呂永祥 王立峰

摘 要：問責(zé)泛化是構(gòu)建精準問責(zé)機制的一大現(xiàn)實障礙，亟待從理論上予以研究?；趩栘?zé)要素的系統(tǒng)分析可知，問責(zé)主體的泛化、問責(zé)對象范圍的擴大化、問責(zé)情形的泛化和問責(zé)方式使用的泛化，構(gòu)成黨內(nèi)問責(zé)泛化的四種表現(xiàn)形式。體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的權(quán)責(zé)定位不清晰、問責(zé)對象的申辯與申訴權(quán)利缺乏切實有效的程序保障、問責(zé)情形中的兜底條款被濫用以及數(shù)目字管理中問責(zé)任務(wù)指標和問責(zé)政績考核指標設(shè)計不恰當，分別在不同的問責(zé)要素層面衍生出黨內(nèi)問責(zé)泛化問題。通過加強對體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的權(quán)責(zé)清單管理、強化對問責(zé)對象的申辯與申訴權(quán)利的問責(zé)程序保障、科學(xué)設(shè)計問責(zé)任務(wù)指標與問責(zé)政績考核指標等舉措，系統(tǒng)解決黨內(nèi)問責(zé)泛化問題。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)問責(zé);問責(zé)泛化;問責(zé)要素

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0011-07

現(xiàn)代政治是一種責(zé)任政治，黨內(nèi)問責(zé)制是推動責(zé)任政黨理念得以貫徹落實的具體政治制度安排。人們通常會將問責(zé)制的匱乏視為問題，期待通過設(shè)計越來越多的問責(zé)制度實現(xiàn)更好的治理效果。然而，過多的制度安排有時不僅不會解決問題，反而會加劇問題。①誠如寇佩爾（Koppell）所說：“雖然人們在‘問責(zé)是好的這一觀點上極少產(chǎn)生爭議，但是幾乎沒有組織會宣稱自己‘問責(zé)過度?！雹卺槍Ξ斍包h內(nèi)問責(zé)實踐中出現(xiàn)的問責(zé)泛化等問題，十九屆中央紀委三次全會強調(diào)：“實施精準問責(zé)，防止問責(zé)不力或問責(zé)泛化、簡單化?！雹坌滦抻喌摹吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱2019年版《問責(zé)條例》）也將防止問責(zé)泛化作為健全黨內(nèi)問責(zé)制的一個重要方向。目前學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)問責(zé)泛化問題尚缺乏深入系統(tǒng)的研究，鑒于此，本文將黨內(nèi)問責(zé)泛化作為專門的研究對象，對當前黨內(nèi)問責(zé)泛化的表現(xiàn)形式、內(nèi)在成因與治理進路進行系統(tǒng)分析，以期為解決黨內(nèi)問責(zé)泛化問題提供理論思考。

一、黨內(nèi)問責(zé)泛化的表現(xiàn)形式

黨內(nèi)問責(zé)制是中國共產(chǎn)黨關(guān)于問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)方式等各項問責(zé)要素及其互動關(guān)系的一系列問責(zé)制度安排的統(tǒng)稱。從運行情況來看，當前黨內(nèi)問責(zé)制在全面從嚴治黨中發(fā)揮重要作用的同時，也存在問責(zé)泛化等具體問題。黨內(nèi)問責(zé)泛化在各個問責(zé)要素層面上有著具體的表現(xiàn)形式，在實踐中呈現(xiàn)出不同的情形。

1.問責(zé)主體的泛化

問責(zé)主體作為問責(zé)制的首要構(gòu)成性要素，著力回答“由誰來問責(zé)”這一重要問題。黨內(nèi)問責(zé)主體是依據(jù)干部管理權(quán)限對觸犯問責(zé)情形的黨組織和黨員干部實施問責(zé)的組織和個人的統(tǒng)稱。授權(quán)是問責(zé)的前提與依據(jù)，基于民主選舉和組織任命兩種授權(quán)方式的具體差異，莫爾干（Mulgan）將問責(zé)主體劃分為基于“受影響的權(quán)利和利益原則”確定的問責(zé)主體和基于“所有權(quán)原則”確定的問責(zé)主體兩種具體類型。④前者指向問責(zé)發(fā)起主體，是指權(quán)利和利益受到公權(quán)力侵犯的社會公眾、社會組織有權(quán)利向有權(quán)機關(guān)提出發(fā)起問責(zé)程序的要求和呼吁;后者指向問責(zé)啟動主體，是指對政府官員擁有管理權(quán)限的公權(quán)力機關(guān)可以對其失職失責(zé)行為直接實施制裁。問責(zé)發(fā)起主體和問責(zé)啟動主體之間的差異體現(xiàn)在，問責(zé)發(fā)起主體雖然可以為啟動問責(zé)程序施加輿論壓力和提供問題線索，但是無權(quán)直接決定問責(zé)程序的啟動和對問責(zé)對象的調(diào)查與懲處。與之相比，問責(zé)啟動主體則直接掌握著問責(zé)程序的啟動權(quán)以及對問責(zé)對象的調(diào)查與處置權(quán)。厘清問責(zé)發(fā)起主體和問責(zé)啟動主體在性質(zhì)、權(quán)限等方面的差異，對于理解黨內(nèi)問責(zé)主體泛化現(xiàn)象具有重要的意義。

