羅 淳, 宋曉瑩

(云南大學 發(fā)展研究院,云南 昆明 650091)

一、引 言

在黨的十九大報告中，長期被強調(diào)的“堅持計劃生育基本國策”表述已經(jīng)悄然隱退，取而代之的表述是“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接，加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”(1)習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.。解讀“十九大”報告中針對當代中國人口情勢的措辭取舍及其表達，實乃別有深意，值得細加領會。其實，透過這種表述上的微妙變化，其背后所折射出的正是順應中國人口與經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”(2)李建民.中國的人口新常態(tài)與經(jīng)濟新常態(tài)[J].人口研究，2015,(1).的時代訴求。為此，本文試圖從后計劃生育(簡稱“后計生”)的角度，探討當代中國家庭生育抉擇的特征變化及其現(xiàn)實困境，據(jù)以呼應從觀念更新到制度創(chuàng)新的時代變局，為中國人口與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展謀求新的政策支持。

二、“后計生”時代的確立

眾所周知，把以節(jié)制生育為主導的計劃生育政策視為“基本國策”舉國實施，是過去40年來全國人民的政策共識與行動準則。尤其是自1980年在城市推行一對夫婦“只生一個孩子”的獨生子女政策引領下，中國人口急速增長的勢頭得到了卓有成效的控制，中國人口再生產(chǎn)模式從高出生、低死亡、高增長轉(zhuǎn)變?yōu)榈统錾?、低死亡、低增長。這種持續(xù)數(shù)十年一以貫之的計劃生育政策的強力實施，有效抑制了中國人口快速增長的勢頭，并凸顯出有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(即稱“人口紅利”)，從而極大地緩解了中國資源環(huán)境供需矛盾和社會經(jīng)濟發(fā)展壓力，為中華民族之快速崛起提供了有利的人口條件。

然而，在計劃生育政策持續(xù)推行并彰顯其巨大成效的另一面，中國的人口問題也在悄然轉(zhuǎn)型，一是生育率持續(xù)低迷：總和生育率從20世紀90年代初下降至2.1的生育更替水平后就不曾回升起來；進入21世紀以來，生育率持續(xù)下滑，在2014年“單獨二孩”新政出臺實施前，中國婦女的總和生育率已經(jīng)跌至1.5以下(3)蔡泳.聯(lián)合國預測：中國快速走向老齡化[J].國際經(jīng)濟評論,2012,(5)；郭志剛.六普結(jié)果表明以往人口估計和預測嚴重失誤[J].中國人口科學，2011，(6).。由此引發(fā)學者對中國落入“低生育陷阱”(4)“低生育陷阱”(Low Fertility Trap)是西方學者在關注當代發(fā)達國家生育率走勢時提出的，指總和生育率明顯低于2.1的生育“更替水平”，并認為總和生育率一旦降至1.5以下，就會形成一種低生育的自我強化機制(The Mechanism of Self-reinforcing process)而很難回升，參見Lutz W.and Skirbekk V.Policies Addressing the Tempo Effect in Low-fertility Counties[J].Population and Development Review,2005,(31):699～720.的擔憂與關注(5)靳永愛.低生育陷阱：理論、事實與啟示[J].人口研究，2014,(1)；楊菊華.中國真的已陷入生育危機了嗎？[J].人口研究,2015,(6).。二是人口年齡結(jié)構(gòu)“老齡化”程度不斷加深：60歲及以上老年人口占全國人口的比重在2000年就已突破10%門檻，隨后持續(xù)上升，到2018年已接近18%。面對生育率持續(xù)走低和老齡化加速呈現(xiàn)的疊加作用，政策實施長期累積起來的負面效應正在不斷放大，成為困擾當下及未來中國人口與可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

