梁孫賓 王曉聰

[摘 要]文章基于2003—2016年215個城市數(shù)據(jù)，以2006年作為實施干部環(huán)保考核的分界線進行實證分析，研究官員政績壓力與環(huán)保財政支出的關(guān)系以及地方開放度對前兩者的調(diào)節(jié)關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：①實施干部環(huán)?？己饲埃賳T的政績壓力對環(huán)保財政支出具有負面效應(yīng)，提高城市開放程度對前兩者的調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著;②實施干部環(huán)?？己撕螅賳T的政績壓力對環(huán)保財政支出具有正面效應(yīng)，提高城市開放程度對前兩者的關(guān)系具有顯著的負向調(diào)節(jié)效應(yīng)。上級政府應(yīng)優(yōu)化環(huán)保財政支出的保障機制、改進環(huán)?？己藱C制;地方政府間應(yīng)加強環(huán)保合作，并穩(wěn)步推動地區(qū)高水平開放。

[關(guān)鍵詞]政績壓力;環(huán)保支出;開放程度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.004

1 引言

生態(tài)文明建設(shè)要久久為功。中央政府多次強調(diào)不走“先污染，后治理”的老路，但是在績效考核之下，地方官員的策略反應(yīng)會產(chǎn)生“重地上，輕地下”“重經(jīng)濟增長，輕公共服務(wù)”的現(xiàn)象（吳敏、周黎安， 2018）。作為環(huán)境治理主要承擔者的政府，其環(huán)保財政支出是政府治理環(huán)境污染最直接的方式。官員政績壓力對環(huán)保財政支出的影響機制主要為官員“晉升錦標賽”。在政治集權(quán)和財政分權(quán)的體制下，地方黨政“一把手”的仕途受到上級對其政績考核的影響，難免造成個別省市的官員之間為了突出政績而形成“你追我趕”的局面。隨著環(huán)?？己说臋?quán)重逐步上升，地方官員會由注重“發(fā)展的數(shù)量”演化為注重“發(fā)展的質(zhì)量”，意味著地方政府需要將較以往更多的財政資源投放到環(huán)境治理領(lǐng)域來完成考核目標。

在進一步擴大開放的背景下，文章引入地方開放程度機制，我國已從經(jīng)濟“舊常態(tài)”的發(fā)展模式向“高水平開放，高質(zhì)量發(fā)展”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。地方官員為了避免擴大地區(qū)開放過程中帶來的環(huán)境風險，會通過提高環(huán)境標準、加大環(huán)保投入等來規(guī)避風險。那么，官員在政績壓力下是否會增加環(huán)保財政支出來治理環(huán)境污染呢？地方開放程度是否會影響官員政績壓力與環(huán)保財政支出之間的關(guān)系？文章以2006年作為實施干部環(huán)保考核的分界線，用環(huán)保財政支出來分析地方政府對環(huán)境治理投入力度，并以開放視角研究框架，研究官員政績壓力對環(huán)保財政支出的影響以及地區(qū)開放程度對兩者的調(diào)節(jié)作用。

2 文獻綜述與評述

一般來說，在晉升錦標賽中，政績排名越靠前的官員更容易得到上級提拔。官員的晉升錦標賽還包括末位淘汰制，官員績效相對位次越靠后則更易被降職（Zhou and Li， 2005）?；阱X先航等人提出政府行為的本質(zhì)是地方官員的動機（錢先航等， 2011），劉勝指出地方官員對環(huán)境治理的重視程度與地方官員對其收益成本的預(yù)期有關(guān)（劉勝、顧乃華， 2017）。同時，在壓力型體制下，地方政府為了得到上級的認可而追求更加優(yōu)越的指標（冉冉， 2013）。也有學者認為壓力型體制下，官員會追求環(huán)保政績。例如在李波通過對河長制治理的研究中發(fā)現(xiàn)，下級政府努力完成治水任務(wù)的目的在于避免成為上級政府約談的對象（李波、于水， 2018）。生態(tài)治理作為準公共產(chǎn)品經(jīng)常被忽視或重視不夠，官員一般將經(jīng)濟發(fā)展作為核心任務(wù)，環(huán)境保護相較于經(jīng)濟發(fā)展并不是施政重點，仍無法忽視與官員政績訴求相掛鉤的環(huán)境約束性考核的政策會改變地方官員治理環(huán)境時存在“雷聲大，雨點小”的心態(tài)。