黨的十八大以來，關(guān)于督導(dǎo)組、檢查組等各種非常設(shè)性機構(gòu)的報道屢次見諸報端，這些機構(gòu)通常是黨和國家為完成特定任務(wù)而設(shè)置的任務(wù)型組織，是國家權(quán)力的重要的組織延伸。雖然這些任務(wù)型組織并非2016年7月施行的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱2016年版《問責(zé)條例》）規(guī)定的問責(zé)啟動主體，但是它們可以憑借其監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和科層制權(quán)威為啟動問責(zé)程序提供問題線索來源并施加壓力，在性質(zhì)上屬于體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的范疇。從規(guī)范意義上來講，作為問責(zé)發(fā)起主體的各種任務(wù)型組織和2019年版《問責(zé)條例》規(guī)定的黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)、紀委及其派駐（派出）機構(gòu)等法定問責(zé)啟動主體各自享有不同的職責(zé)權(quán)限，在黨內(nèi)問責(zé)中兩者應(yīng)當是相互分工與配合的關(guān)系。然而在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，有的督導(dǎo)組、檢查組基于其科層制權(quán)威，直接將問責(zé)處理意見乃至問責(zé)處理決定交給法定的問責(zé)啟動主體，對問責(zé)啟動主體依法行使問責(zé)權(quán)力造成不當?shù)母蓴_。例如，“有的檢查組、督導(dǎo)組在移交問題線索時，直接將具體處理意見一一列出，和盤端給紀委”⑤。事實上，黨內(nèi)問責(zé)主體及其職責(zé)權(quán)限具有法定性的特征，“不能誰說問責(zé)就問責(zé)”⑥，督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織越位扮演問責(zé)啟動主體的行為，衍生出問責(zé)主體泛化的問題。

2.問責(zé)對象范圍的擴大化

問責(zé)對象是因?qū)е聠栘?zé)情形的發(fā)生而接受問責(zé)主體制裁的組織和個人，是各種問責(zé)方式施加的具體對象。問責(zé)對象范圍的大小影響問責(zé)活動的廣度和深度，是判斷各類問責(zé)對象是否存在權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象的一個重要指標。從規(guī)范意義上來講，問責(zé)對象范圍的寬窄適度是問責(zé)主體精準認定問責(zé)對象的一種理想狀態(tài)。但是在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，問責(zé)范圍被人為擴大的現(xiàn)象時有發(fā)生。當一項問責(zé)事件引發(fā)社會輿論關(guān)注和上級領(lǐng)導(dǎo)的重視之后，有的問責(zé)主體為彰顯對問責(zé)事件處理的重視程度與問題整改力度，有時會傾向于將與問責(zé)情形發(fā)生并無因果關(guān)系的部門和人員也納入問責(zé)范圍之中。例如，貴州省有的縣（市）在調(diào)查核實貧困戶錯判、漏評問題的過程中，為表明執(zhí)紀必嚴的“決心”，把與該問題相關(guān)的干部一律納入問責(zé)對象。調(diào)查組提交的124名建議問責(zé)責(zé)任人員名單中存在問責(zé)對象范圍擴大化的問題，后被貴州省紀委監(jiān)委調(diào)整為79名。⑦

在條塊交織的權(quán)責(zé)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，問責(zé)對象縱向范圍與橫向范圍的擴大化構(gòu)成黨內(nèi)問責(zé)對象范圍擴大化的兩種表現(xiàn)形式。一方面，在上問下責(zé)的縱向問責(zé)模式中，有的問責(zé)主體在確定問責(zé)對象時將問責(zé)范圍“一竿子插到底”，問責(zé)對象向下級乃至最基層黨組織和黨員干部無限延伸。例如，“在問責(zé)數(shù)量上，有的地方感覺偏少，只好想方設(shè)法湊數(shù)，本來問責(zé)范圍只需到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級偏要擴大至村民小組”⑧。另一方面，在黨政同責(zé)的橫向問責(zé)模式中，當發(fā)生群體性事件處置不力等問責(zé)情形時，有的問責(zé)主體出于平息社會輿論壓力和對上級機關(guān)有所交代等考慮，更容易將“多處分幾個部門和干部”作為一種“理性”的行為選擇。譬如，“南方某縣曾發(fā)生一起群體性事件，該追責(zé)的部門本來已經(jīng)明確，但縣領(lǐng)導(dǎo)認為問責(zé)范圍不夠廣，不足以體現(xiàn)問責(zé)決心，無法交差，于是把本無直接關(guān)系的部門也列入了問責(zé)名單”⑨。問責(zé)對象范圍的擴大化，意味著有些對發(fā)生問責(zé)情形本不需要承擔(dān)責(zé)任的黨組織和普通黨員干部被錯誤問責(zé)，這難免會侵犯其合法正當權(quán)益，削弱其履職盡責(zé)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3.問責(zé)情形的泛化