鑒于上述，國家相繼出臺實施了“單獨二孩”和“全面二孩”政策，但從實施效果看，并沒有帶來預期的補償性生育高峰，政策成效已然低于預期(6)國家衛(wèi)計委在全面兩孩政策實施之初(2016年)曾預測，全面二孩政策實施將使人口出生高峰在“十三五”期間到來，婦女總和生育率有望在2020年回升至1.7以上，年均出生人口預計在1700～1900萬之間。然而與現(xiàn)實情景對照，預期的生育高峰不過是曇花一現(xiàn)。來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國出生人口1786萬，確實比2015年(1655萬)增加131萬，但2017年出生人口下降到1723萬，減少63萬，2018年更進一步縮減到1523萬。有研究顯示，中國婦女總和生育率僅在2016和2017年略高于1.6，其余年份都在1.6以下，參見王廣州.中國人口發(fā)展的新形勢與新變化研究[J].社會發(fā)展研究,2019,(1).。為破解“低生育”困局，在2016年發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016～2030年)》報告中，明確提出“鼓勵按政策生育，充分發(fā)揮全面兩孩的政策效應”(7)國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016～2030年)[EB/OL].http://news.china.com.cn/txt/2017-01/25/content_40179540.htm，2020-01-25.的倡導。這預示著，中國的計劃生育政策開始從“嚴控”轉(zhuǎn)向“放寬”，推行了足足35年(1980～2014年)的以節(jié)制生育為主導的計劃生育政策行將退出歷史舞臺。

如果說2014年“單獨二孩”政策的出臺已經(jīng)開啟了“后計生”時代的序幕，那么2016年推行的“全面二孩”政策，無疑是加速了“后計生”時代的呈現(xiàn)，2017年11月黨的十九大報告中，一直被強調(diào)的“堅持計劃生育基本國策”表述已經(jīng)悄然隱退，只字未提。在2018年3月全國“兩會”公布的《國務院機構(gòu)改革方案》中，明確撤銷“國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”，新成立“國家衛(wèi)生健康委員會”，沿用了近40年的“計劃生育”核心詞被“健康”兩字直接取代。

事已至此，即已表明截至2018年，無論是政策導向還是工作重心，以節(jié)制生育為主導的計劃生育政策已經(jīng)結(jié)束了其歷史使命，并預示著“后計生”時代的確立。既如此，本文認為，長期主導中國人口情勢的計劃生育“基本國策”已悄然落幕，開始進入“后計生”時代。因此，中國的計劃生育政策需要與時俱進，面臨新的時代訴求和制度建構(gòu)。

三、低生育態(tài)勢下的家庭生育抉擇

1949年新中國的成立，開創(chuàng)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新時代，為廣大人民生產(chǎn)生活條件的改善奠定了良好的制度基礎，婦女生育率開始持續(xù)走高(1959～1961年“三年困難時期”除外)，在20世紀70年代中期之前，平均每個婦女生育的子女數(shù)(總和生育率)都在5個以上，年均出生人口規(guī)模都在2500萬左右。當時的高生育源于“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，也因為社會經(jīng)濟條件改善和相對較低的養(yǎng)育成本，人們普遍傾向早婚早育，崇尚大家庭。70年代后期，伴隨計劃生育政策的實施和市場經(jīng)濟的建立，中國的生育率開始由高轉(zhuǎn)低，到20世紀90年代初，婦女總和生育率已下降至2.1的生育“更替水平”以下，并一路走低，近十年來基本徘徊在1.6的低水平，(8)賀丹,等.2006～2016年中國生育狀況報告[J].人口研究,2018,(6)；陳衛(wèi)，段媛媛.中國近十年來的生育水平與趨勢[J].人口研究,2019,(1).年出生人口除2016年和2017年兩年外，均低于1700萬。觀其勢，只要這種低生育狀況一直持續(xù)下去，那么，中國就不只是是否“面臨低生育陷阱的高度風險”的問題(9)吳帆.低生育率陷阱究竟是否存在？[J].人口研究,2019,(4).，而是有可能落入低生育陷阱的自我強化機制而難以回轉(zhuǎn)。

