(wěn)的廣度擴(kuò)散模式，但自2016年之后，擴(kuò)散廣度增量迅猛“攀升”。值得注意的是，有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)最為關(guān)鍵，一是1999年，二是2016年。1999年之前（即“政策萌芽階段”）和2016年之后（即“政策發(fā)展階段”），絕對(duì)擴(kuò)散廣度增量（a）>（b），而1999-2016年（即“政策過渡階段”和“政策調(diào)整階段”），絕對(duì)擴(kuò)散廣度增量（a）<（b）。不過，二者的擴(kuò)散廣度爆發(fā)期均集中在后期。但《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（a）始終不是適用于城市生活垃圾管理的專有法規(guī)，而1999年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（b）的廣度擴(kuò)散增量開始超過（a），表征著政府和社會(huì)對(duì)垃圾管理的整體認(rèn)知在逐步改變。

（三）生活垃圾管理政策擴(kuò)散的速度

為強(qiáng)化論證力度，本維度在基于《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（a）和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（b）的擴(kuò)散強(qiáng)度、廣度分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，增添《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（c）、《城市生活垃圾管理辦法》（d）和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》（e）三項(xiàng)政策（此五者政策絕對(duì)擴(kuò)散強(qiáng)度位居前五），計(jì)算其擴(kuò)散廣度（如表2所示），并進(jìn)一步測(cè)定和分析上述五項(xiàng)政策文本的擴(kuò)散速度及特征。強(qiáng)度擴(kuò)散速度（IDS）是指政策擴(kuò)散絕對(duì)強(qiáng)度Ni與政策頒布年數(shù)Yi之比率，意即政策在指定擴(kuò)散路徑上的縱向速度，而廣度擴(kuò)散速度（BDS）是指政策擴(kuò)散絕對(duì)廣度Nj同政策頒布年數(shù)Yi之比率，意即政策在不同機(jī)構(gòu)間的橫向速度。（a）自1993年頒布實(shí)施以來已有28年（Yi=28），（b）自1986年頒布實(shí)施以來已有35年（Yi=35），（c）自2017年頒布實(shí)施以來已有4年（Yi=4），（d）自1995年頒布實(shí)施以來已有26年（Yi=26），（e）自2011年頒布實(shí)施以來已有10年（Yi=10）。因此，經(jīng)計(jì)算可得，IDSa=7.84，BDSa=4;IDSb=3.08，BDSb=2.34;IDSc=25.75，BDSc=31.5;IDSd=3.34，BDSd=2.73;IDSe=6.2，BDSe=9.4。可以看出，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（c）無論是在強(qiáng)度擴(kuò)散速度還是廣度擴(kuò)散速度都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他政策。

如下頁圖7、圖8所示，（a）（b）（d）三項(xiàng)政策不管是廣度擴(kuò)散速度還是強(qiáng)度擴(kuò)散速度，一直以來都保持平穩(wěn)，而（c）（e）兩項(xiàng)政策則變幅較大，整體上呈下滑趨勢(shì)，這也正是其政策屬性差異所致（c、e同為通知類政策）。

（四）生活垃圾管理政策擴(kuò)散的方向

政策擴(kuò)散方向一般呈縱橫交錯(cuò)、交互作用的趨勢(shì)。但正如前文所言，政策參照網(wǎng)絡(luò)圖譜和政策頒布機(jī)構(gòu)參照網(wǎng)絡(luò)僅能反映中央向地方以及中央機(jī)構(gòu)間的政策擴(kuò)散情況，而事實(shí)上，政策擴(kuò)散方向除此之外，還會(huì)在具有梯度性的不同地方政府之間，以及地方機(jī)構(gòu)指向中央機(jī)構(gòu)的路徑進(jìn)行，因此，本文為填補(bǔ)這一“漏洞”而引入關(guān)鍵詞時(shí)序分析法。本文首選“生活垃圾強(qiáng)制分類”為主題詞，依據(jù)相應(yīng)關(guān)鍵詞首次出現(xiàn)的年份構(gòu)建關(guān)鍵詞時(shí)序圖譜，以此反映“生活垃圾強(qiáng)制分類”在不同政策頒布機(jī)構(gòu)間的擴(kuò)散方向。