“問責(zé)情形是指問責(zé)對象在何種情況下應(yīng)當對其行為承擔(dān)責(zé)任”⑩，指向觸發(fā)問責(zé)程序的具體情形?！柏?zé)任在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與特定的職位或機構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)”B11，中國共產(chǎn)黨有自身的機構(gòu)屬性與職能設(shè)置，“黨內(nèi)問責(zé)”中的“黨內(nèi)”這一前綴限定了中國共產(chǎn)黨設(shè)置的黨內(nèi)問責(zé)情形應(yīng)當與中國共產(chǎn)黨的政黨屬性與政黨職能密切相關(guān)。2019年版《問責(zé)條例》第七條圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴治黨的主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任以及新時代黨的建設(shè)總體布局來設(shè)置黨內(nèi)問責(zé)情形，充分體現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)情形設(shè)置的政黨屬性與政黨特征。

從規(guī)范意義上來講，黨內(nèi)問責(zé)情形的范圍應(yīng)當寬窄適度，既要在覆蓋面上符合權(quán)責(zé)一致的原則，確保不存在權(quán)責(zé)不對等的空白地帶，又要在內(nèi)容上聚焦中國共產(chǎn)黨管黨治黨的政治責(zé)任，確保問責(zé)內(nèi)容不泛化。但是在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，有的黨內(nèi)問責(zé)主體逐漸偏離黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨的政治責(zé)任這一設(shè)置問責(zé)情形的主軸，將黨內(nèi)問責(zé)情形“外溢”到日常行政管理和重要工作推動等其他領(lǐng)域之中。吉林省紀委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方把不適用黨內(nèi)問責(zé)條例的一般性工作問題納入問責(zé)范圍，導(dǎo)致問責(zé)工作在問責(zé)事項上出現(xiàn)泛化現(xiàn)象。B12江西省紀委在開展調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，“有的黨委（黨組）以及領(lǐng)導(dǎo)干部把一些具體的一般性業(yè)務(wù)工作方面出現(xiàn)的問題都用問責(zé)這個‘筐來裝，動不動把問責(zé)掛在嘴邊，對問責(zé)情形界定不清，以問責(zé)代替日常監(jiān)管，推動工作落實”B13。黨內(nèi)問責(zé)情形的泛化偏離精準問責(zé)的發(fā)展方向，極容易產(chǎn)生越俎代庖行為缺乏合法性和該管的事情沒有管好的雙重負面效應(yīng)。

4.問責(zé)方式使用的泛化

問責(zé)方式作為問責(zé)機制的強制性要素的外在表現(xiàn)形式，是黨內(nèi)問責(zé)主體對不履行或不正確履行法定職責(zé)的黨組織和黨員干部實施的各種制裁方式的統(tǒng)稱，對督促各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔、公正、高效地行使權(quán)力具有重要的現(xiàn)實意義。要發(fā)揮問責(zé)方式對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的威懾和處置功能，就需要將其與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職務(wù)、黨員身份、社會名譽和自由權(quán)利等利害事項結(jié)合起來。2019年版《問責(zé)條例》規(guī)定通報、誡勉、組織調(diào)整或組織處理以及紀律處分四種對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式和檢查、通報、改組三種對黨組織的問責(zé)方式，這些問責(zé)方式分別與黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)的行為性質(zhì)、情節(jié)輕重、危害后果等事項相對應(yīng)，體現(xiàn)了剛?cè)嵯酀?、錯責(zé)相當?shù)膯栘?zé)原則。

從規(guī)范意義上來講，錯責(zé)相當作為2019年版《問責(zé)條例》新增加的一項重要的問責(zé)原則，是指“問責(zé)主體應(yīng)當根據(jù)責(zé)任人的行為性質(zhì)、過錯大小、社會危害程度以及情節(jié)輕重等來決定懲罰的強度”B14。然而，在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，有的問責(zé)主體存在執(zhí)紀問責(zé)簡單化的問題，“一有錯就問責(zé)，一問責(zé)就動紀”B15。例如，“一些涉及村干部的輕微違紀問題，本可以批評教育，但還是給予了黨紀處分，目的就是為了湊數(shù)，以完成目標任務(wù)”B16。問責(zé)方式的門檻降低與泛化使用，勢必會帶來懲罰機制的濫用，不僅影響黨員干部履職盡責(zé)的積極性，而且也容易削弱問責(zé)結(jié)果的公信力。