歷史地看，中國生育率的持續(xù)走低可歸因于兩方面的合力：一方面是長期以來計劃生育政策強力推行情勢下的外在強制力；另一方面是改革開放以來市場經(jīng)濟驅(qū)動的家庭生育自我約束力。兩者共同發(fā)力，推動中國生育率的持續(xù)走低。進一步分析，在20世紀90年代之前，生育率的下降主要得益于計劃生育政策的強制作用，自90年代中后期，伴隨市場化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的不斷推進，80后、90后育齡夫婦的婚育觀念與他們的父輩相比較已經(jīng)發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，“晚婚晚育”、選擇性獨生的“低生育文化”甚至不生育的“丁克文化”似乎成為一種時尚，(10)穆光宗.人口生態(tài)重建[M].北京：中國科學技術(shù)出版社，2016：156～161.驅(qū)動生育率下降的作用力從以往的外在強制主導向之后的內(nèi)在約束轉(zhuǎn)變。進入21世紀以來，計劃生育政策對生育率的外在強制作用顯得越來越弱了，廣大家庭對孩子的需求更多地取決于夫妻的生育態(tài)度與行為取向。

新家庭經(jīng)濟學的著名代表、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主加里·貝克爾(11)西方微觀經(jīng)濟學把運用需求理論闡釋家庭需求行為或家庭人口行為的學說稱之為“新家庭經(jīng)濟學”，其中以加里·貝克爾的“家庭對孩子的需求”理論為代表，參見羅淳.貝克爾關于家庭對孩子需求的理論[J].人口學刊，1991,(5).認為，孩子是夫妻在非市場活動時間里生產(chǎn)的家庭品，基于“收入有限”與“時間稀缺”兩個前提假設，夫妻總是期望合理配置包括孩子在內(nèi)的家庭資源以求效應最大化。因此，人們是否愿意生養(yǎng)孩子以及生養(yǎng)幾個孩子，都將取決于夫妻的需求偏好與理性選擇。

客觀講，由于各種因素的干擾，理性層面的生育意愿與實際生育行為之間總是難以完全一致，免不了存在一定程度的偏差，西方學者Philipov稱之為“生育缺口”(Fertility gap)(12)Philipov,D.2009.Fertility intentions and outcomes: The role of policies to close the gap[J].European Journal of Population 25(4): 355～361；Lutz W.,Skirbekk V. and Testa M.R.2006.The Low-fertility Trap Hypothesis. Forces That May Lead to Further Postponement and Fewer Births in Europe[J].Vienma Yearbook of Population Research;167～192.。對于育齡夫婦，生育作為一個從意愿到行為的序列抉擇和逐級轉(zhuǎn)化過程，從“想生”到“要生”再到“能生”，表現(xiàn)為一個從意愿到行動、再到結(jié)果的知行轉(zhuǎn)換過程。(13)羅淳，許慶紅，戴瓊瑤.“單獨二孩”政策實施與云南人口增長預期[J].中國人口科學，2014,(3).在生育意愿趨于弱化的社會氛圍里，每一次轉(zhuǎn)換的遞進都會伴隨著一部分人群的退出，致使實際生育子女數(shù)低于意愿生育子女數(shù)。

在當代，這種“生育缺口”在中國社會表現(xiàn)最為突出，面對“全面二孩”生育新政，廣大育齡夫婦都難免會表現(xiàn)得極為糾結(jié)，普遍持有“既想生、又怕生”的矛盾心理。

之所以“想生”，一種通常的解釋是希望“兒女雙全”，或是擔心“獨子難養(yǎng)”，抑或是追求人丁興旺或家族繁榮。據(jù)一項基于“2017年全國生育狀況抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)分析報告顯示，在不考慮任何外界條件影響下，當代中國育齡婦女平均理想子女數(shù)為1.96個(其中認為1個孩子最理想的育齡婦女占11.4%，80%認為2個最理想，7.9%認為3個及以上最理想，認為沒有孩子最好的育齡婦女只占0.7%)，而且認為有一兒一女最理想。但若要付諸實施，打算生育孩子的育齡婦女平均數(shù)就下降為1.75個(其中打算生育1個孩子的育齡婦女占31.9%，打算生育2個孩子的育齡婦女占56.6%，9.3%打算生育3個及以上，2.2%不打算要孩子)，較之于理想子女數(shù)減少了0.21個。(14)賀丹,張許穎，等.2006～2016年中國生育狀況報告[J].人口研究，2018,(6).解讀這些數(shù)據(jù)可以認為，盡管當今中國有近90%的育齡婦女堅持認為生育兩個孩子最理想，但直面現(xiàn)實還是有一部分人打了退堂鼓。何以如此呢？無不視生養(yǎng)孩子為畏途。