另外，在中國式財政分權(quán)制度下，上級政府會傾向于根據(jù)地方經(jīng)濟增長績效評價官員政績，在以GDP為晉升標準的考核體制和財政分權(quán)體制下，地方官員在環(huán)境治理方面往往不作為（張楠、盧洪友， 2016）。同樣，財政分權(quán)加劇地方政府間的稅收競爭，地方政府“庇護”污染型企業(yè)在本地區(qū)發(fā)展以獲得更多稅收，導致環(huán)境保護沒有得到重視（吳俊培、萬甘憶， 2016）。有少數(shù)學者持不同觀點，由于財政分權(quán)度高的地區(qū)資金充足，地方政府能夠充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，污染治理的力度比較大（賁友紅、李向東， 2017）。

已有文獻為本研究的開展提供了重要理論借鑒，與上述文獻相比，文章采用地方環(huán)保財政支出，能直接體現(xiàn)政府對地區(qū)環(huán)境治理的重視程度，還加入了地方開放度的機制，探討地方開放程度影響官員政績壓力與環(huán)保財政支出的關(guān)系。最后，文章參考張楠、盧洪（2016）的研究，以2006年為實施干部環(huán)?？己说姆纸缇€，分析不同時間段官員政績壓力對環(huán)保財政支出的影響，有利于探討環(huán)保考核作用于官員進而影響環(huán)境的機制。

3 模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)說明

3.1 計量模型設(shè)定

筆者構(gòu)建了以下的實證模型。

3.2 變量指標選取

3.2.1 因變量

環(huán)境保護財政支出。由于在2007年以前，環(huán)保財政支出沒有獨立的科目，數(shù)據(jù)難以獲取，許多學者多采用環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)來代替環(huán)保財政支出。2007年后，環(huán)保財政支出“類”級科目才開始獨立化。為此，文章2003—2006年選取環(huán)境污染治理投資總額為衡量指標，2007年之后采用地方環(huán)境財政保護支出的數(shù)據(jù)。

3.2.2 自變量

官員政績壓力。文章以GDP實際增長率、財政盈余水平、城鎮(zhèn)失業(yè)率，并將官員任期、人均GDP作為工具變量來測算官員政績壓力指數(shù)。具體如下：財政盈余=（地方財政收入-地方財政支出）/地方財政收入;城鎮(zhèn)失業(yè)率=城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)/（登記失業(yè)人員數(shù)+從業(yè)人員數(shù)）?？紤]到“相對績效評價”和“地區(qū)可比性”的原則，文章將215個城市數(shù)據(jù)劃分為副省級城市和普通城市兩類進行比較和賦值

副省級城市的指標與15個副省級城市的指標的加權(quán)平均數(shù)比較，普通城市與所在省份城市的加權(quán)平均數(shù)比較，計算加權(quán)平均數(shù)時，以GDP總值為權(quán)重進行計算;在設(shè)值方法上，如果該城市當年的GDP增長率和財政盈余大于同類地區(qū)加權(quán)均值則設(shè)值為0，否則為1;若該城市當年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、工業(yè)二氧化硫排放強度大于同類地區(qū)加權(quán)均值則設(shè)值為1，否則為0，任期：如果官員在這一年的上半年就職（1～5月），這一年記為該官員在該城市就職的第一年，如果官員在這一年的下半年就職（6～12月），則下一年記為該官員在該城市就職的第一年。，然后將所得值相加便得到地方官員的政績壓力指數(shù)ps，指數(shù)ps取值范圍為[0，3]，數(shù)值越大代表政績壓力越大。

3.2.3 控制變量

此外，文章添加以下控制變量：①人口密度;②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，采用第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值比重;③官員受教育程度，采用官員初始學歷，初中及以下=1，高中/中專=2，本科/?？?3，碩士研究生=4，博士研究生=5。

3.2.4 調(diào)節(jié)變量

關(guān)于開放程度指標的選取，根據(jù)“污染天堂”假說和“污染光環(huán)”假說以及借鑒沈國兵、張鑫（2015）的研究成果，選取外貿(mào)依存度、外資依存度、市場活躍度3個指標測量地區(qū)的開放程度。關(guān)于城市開放程度的具體測算，文章參考沈國兵的研究（沈國兵、張鑫， 2015），采用縱橫向拉開檔次法進行計算，綜合開放指數(shù)越大，代表城市的開放程度越高。

3.3 數(shù)據(jù)的來源與說明

變量數(shù)據(jù)選自2003—2016年的城市數(shù)據(jù)，剔除數(shù)據(jù)缺失較多的城市，選擇全國215個城市作為研究對象。在數(shù)據(jù)的來源上，各個變量指標的獲取均來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》各市的統(tǒng)計年鑒和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》以及財政預(yù)決算報告等直接或計算間接獲得;市長數(shù)據(jù)參考陳碩公開的官員數(shù)據(jù)庫（陳碩， 2016），并手動補充市長數(shù)據(jù)。此外，除了測量官員年齡、任期、受教育程度采用實際數(shù)值外，其他變量均進行取對數(shù)處理（見表1）。