政策工具的本質(zhì)是政府為契合微觀制度或制度安排，以及迎合政策目標(biāo)所采取的行動(dòng)機(jī)制。生活垃圾管理或治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，而生活垃圾管理政策工具是提升生活垃圾管理績效的關(guān)鍵機(jī)制。早在20世紀(jì)60年代，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申（E. S. Kirschen）就對(duì)政策工具進(jìn)行了初步探索，并首次劃分了64種類型，①之后包括薩拉蒙（Saramon）、施耐德（Schneider）等在內(nèi)的眾多政治學(xué)者也對(duì)此做了類似研究。豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）在總結(jié)上述已有研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)政府介入程度創(chuàng)新地提出新的分類標(biāo)準(zhǔn)，即自愿型政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制型政策工具。②二人在綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑和政治學(xué)路徑的基礎(chǔ)上，在政策工具的選擇路徑上同樣有所建樹，并提出一種類型學(xué)分析框架（也作綜合路徑），如下頁表3所示。該分析框架認(rèn)為，在國家能力強(qiáng)的行動(dòng)領(lǐng)域，當(dāng)行動(dòng)主體規(guī)模不大、政府介入成本相對(duì)較低時(shí)，可選擇強(qiáng)制型政策工具。與該分析框架相吻合，時(shí)下國內(nèi)城市生活垃圾分類屢屢無疾而終的主要癥結(jié)正是社會(huì)主體參與動(dòng)力不足、市場(chǎng)主體參與效率低下，政府雖切實(shí)擔(dān)負(fù)著頂層設(shè)計(jì)和率先垂范的角色，但仍難以避免居民分類意愿與行為的斷裂，以及政策執(zhí)行與設(shè)計(jì)初衷的偏差。因此，囿于人居環(huán)境的非排他性，垃圾治理唯有依仗國家行動(dòng)能力較強(qiáng)的政府管制舉措，方能使“舉手之勞”成為行動(dòng)自覺。基于以上考慮，本文參考豪利特和拉米什的觀點(diǎn)，以“管制”“禁令”“規(guī)則”“標(biāo)準(zhǔn)”“指示”“強(qiáng)制”等為關(guān)鍵詞對(duì)既有政策文本進(jìn)行篩選選定，形成“生活垃圾強(qiáng)制分類”關(guān)鍵詞時(shí)序圖譜。

生活垃圾強(qiáng)制分類政策最早出現(xiàn)在2015年中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布實(shí)施的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，并于隨后幾年擴(kuò)散至住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委員會(huì)和生態(tài)環(huán)境部等其他中央部委。而地方政府文件首次出現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類相關(guān)關(guān)鍵詞，則是在2016年杭州市人民政府印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)杭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》通知中，當(dāng)年涉及生活垃圾強(qiáng)制分類政策內(nèi)容的地方政策文本還實(shí)屬罕見。直到2017年，在國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》之后，生活垃圾強(qiáng)制分類政策內(nèi)容才陸續(xù)出現(xiàn)在安徽、江蘇、廣東、天津等17個(gè)省市發(fā)布的政策文本中。值得注意的是，地方多項(xiàng)政策文本雖多有提及垃圾強(qiáng)制分類，但真正意義上施行強(qiáng)制性垃圾分類，上海乃屬首例，之后以其為仿效對(duì)象，全國范圍內(nèi)的生活垃圾強(qiáng)制分類工作才陸續(xù)轟轟烈烈地展開?；谝陨戏治觯罾鴱?qiáng)制分類政策擴(kuò)散總體呈現(xiàn)出由中央向地方自上而下擴(kuò)散，以及中央機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)內(nèi)平行擴(kuò)散的趨勢(shì)。

六、結(jié)論與討論

本文立足于政策參照網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵詞時(shí)序分析方法，從城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散強(qiáng)度、廣度、速度與方向四個(gè)維度，以及政策萌芽、過渡、調(diào)整和發(fā)展全階段展開測(cè)量和分析，在對(duì)傳統(tǒng)政策擴(kuò)散研究提供新思路與新視角的同時(shí)，進(jìn)一步呈現(xiàn)了城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散的特征和規(guī)律。