之所以“怕生”，其直接原因可歸結(jié)為兩個方面：一是“養(yǎng)不起”；二是“忙不贏”。來自“悅己女性網(wǎng)”的大數(shù)據(jù)顯示，當代中國撫養(yǎng)孩子實在是一筆巨額的家庭開支，從母親懷孕到孩子大學畢業(yè)，即便“窮養(yǎng)”，也需要花費近45萬元(15)大數(shù)據(jù)告訴你要不要生二胎[EB/OL].http://www.selfchina.cn/，2015-10-29。這種經(jīng)濟負擔對于尋常百姓家庭可謂壓力山大。此外，生養(yǎng)孩子還面臨著夫妻時間、精力和個人發(fā)展沖突的挑戰(zhàn)，這對于職場夫婦平衡家庭-工作關系是一個不得不面對的難題，尤其對于職場女性，孕育孩子更有可能極大地削弱她們的職場競爭力。據(jù)“2017年全國生育狀況抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)分析報告(16)賀丹,張許穎，等.2006～2016年中國生育狀況報告[J].研究，2018,(6).顯示：在關于育齡婦女不打算生育的原因中，首要原因就是“經(jīng)濟負擔重”，占比高達58.9%；其次是“沒人帶小孩”，占27.0%，第三位原因是“養(yǎng)育孩子太費心”，占比為26.6%。

如此看來，在事關生育孩子的家庭抉擇上，無論是西方學者提出的“收入有限”與“時間稀缺”的理論前提預設，還是廣大育齡夫婦持有的“養(yǎng)不起”與“忙不贏”的現(xiàn)實感觸，都不難在當代中國家庭的生育實踐中得到印證。也正因為如此，我們認為，那些不惜犧牲已擁有的消閑時光，甘愿耗費大量家財、毅然加入二孩生育行列的夫妻，確實令人欽佩。而國家能為促進廣大家庭生兒育女做些什么呢？

四、西方國家擺脫“低生育陷阱”的政策實踐及其成效

家庭是社會的細胞，家庭的每一項抉擇都是在既定的社會情景下做出的，是對社會生態(tài)的“適應性”選擇，當社會政策取向與家庭建設需求相一致時，這種選擇就容易順暢達成；但當兩者存在差異時，家庭的選擇必將與社會政策導向產(chǎn)生分歧。分兩種情形：一是家庭生育需求大于政策約束，家庭希望多生孩子，卻受到政策約束，導致“想生不能生”；二是家庭生育需求低于政策限定，此時家庭生育孩子數(shù)低于政策預期，形成“能生不想生”的局面，因此就需要政府進行必要的干預，尤其是面對婦女生育率長期顯著低于2.1的“更替水平”，倡導并鼓勵生育，避免“低生育陷阱”風險就成為必然的政策選項。

早在20世紀60年代，西方發(fā)達國家的生育率就開始下降至2.1的生育“更替水平”之下，于是為應對生育率持續(xù)走低的情形，一些西方國家相繼出臺了一系列鼓勵生育的政策，根據(jù)有關學者的研究(17)闞唯，梁穎，李成福.國際鼓勵生育政策實踐對中國的啟示[J].西北人口，2018,(5)；楊菊華.論政府在托育服務體系供給側(cè)改革中的職能定位[J].中國行政學院學報，2018,(3).，西方國家鼓勵生育的政策工具主要可歸納為如下4個方面：

一是發(fā)放“育兒津貼”：瑞典政府早在1948年就設立兒童津貼制度，并隨物價變化進行相應調(diào)整。2015年每個孩子每月可領取1050瑞典克朗的兒童津貼，而且生育孩子達到6個的家庭，還可增加每月4114瑞典克朗的家庭補助。類似的政策在法國、德國、俄羅斯和澳大利亞等國家都有實施，其基本原則就是生孩必給，多生多得，累進遞增。