二、黨內(nèi)問責(zé)泛化的成因剖析

究其根源，上述黨內(nèi)問責(zé)泛化問題的產(chǎn)生，主要是由以下幾方面的原因造成的。

1.體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的權(quán)責(zé)定位不清晰

問責(zé)發(fā)起主體有不同的類型學(xué)劃分方法，在國家與社會關(guān)系這一分析框架之下，我們可以將問責(zé)發(fā)起主體劃分為體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體和體制外問責(zé)發(fā)起主體兩種類型。前者指向行使國家權(quán)力的各種國家機關(guān)以及由黨和國家設(shè)置的巡視組、督導(dǎo)組、檢查組等非常設(shè)性機構(gòu)，后者指向社會民眾、社會組織和新聞媒體等社會力量。中國共產(chǎn)黨為了在復(fù)雜變化的環(huán)境中不斷提升治國理政的靈活性和有效性，在各級地方黨委及其工作機關(guān)等常設(shè)性政黨組織之外，還設(shè)置了督導(dǎo)組、檢查組等各種任務(wù)型組織。雖然這些任務(wù)型組織并非法定的問責(zé)啟動主體，但是它們卻可以憑借其監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和科層制權(quán)威為啟動問責(zé)程序提供問題線索來源并提出權(quán)威性的問責(zé)發(fā)起建議，但是其無權(quán)將問責(zé)意見乃至問責(zé)結(jié)果強加給法定的黨內(nèi)問責(zé)主體B17，因此它們屬于體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的范疇。

在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，各級黨組織為了充分發(fā)揮任務(wù)型組織的靈活性等優(yōu)勢，對其開展的組織管理和制度約束通常較常設(shè)性政黨組織更為薄弱。在各種任務(wù)型組織之中，中國共產(chǎn)黨除了對巡視組出臺《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》以外，對名目繁多的督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織尚未出臺明確其權(quán)責(zé)定位的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。督導(dǎo)組、檢查組等體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的權(quán)責(zé)定位不清晰，在某種程度上容易帶來干擾黨內(nèi)問責(zé)實踐的問題。從規(guī)范意義上來講，督導(dǎo)組、檢查組等體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體在黨內(nèi)問責(zé)中承擔(dān)的主要職能是發(fā)現(xiàn)問題線索和督促問題整改落實，觸犯各種問責(zé)情形的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當由相應(yīng)層級的黨委（黨組）、紀委及其派駐（派出）機構(gòu)、黨的工作機關(guān)等法定問責(zé)啟動主體進行調(diào)查和處置。但是在黨內(nèi)問責(zé)實踐中，有的督導(dǎo)組、檢查組等由于自身的職責(zé)權(quán)限較為模糊、具有擴大職權(quán)的內(nèi)在沖動等原因，并不僅僅滿足于基于問責(zé)發(fā)起主體的身份提出啟動問責(zé)程序的要求和呼吁，代替問責(zé)啟動主體提出問責(zé)處理意見乃至直接作出問責(zé)處理決定的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由此來看，派出機關(guān)對其派出的督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織的職責(zé)權(quán)限定位不清，導(dǎo)致它們雖為問責(zé)發(fā)起主體卻越位扮演問責(zé)啟動主體的身份，衍生出問責(zé)啟動主體泛化的問題。

2.問責(zé)對象的申辯與申訴權(quán)利缺乏切實有效的程序保障

第一，問責(zé)對象在問責(zé)過程中的申辯權(quán)利缺乏切實有效的程序保障。問責(zé)機制的運行通?？梢詣澐譃樘峁┬畔ⅰ⑥q論和強制三個階段B18，辯論階段既是問責(zé)主體對問責(zé)對象提供的各種履職信息的消化吸收和理解運用，也是問責(zé)主體對問責(zé)對象采取強制措施的程序性前提，是問責(zé)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；诖耍桑℉armon）指出：“在某種意義上，問責(zé)的核心就是問責(zé)主體和問責(zé)對象之間的對話?！盉19在對話過程中，“問責(zé)主體有要求問責(zé)對象對其行為、決策及相關(guān)信息作出解釋和說明的權(quán)力，而解釋說明和證成對于問責(zé)對象而言既是義務(wù)也是權(quán)利，問責(zé)過程中不能剝奪問責(zé)對象進行自我解釋和辯護的權(quán)利”B20。以權(quán)利制約權(quán)力是防止權(quán)力濫用的一種主要手段，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對問責(zé)主體的質(zhì)疑和調(diào)查結(jié)果享有申辯權(quán)，是防止問責(zé)主體在錯誤問責(zé)的歧途中越行越遠的“制動裝置”。雖然《中國共產(chǎn)黨章程》第一章第四條和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二章第十一條分別賦予黨員在黨組織對其進行黨紀處分時進行申辯的權(quán)利，但是2016版《問責(zé)條例》在設(shè)置問責(zé)程序時并沒有對問責(zé)對象的申辯程序作出明確具體的規(guī)定。受到程序性保障措施缺失等因素的影響，問責(zé)對象在問責(zé)過程中缺乏切實有效的申辯權(quán)利，容易加劇問責(zé)主體濫用問責(zé)權(quán)力的問題，衍生出“背鍋式問責(zé)”“湊數(shù)式問責(zé)”等問責(zé)泛化現(xiàn)象。