在政策擴(kuò)散強(qiáng)度上，《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的擴(kuò)散強(qiáng)度最高。由此可以看出，城市市容與環(huán)境衛(wèi)生一直以來都是城市治理的重要內(nèi)容，也是各地地方政府改善環(huán)境質(zhì)量的首要考慮。從某種意義上講，保持良好的城市市容與環(huán)境衛(wèi)生是開展垃圾分類、處理固體廢物等城市環(huán)境治理行為的最終使命。二者雖都直接關(guān)乎城市的整體精神面貌，但相較于開展過于精細(xì)化的垃圾分類活動(dòng)，城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的宏觀改善所引致的變化可能是更顯而易見的，抑或手段更易于操作、目標(biāo)更易于實(shí)現(xiàn)。對(duì)于地方官員來說，環(huán)?？冃怯袃r(jià)值取向的，①特別是在黨的十八大之后環(huán)?？冃С蔀楹饬康胤焦賳T政治績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，在多層級(jí)權(quán)力關(guān)系下以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制作用下，地方政府圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”試圖追求其政治績效的可量化，但顯然彼時(shí)生活垃圾分類工作不是“最優(yōu)解”。從時(shí)序上看，2017年城市生活垃圾管理政策的擴(kuò)散強(qiáng)度最大，原因在于2016年《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的頒布實(shí)施導(dǎo)致中國掀起了一股城市垃圾強(qiáng)制分類的風(fēng)潮，而作為相輔相成的城市市容與環(huán)境衛(wèi)生政策理所當(dāng)然地位居其次。

在政策擴(kuò)散廣度維度，《中華人民共和國固體廢物污染防治法》成為政策萌芽階段和政策發(fā)展階段的分水嶺。1999年前后，《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》與《中華人民共和國固體廢物污染防治法》的擴(kuò)散廣度一定程度上說明了中國政府提升城市環(huán)境治理深度，治理注意力從城市環(huán)境美化轉(zhuǎn)移到深層次的固體廢物污染防治。此外，2016年之后的政策擴(kuò)散廣度及其增量的高峰一定程度上與“十三五”規(guī)劃的頒布關(guān)系密切。

從政策擴(kuò)散速度看，由于通知類政策自身性質(zhì)，其擴(kuò)散速度變化幅度明顯較大。通知類政策在中國政策體系中占有重要位置，是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府傳達(dá)命令或指令的一種獨(dú)有形式，其文本短小精悍，簡潔明要，本身易于傳播。另外，更深的解釋是在中國中央與地方上行下效的府際關(guān)系下，較為集權(quán)的垂直管理政治體制能夠使得中央意志快速下達(dá)到地方，而通知是上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力與意志的載體，下級(jí)政府一般會(huì)優(yōu)先對(duì)通知類政策知悉和了解。

從政策擴(kuò)散方向上看，無論是自上而下還是平行擴(kuò)散，大體上顯示出從中央向地方、從東部向西部發(fā)散型輻射的特征。相對(duì)來看，西部地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)出臺(tái)呼應(yīng)中央政策的地方政策時(shí)間一般晚于中東部地區(qū)。權(quán)力距離理論提供了可能的解釋，權(quán)力距離是指組織中權(quán)力分配的不平衡程度。①中國東西部經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力大小存在差異，越靠近政治與經(jīng)濟(jì)中心，其更有可能受到政策輻射和權(quán)力分配的影響，最終體現(xiàn)在地方對(duì)中央政府的政策反應(yīng)速度，以及中央政策對(duì)地方的作用力大小上，這一點(diǎn)從發(fā)散性的政策擴(kuò)散方向上也有跡可循。

最后需要指出的是，本文所運(yùn)用的公共政策文本量化研究方法，雖能窺見不同政策頒布機(jī)構(gòu)間政策擴(kuò)散的具體情況和特點(diǎn)，也有助于分析政策間知識(shí)、信息等的流動(dòng)規(guī)律，但其聚焦于政策文本內(nèi)外部屬性的描述性或驗(yàn)證性分析并不能全然了解政策擴(kuò)散的背景、動(dòng)機(jī)和影響因素等。由此筆者認(rèn)為，對(duì)城市生活垃圾管理政策擴(kuò)散模式和內(nèi)在機(jī)制的探究仍需走出政策文本，將政策文本量化研究同案例分析、田野調(diào)查等有機(jī)結(jié)合，期冀與政策實(shí)踐開展有效“對(duì)話”。未來關(guān)于生活垃圾管理政策的擴(kuò)散研究可以從以下兩方面入手：其一是結(jié)合質(zhì)性研究，抽絲剝繭地挖掘與政策擴(kuò)散概念不斷發(fā)展相適應(yīng)的分析框架;其二是注重政策擴(kuò)散研究在統(tǒng)計(jì)方法、指標(biāo)構(gòu)建的差異性。

責(zé)任編輯：王俊暐