二是延長“育兒產(chǎn)假”：俄羅斯從2014年起將女員工的產(chǎn)假由原來的3年延長到4年，產(chǎn)婦能夠享受140天(產(chǎn)前產(chǎn)后各70天)的全薪產(chǎn)假，規(guī)定用人單位應全額支付產(chǎn)婦在產(chǎn)假期間的薪水并保留其工作崗位。除了延長母親帶薪產(chǎn)假之外，瑞典自1995年起引入30天的“父親配額”育兒假，2002年延長到60天，2016年更進一步增加到90天。隨后法國、德國等國家也推出類似政策，鼓勵父親更多地參與孩子的撫養(yǎng)。國家還為休假的夫婦一方提供“自由職業(yè)補助金”，以彌補休假期間的工資損失。

三是扶持“托幼機構(gòu)”：在瑞典，80%的托兒所費用由公共財政負擔，法國則采取靈活多樣的托幼模式，包括政府組建的“公立托兒所”，企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)辦的企業(yè)托兒所，醫(yī)院協(xié)會建立的“醫(yī)院托兒所”等。此外還有“臨時托兒所”和“兒童花園”等托兒形式。日本的托幼服務費用50%以上由國家負擔，家庭負擔的比例取決于家庭收入狀況。德國政府每年為0～3歲托兒所機構(gòu)和3～6歲兒童服務提供15億歐元，旨在助力保育園建設。

四是開展“就業(yè)扶助”：為幫助育齡夫婦平衡工作-家庭關系，俄羅斯杜馬2013年底通過法案，規(guī)定產(chǎn)婦產(chǎn)假時間計入工齡，并且可隨時提出返崗工作的要求。法國法律規(guī)定，企業(yè)不僅不能解雇懷孕員工，而且還務必保證懷孕員工所在工作崗位適合其懷孕狀況。同時，企業(yè)要在員工生育期間為其保留工資待遇、崗位和職務。瑞典法律規(guī)定，一歲半以下嬰幼兒的父母每天可以只工作6個小時或全休，8歲以下兒童的父母每天可以減少四分之一的工作時間。

此外，諸如稅費減免、住房優(yōu)待、公共福利甚至生老病死等涉及鼓勵生育的政策實施也不一而足。

總體看，上述各項政策的實施都有助于降低家庭生兒育女的成本，或增加照料孩子的時間，因而具有鼓勵生育的效果。但進一步的研究也發(fā)現(xiàn)，一些政策在實施中并不總是能夠達到預期成效，甚至適得其反。譬如一項基于建立生育周期模型所做的研究發(fā)現(xiàn)，增加0～2歲兒童的育兒津貼會提高產(chǎn)婦的勞動參與率。盡管這一提高幅度很小以至于無法證明沒有育兒津貼就會降低0～2歲嬰幼兒母親的勞動參與率；但反過來，如果提高育兒津貼，則會使家庭通過購買服務替代家務，使更多的兼職母親轉(zhuǎn)為全職工作，結(jié)果不僅不能實現(xiàn)提高生育率的政策預期目標，反而會因更多的母親加入全職工作而進一步降低了生育率。(18)Bick,A.The quantitative role of child care for female labor force participation and fertility[J].Journal of theEuropean Economic Association，2016，(3).另外，產(chǎn)假長短與生育率漲落的相關性似乎也比較弱，由于延長產(chǎn)假往往會帶來女性重返就業(yè)崗位的困難，或錯失職業(yè)發(fā)展機遇，譬如來自德國和英國的數(shù)據(jù)對比可見，德國的女性生育總假期長度為42.6周，但2016年生育率僅為1.50；而英國的總假期長度為12周，但總和生育率為1.81，明顯高于德國(19)任澤平.中國生育報告[EB/OL].http://new.qq.com/omn/20190530/20190530A03Q7M.html，2019-11-25.。因此，上述各項政策的制定與實施還是需要辯證觀察。

事實上，盡管鼓勵生育政策效應在各國具體實踐中存在差異，但總體看鼓勵生育政策實施帶來的生育率回升力度還是有限的。以聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)為證，在20世紀70年代，在生育率降至更替水平以下并繼續(xù)走低的情形下，通過實施鼓勵生育的政策，在20世紀90年代到21世紀第一個10年，除了日本以外，瑞典、法國、德國和俄羅斯的生育率都表現(xiàn)出不同程度的止跌回升走勢(參見圖1)?？梢?，時至今日，還沒有一個國家的總和生育率能夠回到2.1的“更替水平”線上方。

圖1 1950～2020年部分西方國家的總和生育率

數(shù)據(jù)來源：United Nations, Department of Economic and Social Affairs,Population Division.WorldPopulation Prospects 2019,FERT.F04Total Fertility.Online Edition.http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/.