第二，問責(zé)對象的申訴權(quán)利缺乏切實有效的程序保障。申訴權(quán)利是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部受到錯誤問責(zé)之后，向問責(zé)申訴機關(guān)請求更改或撤銷錯誤的問責(zé)處理決定的重要權(quán)利，其有助于維護黨內(nèi)問責(zé)的公正性，對不恰當?shù)膯栘?zé)處理決定進行事后糾錯。規(guī)范、清晰和可操作化的運行程序是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治權(quán)利的重要保障。然而令人遺憾的是，2016版《問責(zé)條例》對問責(zé)對象的申訴與救濟程序并沒有作出專門的規(guī)定，這使得黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在被錯誤問責(zé)之后缺乏清晰具體的申訴渠道，既不清楚向哪一個機構(gòu)提出申訴請求，也不了解申訴的具體時限要求。黨員干部的申訴權(quán)利缺乏程序性保障，不僅導(dǎo)致他們在被錯誤問責(zé)之后無法保障自己的正當合法權(quán)益，而且也容易使問責(zé)泛化的錯誤決定無法被及時改正。

3.問責(zé)情形中的兜底條款被濫用

2016版《問責(zé)條例》不僅從正面列舉了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的各項紀律不力和推進黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作不堅決等五種具體問責(zé)情形，而且還通過設(shè)置兜底條款在一定程度上解決了上述問責(zé)情形可能存在的內(nèi)容不周延性和難以隨社會情勢變遷等問題。這種正面列舉與兜底條款相結(jié)合的立法技術(shù)，被許多黨內(nèi)法規(guī)和國家法律廣泛采用。正面列舉的問責(zé)情形涵蓋內(nèi)容的清晰化、多元化和具體化水平，會對黨內(nèi)問責(zé)主體適用兜底條款時享有的自由裁量權(quán)產(chǎn)生重要的影響。2016年版《問責(zé)條例》正面列舉的五種主要問責(zé)情形未能系統(tǒng)涵蓋黨的政治建設(shè)這一執(zhí)政黨建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，對每種具體問責(zé)情形的描述也較為抽象籠統(tǒng)。正面列舉的問責(zé)情形的抽象性和模糊性特征與復(fù)雜多樣的問責(zé)事件之間的矛盾，賦予黨內(nèi)問責(zé)主體適用問責(zé)情形兜底條款的較大的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)作為一種政治權(quán)力，也存在被濫用的風(fēng)險。各地區(qū)出臺的2016版《問責(zé)條例》實施細則大多并未細化問責(zé)情形的正面列舉條款，對黨內(nèi)問責(zé)主體適用問責(zé)情形兜底條款的自由裁量權(quán)無法進行有效的規(guī)制，這容易導(dǎo)致有的黨內(nèi)問責(zé)主體將與管黨治黨的政治責(zé)任無關(guān)的問責(zé)內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)納入問責(zé)情形的兜底條款之中。2016年版《問責(zé)條例》第六條設(shè)置的六種問責(zé)情形中，與環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等具體工作有關(guān)的問責(zé)都被納入“其他應(yīng)當問責(zé)的失職失責(zé)情形”這一兜底條款之中，“結(jié)果導(dǎo)致嚴肅的黨內(nèi)問責(zé)被降格為針對普通干部和具體事項的工作問責(zé)”B21。

4.數(shù)目字管理中的問責(zé)任務(wù)指標和問責(zé)政績考核指標設(shè)計不恰當

第一，有的黨內(nèi)問責(zé)主體為了在規(guī)定的時間內(nèi)完成上級下達的問責(zé)任務(wù)指標，將無關(guān)的部門和人員也納入問責(zé)范圍之中，在數(shù)目字管理中設(shè)計不恰當?shù)膯栘?zé)任務(wù)指標，是滋生“湊數(shù)式問責(zé)”等問責(zé)泛化現(xiàn)象的重要原因。“數(shù)目字管理作為一種理性的、精確的、可以進行計算的管理方式”B22，以量化的任務(wù)指標和政績考核指標等形式在中國共產(chǎn)黨管黨治黨的各個方面得到廣泛的運用，“‘層層下指標，逐級抓落實，簽訂責(zé)任狀，分級去考核是政府上下級關(guān)系的形象寫照”B23。數(shù)目字管理是否科學(xué)合理，對各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為傾向具有重要的影響。錯誤的數(shù)目字管理方式通過設(shè)定脫離客觀實際的問責(zé)任務(wù)指標這一中介，作用于黨內(nèi)問責(zé)泛化實踐。有的“湊數(shù)式問責(zé)”現(xiàn)象之所以發(fā)生，是因為有的黨內(nèi)問責(zé)主體為在規(guī)定的時間內(nèi)完成上級下達的不恰當?shù)膯栘?zé)任務(wù)指標，基于趨利避害的理性人本性，具有將與發(fā)生問責(zé)情形無關(guān)的部門和人員納入問責(zé)范圍之中的沖動。

