李一奇 曾明榮,2

(1.中國安全生產科學研究院 北京 100012; 2.北京科技大學土木與資源工程學院 北京 100083)

0 引言

黨的十八屆三中全會明確要求，完善發(fā)展成果考核評價體系，加大安全生產等指標的權重。《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)劃(2014—2020年)》提出，要制定安全生產工作目標指標體系和責任目標考核辦法。2016年國務院辦公廳發(fā)《省級政府安全生產工作考核辦法》(簡稱《考核辦法》)，要求對省級政府的安全生產工作進行考核。2017年《中共中央、國務院關于深化安全生產領域改革發(fā)展的意見》(簡稱《改革發(fā)展意見》)明確要求，健全責任考核機制，建立與全面建成小康社會相適應和體現安全發(fā)展水平的考核評價體系。

目前，對于安全生產績效測量評估的研究主要集中于企業(yè)安全生產績效方面，關注各類企業(yè)績效測量體系的有效性和指標的科學性，例如相關專家開展了基于層次分析法的企業(yè)HSE管理績效評估[1]，針對煤礦企業(yè)開展安全生產績效管理考核的應用分析[2]等。在政府職能部門安全生產績效評估方面，有部分專家學者針對政府煤炭安全生產監(jiān)管績效評估體系[3]進行了研究，并探討了基于BSC的政府安全生產監(jiān)管績效考核體系[4]等，但更多的是針對某一行業(yè)領域或安監(jiān)部門本身，缺乏基于政府總體職能視角下安全生產績效測量評估機制的分析與深入。對此，本文擬通過對政府安全生產工作履職特點的梳理分析，研究政府部門安全生產績效測量標準，制定思路和績效評估流程，探尋建立較為規(guī)范、科學、客觀、公正的安全生產績效評估機制。

1 績效測量評估對象分類

《改革發(fā)展意見》依據部門安全生產工作職責的不同，界定了四類管理部門[5-10]，包括安全生產監(jiān)督管理部門、負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門、其他行業(yè)領域主管部門、黨委和政府其他有關部門。結合《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責》及各省市安委會工作職責分工，在進行政府部門安全生產績效評估時，可將評估對象劃分為4類，見表1。

表1 績效評估對象分類

2 績效測量評估指標體系設計與構建

2.1 指標體系設計思路

在設計政府部門安全生產績效測量指標體系過程中，特別關注安全生產職責的規(guī)范化、制度化與法治化，力求扭轉“事故導向”的結果性思維。一方面，以安全生產相關法律法規(guī)、部門規(guī)章及有關規(guī)定為依據，緊密結合政府職能部門“三定方案”中的安全生產工作職責、年度簽訂的安全生產目標責任書，圍繞本級政府年度安全生產重點工作分工和決策部署。另一方面，對過程性指標和結果性指標進行綜合考慮，注重強調各職能部門安全生產職能的履行效果，避免不同類別部門之間出現“管不管都一樣”的評估結果。

2.2 指標體系構建

按照政府各職能部門安全生產考核內容各有不同，構建核心建設指標(A)、重點工作指標(B)、浮動指標(C)3類指標項構成的考核指標體系。

2.2.1 核心建設指標(A)

主要評估職能部門在履行安全生產責任中對核心性、基礎性工作的落實情況，從責任落實、依法治理和機制體制方面提出結果性標準，細化責任制具體要求，關注責任履行的長期性、穩(wěn)定性、全覆蓋性，指標項目內容在一段時間內基本保持穩(wěn)定不變，反映職能部門對于本單位安全生產責任的認知程度、能力保障水平、結果落實效果。

其中，將事故發(fā)生情況作為衡量標準之一納入其中，一方面通過系數折算，能夠弱化傳統的“唯事故結果論”的考核思想；另一方面以考核對象類別為依據，可以對不同職能部門實施差異化評價。

2.2.2 重點工作指標(B)

注重職能部門安全生產責任在實際工作中的履行，從安全預防和基礎建設方面設定各類具體工作的過程性指標，強調具體職能工作的感知度、踐行度和有效性。指標內容與考核年度的安全生產重點工作安排相結合，每年進行調整。

2.2.3 浮動指標(C)

包括加分項和否決項兩部分。加分項旨在引導鼓勵職能部門積極開展自主性、主動性的安全生產創(chuàng)新工作，但標準嚴格，避免出現隨意加分。否決項關注特別重大事故的防控水平，嚴格落實“一票否決”制度。

3 績效測量評估模型

3.1 結果計算模型

采用各類考核指標得分與系數折算相結合的計算方式。依據各類指標中具體工作的目標任務和內容要點工作量與重要度，設定核心建設指標與重點工作指標的總分比例為2∶1，考核總分為100分。

具體計算模型為

xA+yB+C= 100

式中，A為核心建設指標分數；B為重點工作指標分數；C為浮動指標分數；x為核心建設指標得分系數；y為重點工作指標得分系數。

3.2 系數確定原則

通過系統分析政府各職能部門的安全生產職責及任務，考慮部門類別差異導致的基礎工作與具體工作的側重性，均衡兩類指標占比，根據“不同類別被考核單位間折算系數不同，同一類被考核單位內折算系數相同”的原則設定4類被考核部門折算系數(見表2)，確保所有被考核單位考核總分的一致性和合理性。其中，核心指標得分系數(x)根據部門分管行業(yè)(領域)覆蓋面的專一性及自身安全基礎能力建設需求增加而逐漸加強，并以此強調事故控制水平在行業(yè)主管部門中的重要性，即：x1>x2>x3>x4；重點工作指標得分系數(y)根據部門安全生產具體任務工作量減少而逐漸減弱，側重綜合監(jiān)管部門年度重點工作的完成度，即：y1