五、面向“后計生”時代的中國社會政策轉(zhuǎn)向

上述西方國家的鼓勵生育政策實踐表明，只要政策得當，就有可能抑制生育率的持續(xù)走低，并促使生育率得到一定程度的提升。這對當代中國積極促進“全面二孩”政策實施無疑具有啟示意義和借鑒作用。但作為一個歷經(jīng)數(shù)十年一貫深受以“節(jié)制生育”為主導的計劃生育政策影響的國度，要將政策翻轉(zhuǎn)過來，從“節(jié)制生育”轉(zhuǎn)向“鼓勵生育”，無論是國人的思想認識還是現(xiàn)行的制度安排，都是一場破舊立新的變革。為此，社會政策的轉(zhuǎn)向需要從兩個層面做努力。

首先是認識層面的轉(zhuǎn)變。要消除對“計劃生育”的褊狹認識。具體包括兩點：

其一，計劃生育=節(jié)制生育。眾所周知，中國的計劃生育政策，從一開始制定實施就是以節(jié)制生育和控制人口增長為宗旨的。這與國際社會倡導的“家庭計劃”(Family Planning)(20)按國際計劃生育聯(lián)合會(IFPU)和世界衛(wèi)生組織(WHO)的定義，計劃生育是為家庭和夫妻提供信息服務和技術(shù)服務，促進其理性的生育決策、生育間隔和生育時間，提高其個體的健康水平，減少不合法的避孕，減少嬰兒死亡率，提供技術(shù)服務減少經(jīng)性行為傳播的疾病，防止未意愿的懷孕。不一樣，中國的計劃生育政策，從形成到出臺實施始于20世紀六七十年代的“計劃經(jīng)濟”時期，“計劃生育”概念的提出，本身就高度契合了當時中國的計劃經(jīng)濟體制，其政策邏輯就是，既然國民經(jīng)濟是“有計劃、按比例”發(fā)展的，那么人口(生育)也要有計劃，通過自上而下的政策干預，向家庭分配生育指標也就順理成章。問題是，把“計劃生育”與“節(jié)制生育”畫等號顯然是一種認識上的褊狹。因為“計劃”本是相對于“無計劃”而言，其本意就是“合理安排”。如此而論，“計劃生育”作為對家庭生育行為進行適時調(diào)控的一種手段或措施就不只有“節(jié)制生育”一種選項，同樣也完全可能成為“鼓勵生育”的政策工具。

其二，“后計生”=“去計生”。如果說，“后計生”時代的確立，只是意味著節(jié)制生育政策導向的終結(jié)，同時也預示著鼓勵生育政策的開啟。據(jù)此我們認為，“計劃生育”在字面上的隱退和機構(gòu)名稱上的取消，絕不意味著計劃生育工作職能的廢止，而是政策目標的轉(zhuǎn)向、工作重心的調(diào)整以及實施內(nèi)容的拓展，具體看，完整的計劃生育工作，其政策涵蓋面至少應包括如下幾個方面：

圖2 計劃生育工作事項與內(nèi)容

綜上所述，如果說在過去數(shù)十年的計劃生育時期，鑒于對“人滿為患”的擔憂，不得不以節(jié)制生育為主導；那么，“后計生”時代的來臨，是促使計劃生育工作回歸其原有本位、拓展其服務內(nèi)容的一個契機。

其次是實踐層面的跟進。為改變當代中國生育率持續(xù)低迷的態(tài)勢，針對廣大家庭或育齡夫婦因“養(yǎng)不起”和“忙不贏”而普遍持有的“怕生”顧慮，需要適時制定和實施一系列有助于消除“怕生”顧慮的社會政策。