第二，一些地方的黨的紀檢機關(guān)將問責(zé)數(shù)量作為衡量問責(zé)工作政績的主要指標，為在問責(zé)政績考核中獲取有利位置，具備盲目追求問責(zé)對象數(shù)量的內(nèi)在動力。“測量能推動工作，若不測量效果，就不能辨別成功還是失敗?！盉24對問責(zé)效果的測量和評估是數(shù)目字管理運用的一個重要領(lǐng)域，通常以問責(zé)政績考核的形式呈現(xiàn)出來。問責(zé)是黨的紀檢機關(guān)的一項重要職責(zé)，黨的紀檢機關(guān)實施黨內(nèi)問責(zé)的具體情況需要接受上級黨的紀檢機關(guān)等機構(gòu)的量化考核。在有的地方，黨的紀檢機關(guān)為在問責(zé)政績考核中獲取評獎評優(yōu)資格乃至政治晉升等利好，有時會作出回避費時耗力、難以量化考核的精準問責(zé)，轉(zhuǎn)而盲目追求問責(zé)對象數(shù)量和問責(zé)案件數(shù)量的策略選擇。在重數(shù)量輕質(zhì)量的錯誤的問責(zé)政績觀的驅(qū)動下盲目追求增加問責(zé)數(shù)量，構(gòu)成有的問責(zé)主體人為擴大問責(zé)對象范圍的內(nèi)在驅(qū)動力。

三、黨內(nèi)問責(zé)泛化的治理進路

1.加強對體制內(nèi)問責(zé)發(fā)起主體的權(quán)責(zé)清單管理

非常設(shè)性機構(gòu)的靈活設(shè)置在保持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制的韌性的同時，也帶來了對督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織的監(jiān)督問題。在當前政黨治理網(wǎng)絡(luò)日趨復(fù)雜的情況下，加強對督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織的管理和監(jiān)督，是防止問責(zé)主體泛化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。派出機關(guān)加強對其派出的督導(dǎo)組、檢查組等機構(gòu)的管理和監(jiān)督需要借助于一定的制度工具。權(quán)責(zé)清單制度具有權(quán)責(zé)定位清晰化、權(quán)責(zé)配置可視化等優(yōu)勢，已經(jīng)被黨和國家廣泛運用于對各個黨政機關(guān)的監(jiān)管之中，具備向督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織推廣的可行性?；诖?，派出機構(gòu)應(yīng)當將賦予權(quán)力和加強管理有機結(jié)合起來，在賦予由其派出的督導(dǎo)組、檢查組等任務(wù)型組織相應(yīng)管理權(quán)限的同時，還應(yīng)當通過清單化管理加強對它們的監(jiān)督。具體而言，派出機關(guān)可以依據(jù)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)等制度文本，探索性地編制督導(dǎo)組、檢查組等各種任務(wù)型組織的權(quán)力清單和責(zé)任清單，清晰化地呈現(xiàn)其權(quán)力邊界和職責(zé)事項，幫助他們厘清問責(zé)發(fā)起主體和問責(zé)啟動主體之間的權(quán)責(zé)差異，督促他們回歸問責(zé)發(fā)起主體的角色定位以及發(fā)現(xiàn)問題線索和督促問題整改落實等職能定位，糾正越位扮演問責(zé)啟動主體的行為。

2.強化對問責(zé)對象的申辯與申訴權(quán)利的問責(zé)程序保障

第一，中國共產(chǎn)黨在重塑問責(zé)程序條款的過程中應(yīng)當將問責(zé)對象的申辯程序確定為問責(zé)處理程序的前置性程序，為問責(zé)對象的申辯權(quán)利提供切實有效的問責(zé)程序保障。切實保障問責(zé)對象的申辯權(quán)利的一個重要方式就是，重塑2016版《問責(zé)條例》中的問責(zé)程序條款，將問責(zé)對象的申訴程序作為一項重要的黨內(nèi)問責(zé)程序固定下來，并將其作為問責(zé)決定機關(guān)作出問責(zé)處理決定的一個前置性程序。為了保護問責(zé)對象的正當合法權(quán)益，除符合案情簡單、證據(jù)確鑿、處分輕微等簡易問責(zé)程序的構(gòu)成要件的特殊情況以外，黨內(nèi)問責(zé)主體作出問責(zé)處理決定之前應(yīng)當認真聽取問責(zé)對象的解釋與辯護并將其記錄在案，以此作為黨內(nèi)問責(zé)主體作出問責(zé)處理決定的一個重要依據(jù)。2019年版《問責(zé)條例》第十一條規(guī)定：“查明調(diào)查對象失職失責(zé)問題后，調(diào)查組應(yīng)當撰寫事實材料，與調(diào)查對象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案;對合理意見，應(yīng)當予以采納?！盉25該條款為保障問責(zé)對象的申辯權(quán)利提供了切實有效的問責(zé)程序保障。通過機制建設(shè)保障問責(zé)對象的申辯得到問責(zé)主體的認真傾聽和采納，是今后各級各類黨內(nèi)問責(zé)主體貫徹執(zhí)行問責(zé)申辯程序的重要著力點。