表2 被考核部門折算系數

4 績效評估流程設計

績效評估采用標準化流程，主要包括前期籌備、考核準備、考核實施和后續(xù)工作等4個部分，如圖1所示。

圖1 績效評估流程

在保證評估標準統一的前提下，針對不同評估項目可以選用要素評定法、行為錨定法、量化統計法、關鍵事件法、問詢觀察法等適當合理的方式。

考核過程中，評估組獨立運行，政府相關職能部門人員不參與評估過程，不接受被考核單位問詢，不當場反饋測評分數和結果，保證績效評估過程嚴謹、結果公平公正。

5 實證分析

本文建立的政府部門安全生產績效測量評估機制在華東某省進行了實踐驗證，對該省政府安委會所屬34個職能部門開展了2017年安全生產工作考核。

5.1 對象部門分類

基于績效評估對象分類表、該省職能部門“三定方案”及安全生產責任制要求，將34個部門劃分為4類(見表3)，并確定評估的重點方向和內容。

5.1.1綜合監(jiān)管部門

綜合監(jiān)管部門責任落實、監(jiān)管能力等基礎性工作相對穩(wěn)定，在實際職能履行中需要將黨和國家對安全生產的目標要求細化分解、傳達到位，做好頂層設計，抓好具體工作的部署落實。因此，評估設計中進一步強調過程性指標，弱化結果性指標，促進部門優(yōu)化工作效能，提高工作效果。

5.1.2 重要行業(yè)領域監(jiān)管部門

主要行業(yè)(領域)基本覆蓋該省國民經濟主要行業(yè)(領域)企業(yè)和社會職能性單位，安全風險相對較高，部分行業(yè)(領域)容易發(fā)生群死群傷和社會影響較大的安全生產責任事故。故此類部門需要強化基礎能力建設，切實承擔起指導安全管理工作的職責。同時，這類部門只負責本行業(yè)(領域)安全生產工作的落實，任務相對綜合監(jiān)管部門較輕，重點工作總量較少。因此，評估中偏重核心建設指標，相對弱化重點工作指標，促進各部門從意識上重視安全，從責任上明晰安全。

5.1.3 其他行業(yè)領域主管部門

與主要行業(yè)領域相比，其他行業(yè)領域所屬生產經營單位安全生產條件較好，安全風險較低，發(fā)生安全生產惡性責任事故的概率較低，這也導致其在安全生產責任落實方面容易松懈，重視程度不足。因此，在評估中更加偏重核心建設指標，督促這類部門深入貫徹落實“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，制定實施有利于本行業(yè)安全生產的政策措施，建立持續(xù)改進的安全生產長效機制，確保本行業(yè)安全生產情況良好穩(wěn)定。

5.1.4 支持保障部門

加強支持保障部門對安全生產工作的認知度與配合度的重要方式，就是強化其部門安全生產責任制貫徹落實，明確領導責任，促進安全生產工作職責與本部門工作職責有機結合。因此，在評估設計時重點關注核心建設指標，以促進各部門提高自身安全能力建設，加大對安全生產領域工作的支持。

表3 測量評估對象分類

5.2 評估設計

依據被評估部門分類特征、基礎能力建設要求及該省各類重點工作安排，設計具體評估指標表，通過資料分析和專家評議確定3類指標分數和指標得分系數(見表4)。

5.3 評估實施

在具體評估環(huán)節(jié)中，根據各職能部門工作間的聯系性、參與評估專家的專業(yè)特長等情況，被考核職能部門分成3組(見表5)，各組評估人員穩(wěn)定，可節(jié)約時間成本，提高評估準確性。

表4 某省省政府安委會職能部門安全生產績效測量評估設計

表5 被評估單位分組

評估采取要素評定法、量化統計法、關鍵事件法、問詢觀察法進行，內容以被評估部門提供的資料文件及情況匯報為限，在評估現場形成雙方確認《考核問題現場確認表》，確保評估流程客觀真實、獨立公正。

5.4 評估結果

按照評估標準，對34個被評估單位進行了逐項評分，形成《2017年安全生產工作考核報告》及各部門考核結論，并利用評估，進一步發(fā)掘該省安全生產工作中“想不到、管不到、治理不到”的問題，進而提出工作改進對策建議。部分工作建議在該省省政府安委會下一年度安全生產工作要點中予以體現，并納入各職能部門下一年度重點工作計劃。

此外，本次考核工作的實施協助該省逐步推進地方政府責任書考核轉向責權清單及重點工作落實考核，在一定程度上解決了傳統安全生產績效評估中，評估操作完全由政府自身發(fā)起、政府內部確定評價指標權重、確定采用何種績效數據的局限性，推動安全生產績效評估逐步實現規(guī)范化、制度化與法治化，是該省省政府在安全生產職能落實中提高公共服務供給質量和財政資金使用效率，引入社會專業(yè)力量滿足個性化需求的重要體現。

同時，該省將第三方測量評估的方法推廣到安全監(jiān)管工作的效果測評中，在省綜合監(jiān)管部門和某地級市進行實踐，有效幫助監(jiān)管部門和所屬地級市人民政府強化監(jiān)管能力、提高管理能效、落實監(jiān)管責任。

6 結語

安全生產工作是政府部門的主要工作職責之一，針對職能部門履行職責、責任落實等方面開展系統、有效的工作完成度評估，構建符合政府部門職能轉變要求的科學評估指標體系，是切實做到“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的有效手段。

下一步將對績效評估機制設計中的指標折算系數進行定量化分析，開展評估結果轉化和應用的延伸性研究，以及推動研究成果在更多省市縣的應用，積累數據，進而利用大數據分析方法，進一步優(yōu)化績效評估機制的適應性和有效性。