其一，針對“養(yǎng)不起”問題，一方面借鑒西方國家的做法設立“育兒津貼”，由國家財政給予直接的現(xiàn)金補助，并適當向生育第二個孩子的家庭傾斜。當然，這種“育兒津貼”的現(xiàn)金直補政策，其實施成效取決于國家財力的支付力度和育齡夫婦的接受程度，“育兒津貼”直補太高國家財政能力難以承受，太低又不為人接受，但至少不能像以往針對持有《獨生子女父母光榮證》的夫妻，在孩子年滿15歲之前每月10元(夫妻各5元)的“獨生子女費”那樣。建議根據(jù)當代中國人均國民收入水平和物價水平，“育兒津貼”發(fā)放首先應滿足二孩家庭，而且津貼標準不應低于每個孩子每月100元。另一方面，利用稅收調(diào)節(jié)工具，考慮各種稅費減免，這無疑是比直補“育兒津貼”更具可操作彈性的政策空間，包括家庭收入稅收減免、購房稅費減免，以及就學就醫(yī)等方面的相關費用減免。

2018年全國人大組織修訂的“新個稅法”規(guī)定，在將個人所得稅起征點從每月3500元提高到5000元的同時，在個稅專項附加扣除條款中首次增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。新的個稅法已于2019年1月1日起正式實施，盡管新的個稅法能夠在多大程度上減輕家庭的育兒負擔，提高人們的生育意愿確實還有待觀察，但其政策導向無疑是正確的，希望此類政策能夠在接下來的實施中不斷完善，真正發(fā)揮其為家庭育兒“減負”的政策效應。

其二，針對“忙不贏”問題，就是要為廣大育齡夫婦創(chuàng)造愿意生育、有時間生育的制度環(huán)境，其中包括：一方面落實國家法定的“帶薪產(chǎn)假”，確保育齡夫婦應該享有的育兒權(quán)益不因身份、體制和地區(qū)差異而受損，并在可能的情形下延長“帶薪產(chǎn)假”時間；另一方面盡快興建“托幼機構(gòu)”，解決3歲以下嬰幼兒的照料問題，消除育齡夫婦“忙不贏”的后顧之憂，減輕家庭照料負擔。

對此，2019年5月國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，《意見》提出了三方面的任務舉措。一是加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。全面落實產(chǎn)假政策，支持脫產(chǎn)照護嬰幼兒的父母重返工作崗位，為家長及嬰幼兒照護者提供嬰幼兒早期發(fā)展指導服務。二是加大對社區(qū)嬰幼兒照護服務的支持力度。按標準和規(guī)范建設嬰幼兒照護服務設施及配套安全設施，鼓勵通過市場化方式，采取公辦民營、民辦公助等多種形式，在就業(yè)人群密集的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域和用人單位完善嬰幼兒照護服務設施。注重發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能，支持和引導社會力量依托社區(qū)提供嬰幼兒照護服務。三是規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構(gòu)。支持用人單位在工作場所為職工提供福利性嬰幼兒照護服務，鼓勵支持有條件的幼兒園開設托班，支持各類嬰幼兒照護服務機構(gòu)提供多樣化、多層次的嬰幼兒照護服務。加強嬰幼兒照護服務專業(yè)化、規(guī)范化建設，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對嬰幼兒照護服務機構(gòu)的服務過程加強監(jiān)管，依法逐步實行工作人員職業(yè)資格準入制度。

需要強調(diào)的是，鼓勵生育的政策實施顯然不可能像以往節(jié)制生育政策那樣，依靠行政命令強制實施，因此，政策實施工作的推進必將更為艱難，非持續(xù)發(fā)力、恐難見實效，但我們相信，只要國人的生育意愿還傾向于“兒女雙全”或認為理想的家庭為兩個孩子，那么就有可能通過解決“怕生”的問題來促成人們“想生”的意愿，提振生育率。而消除人們“怕生”的政策著力點就在于對準“養(yǎng)不起”與“忙不贏”兩大攔路虎，從多方面綜合施策，建構(gòu)起有助于提振生育率的制度平臺與社會保障。