第二，中國共產(chǎn)黨在重塑問責(zé)程序條款的過程中，還應(yīng)當進一步完善問責(zé)申訴程序，明確問責(zé)申訴機構(gòu)和問責(zé)申訴時限，為被錯誤問責(zé)的問責(zé)對象提供制度化的權(quán)利救濟渠道，健全針對問責(zé)泛化導(dǎo)致的錯誤決定的事后糾錯機制。保障問責(zé)對象的申訴權(quán)利，是維護問責(zé)結(jié)果的公正性與公信力的重要一環(huán)。健全問責(zé)泛化的錯誤決定的事后糾錯機制，應(yīng)當從為問責(zé)對象的申訴權(quán)利提供問責(zé)程序保障入手。2019年版《問責(zé)條例》第二十條對問責(zé)對象的申訴時限、申訴機構(gòu)、申訴方式、申訴程序等事項做出具體的規(guī)定，為保護問責(zé)對象的申訴權(quán)利提供了重要依據(jù)。1個月的申訴請求時限和申訴處理時限兼顧了問責(zé)申訴的效率與公正兩項原則，既有助于為被泛化問責(zé)的問責(zé)對象及時提供申訴渠道，使其從容不迫地準備問責(zé)申訴材料，又為問責(zé)申訴機關(guān)提供了足夠的調(diào)查取證和分析研判的時間。為進一步完善問責(zé)申訴程序，還應(yīng)當按照運動員和裁判員相分離的法治原則設(shè)置問責(zé)申訴機構(gòu)，保障問責(zé)申訴機構(gòu)的權(quán)威性和中立性。

3.通過豐富正面列舉式問責(zé)情形，嚴防兜底條款被濫用

“責(zé)任政治不是消解自由裁量權(quán)，也不是完全‘限制自由裁量權(quán)，而是‘控制自由裁量權(quán)，用合適的方法既發(fā)揮自由裁量權(quán)的效用，又防止其濫用?！盉26實體規(guī)則控制是通過進一步細化規(guī)則來壓縮規(guī)則執(zhí)行者的自由裁量空間的重要方式，秉持該種思路，中央在修訂2016年版《問責(zé)條例》時，進一步細化和充實了問責(zé)情形的正面列舉條款，以壓縮黨內(nèi)問責(zé)主體適用問責(zé)情形兜底條款的自由裁量空間，有效解決濫用兜底條款帶來的問責(zé)情形泛化問題。2019年版《問責(zé)條例》不僅圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和新時代黨的建設(shè)總體布局具體、詳細地列舉了各項具體問責(zé)情形，而且還將“履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力”“在教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全、扶貧脫貧、社會保障等涉及人民群眾最關(guān)心、最直接最現(xiàn)實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為”等情況確立為新增加的問責(zé)情形，這就進一步細化與充實了黨內(nèi)問責(zé)情形的正面列舉條款，提升了黨內(nèi)問責(zé)事由的清晰化、具體化和多樣化水平，為有效規(guī)制黨內(nèi)問責(zé)主體濫用兜底條款的行為提供了切實有效的制度支撐。

4.科學(xué)設(shè)計數(shù)目字管理中的問責(zé)任務(wù)指標和問責(zé)政績考核指標

第一，在科學(xué)設(shè)計數(shù)目字管理中的問責(zé)任務(wù)指標時，應(yīng)當根據(jù)不同地區(qū)和單位的實際情況，為各個黨內(nèi)問責(zé)主體設(shè)計差異化和靈活性的問責(zé)任務(wù)指標，推動黨內(nèi)問責(zé)主體按照“實事求是、依規(guī)依紀”的問責(zé)原則來合理確定問責(zé)對象范圍。人為設(shè)定的問責(zé)任務(wù)指標一旦脫離客觀實際和趨于僵化，就容易催生出有的黨內(nèi)問責(zé)主體為完成問責(zé)任務(wù)指標而實施“湊數(shù)式問責(zé)”的問題。鑒于此，今后在運用數(shù)目字管理方式測量和考核問責(zé)效果時，應(yīng)當進行深入的調(diào)查研究，根據(jù)不同地區(qū)和單位的實際情況科學(xué)設(shè)計靈活浮動的問責(zé)任務(wù)指標并賦予其合理的權(quán)重。在科學(xué)的問責(zé)任務(wù)指標的指引下，黨內(nèi)問責(zé)主體應(yīng)當糾正不問緣由地將完不成問責(zé)任務(wù)指標作為一票否決事項的不恰當做法，以“實事求是、依規(guī)依紀”的問責(zé)原則為依據(jù)，確定問責(zé)對象的合理范圍。