4 實證檢驗與分析

4.1 基本模型檢驗

表2的模型1和模型3報告了環(huán)境約束性考核與官員政績相掛鉤之前與掛鉤之后的回歸結(jié)果。由模型1可以看出，官員政績壓力對環(huán)保財政支出具有顯著的負向作用。以經(jīng)濟發(fā)展為主的“官員晉升錦標賽”使得地方官員對待地方環(huán)境規(guī)制采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，造成環(huán)境質(zhì)量下滑的幅度大于環(huán)境治理的力度。模型3顯示官員政績壓力對環(huán)保財政支出具有正向作用，在實施環(huán)保考核與官員政績相掛鉤之后，官員政績壓力對環(huán)保財政支出具有顯著的正向作用。理性的地方官員會充分考慮環(huán)保政績考核，避免上級政府的問責風險。模型2和模型4報告了開放程度對官員政績壓力與環(huán)保財政支出的調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果。這表明在環(huán)境約束性考核與官員政績相掛鉤之前，提升地區(qū)的開放程度對官員政績壓力與地方環(huán)保財政支出的關(guān)系沒有調(diào)節(jié)作用。模型4表明地區(qū)開放程度的提高會削弱官員政績壓力與地方環(huán)保支出的正向作用，這一結(jié)論支持了“競爭假說”，同時，地方政府也通過減稅免稅等政策吸引外資，稅收收入的減少致使環(huán)保財政支出也有所下降。

4.2 穩(wěn)健性分析

為了檢驗上述估計結(jié)果是否準確，本文將從以下三個方面進行穩(wěn)健性檢驗：第一，劃分考核實施后的時間區(qū)間。2011年頒發(fā)的《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》指出要將環(huán)境保護納入各級政府的財政年度預(yù)算，加大經(jīng)費投入以平衡同級環(huán)保能力。為此，文章將環(huán)?？己藢嵤┖蟮臉颖緞澐譃?007—2011年、2012—2016年兩個時間段;第二，剔除副省級城市的樣本;第三，參考周黎安（2018）的做法，利用官員年齡的大小將總樣本劃分為年輕官員樣本和大齡官員樣本，上任時年齡小于54歲的官員為年輕官員，否則視為大齡官員。由于篇幅限制，回歸結(jié)果沒有進行匯報，以上的回歸結(jié)果均表明其結(jié)論依然穩(wěn)健。

5 結(jié)論與政策建議

文章選取2003—2016年中國215個城市數(shù)據(jù)對開放視角下官員政績壓力與環(huán)保財政支出的問題進行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：①地方環(huán)保財政支出總量深受官員政績壓力的影響。在干部環(huán)?？己藢嵤┣?，隨著政績壓力的增大，官員傾向于把財政資源投入到短期可實現(xiàn)政績的生產(chǎn)性支出項目，擠出了環(huán)保財政支出;在干部環(huán)?？己藢嵤┖螅賳T政績壓力對地方政府節(jié)能環(huán)保財政支出具有促進作用。環(huán)?？己藢賳T形成強大的約束力，官員需要在地方環(huán)境治理中獲得加分而加大對環(huán)境治理的財政支出。②地區(qū)的開放程度在不同時期的調(diào)節(jié)作用差異較大。為此，有必要進一步優(yōu)化環(huán)保支出的保障機制，避免因財政分權(quán)導致政府間的環(huán)保競爭加劇。③改進干部環(huán)保政績考核機制，加快由“數(shù)量考核”向“質(zhì)量考核”的轉(zhuǎn)變，并堅決實施生態(tài)環(huán)?！耙黄狈駴Q”制度，強調(diào)晉升激勵在環(huán)?？己酥械淖饔谩＂芊€(wěn)步推動地方高水平開放。地方政府可以制定引進外來企業(yè)的甄別機制以及擴大開放和環(huán)境保護的整合政策，糾正過去盲目追求數(shù)量的理念，在政策導向上應(yīng)注重“引進來”的質(zhì)量，積極引進環(huán)境友好型的企業(yè)，整治轄區(qū)污染型企業(yè)，鼓勵企業(yè)以技術(shù)溢出促進節(jié)能減排。

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[作者簡介]梁孫賓（1996—），男，漢族，廣西梧州人，深圳大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策;王曉聰（1996—），男，漢族，山西運城人，深圳大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策。