第二，在科學(xué)設(shè)計數(shù)目字管理中的問責(zé)政績考核指標設(shè)計時，應(yīng)當秉持問責(zé)數(shù)量和問責(zé)質(zhì)量并重、問責(zé)效率與問責(zé)效果并重的思路，以均衡并重的考核內(nèi)容糾正一些地方黨的紀檢機關(guān)通過盲目追求問責(zé)數(shù)量來博取問責(zé)政績的不良傾向。黨內(nèi)問責(zé)工作的政績有顯性政績和隱性政績之分，兩者分別與不同的問責(zé)政績考核指標相對應(yīng)，呈現(xiàn)出量化考核指標和定性考核指標之間的顯著差異。基于此，將數(shù)目字管理科學(xué)運用于黨內(nèi)問責(zé)之中，應(yīng)當秉持問責(zé)質(zhì)量與問責(zé)數(shù)量并重、問責(zé)效果與問責(zé)效率并重的思路，統(tǒng)籌考慮問責(zé)案件數(shù)量、問責(zé)對象數(shù)量等量化指標與問責(zé)主體定性量紀的精準性、問責(zé)案件處理的政治效果、紀法效果與社會效果等定性指標，合理提高定性問責(zé)指標在當前問責(zé)政績考核指標體系中的權(quán)重，鼓勵黨內(nèi)問責(zé)主體自覺糾正盲目追求問責(zé)數(shù)量的行為傾向，更加注重問責(zé)案件定性量紀的精準度和問責(zé)案件處置的政治、紀法與社會效果。

注釋

①Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations： Actional Knowledge and the Structure-Agency Duality， Administration &Society，2012（44） .

②Koppell J G . Pathologies of Accountability： ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”， Public Administration Review， 2005（1）.

③管筱璞：《不枉不縱 精準問責(zé)》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年5月3日。

④R Mulgan.Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies， New York： Palgrave， 2003，p.13.

⑤閆鳴：《各盡其責(zé)，不越位更不缺位》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年4月25日。

⑥范賡：《問責(zé)不能泛化簡單化》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年4月17日。

⑦云武：《精準有效用好問責(zé)利器》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年7月14日。

⑧B16陽建：《問責(zé)有指標？心態(tài)挺多樣：湊數(shù)式問責(zé)，讓基層干部“躺槍”》，《半月談》2018年第21期。

⑨梁建強、周楠、高皓亮：《“找背鍋人易，找負責(zé)人難”——濫用問責(zé)“五座大山”傷了基層干部》，《半月談》2018年第19期。

⑩呂永祥、王立峰：《當前黨內(nèi)問責(zé)制存在的突出問題及其解決路徑——基于問責(zé)要素的系統(tǒng)分析》，《社會主義研究》2017年第5期。

B11[英]戴維·米勒、[英]韋農(nóng)·波格丹諾：《布萊克威爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，2002年，第594頁。

B12吉林省紀委監(jiān)委研究室：《以精準問責(zé)砥礪政治擔(dān)當——吉林省開展黨內(nèi)問責(zé)工作情況調(diào)查分析》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年3月28日。

B13江西省井岡山市紀委監(jiān)委課題組：《對精準有效用好問責(zé)利器的調(diào)研》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年6月20日。

B14趙峰：《黨委領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制研究》，南京師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

B15盧福林：《問責(zé)務(wù)求精準規(guī)范》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年1月24日。

B17呂永祥：《新中國成立70年黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革、現(xiàn)實困境與破解之道》，《河南社會科學(xué)》2019年第7期。

B18Mark Bovens. Two Concepts of Accountability： Accountability as a Virtue and as a Mechanism， West European Politics，2010（ 5） .

B19Harmon， M. Responsibility as Paradox： A Critique of Rational Discourse on Government，Thousand Oaks， Calif.： Sage， 1995，p.191.

B20B26王若磊：《政治問責(zé)論》，三聯(lián)書店，2015年，第75、130頁。

B21蔣來用：《“問責(zé)異化”的形成與矯正機制研究》，《河南社會科學(xué)》2019年第7期。

B22竺乾威：《數(shù)目字管理與人本的回歸》，《中國行政管理》2011年第3期。

B23楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。

B24[美]戴維·奧斯本、[美]特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社，1996年，第128頁。

B25《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，《人民日報》2019年9月5日。

責(zé)任編輯：浩 淼 文 武