賈幼陵 郝益東

摘 ?要：本文從草原傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變遷實(shí)踐的視角回顧了草原管理體制的形成脈絡(luò)，闡述了內(nèi)蒙古涉草決策的演變及實(shí)踐依據(jù)，論證了從游牧轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň邮腔A(chǔ)建設(shè)配套后客觀形成的結(jié)局。

關(guān)鍵詞：草原管理體制 ?演變 ?實(shí)踐依據(jù)

在古代游牧社會，草原歸屬于層層所封的領(lǐng)主和王公管轄。元代還設(shè)立“嫩禿兀赤”草場官職。清代按旗設(shè)界，分佐領(lǐng)（蘇木）、什戶長管理營盤及草場。因而在草原共用的歷史長河中，放牧活動一直處于有管理、有范圍、使用者關(guān)聯(lián)制約的狀態(tài)。1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立后，實(shí)行民主改革，草原管理權(quán)由人民政府行使。政社合一的人民公社時期，與生產(chǎn)隊(duì)成為具體經(jīng)營草原的基層單位相適應(yīng)，將歷史形成的常年移動范圍劃界固定，遇災(zāi)跨界走場也維持傳統(tǒng)范圍。改革開放后，以解決草原特有的內(nèi)在矛盾和現(xiàn)實(shí)問題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，逐漸形成了以法制為中心、三權(quán)分置的草原管理體制。

一、核心宗旨——綜合發(fā)揮草原三重屬性及多種功能

草原具有自然—社會—經(jīng)濟(jì)三重屬性，綜合表現(xiàn)為互相聯(lián)系的多種實(shí)用功能。

——自然屬性，伴隨草原形成而產(chǎn)生。當(dāng)代更關(guān)注生態(tài)屏障、環(huán)境修復(fù)、生物多樣性、碳匯等功能。

——社會屬性，伴隨人類社會出現(xiàn)而產(chǎn)生。當(dāng)代更關(guān)注民生保障、公平正義、社會和諧、文化傳承等功能。

——經(jīng)濟(jì)屬性，伴隨游牧生產(chǎn)成型發(fā)展而產(chǎn)生。當(dāng)代更關(guān)注生產(chǎn)資料以及財(cái)產(chǎn)權(quán)益、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)效率等功能。

黨和政府的大政方針決定草原的三大屬性不可偏廢。自治區(qū)成立以來，堅(jiān)持保護(hù)牧場、合理利用、引導(dǎo)建設(shè)的方針，改革開放后遵循民生為本、生態(tài)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展理念，都從決策層面要求草原管理體制必須體現(xiàn)三重屬性多種功能的兼顧和綜合，因而才有如今牧區(qū)初步繁榮發(fā)展的局面。

俄羅斯草原可以作為功能偏廢的對比參照例證。近代以來俄羅斯的草原畜牧業(yè)基本終止。現(xiàn)在草原閑置（無人區(qū)）和牛羊產(chǎn)品短缺并存。草原生產(chǎn)功能和民生功能缺失，文化功能弱化，單純體現(xiàn)生態(tài)和自然資源功能。這種在特殊歷史條件下形成的失衡模式，歐亞草原的其它國家沒有必要效仿。

二、內(nèi)蒙古涉草決策的演變及實(shí)踐依據(jù)

（一）抗災(zāi)防災(zāi)曾經(jīng)長期是貫穿牧區(qū)生產(chǎn)建設(shè)的主線

在內(nèi)蒙古草原，降水變率大是地理位置和自然氣候決定的常態(tài)，對草原放牧牲畜構(gòu)成了頻繁的自然災(zāi)害。在缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和補(bǔ)飼條件的歷史時期，牲畜體內(nèi)能量物質(zhì)——脂肪的儲存決定生死，因而常年生產(chǎn)活動必須以抓膘、保膘、抗災(zāi)躲災(zāi)為中心。牧民互相問候“草場好”的含義不是指好不好看，而是關(guān)心雨情和牧草長勢;問候“牲畜好”的含義不是指質(zhì)量高低，而是關(guān)心膘情，實(shí)際上也都是在關(guān)心防災(zāi)抗災(zāi)條件?！笆昶甙藶?zāi)”的歷史造就了緊貼牧區(qū)生產(chǎn)實(shí)際的話語體系。例如，僅與降水變率有關(guān)的就有旱災(zāi)、白災(zāi)、黑災(zāi)、硬災(zāi)（難以抵御）、鐵災(zāi)（無法抵御）、鐵冬（大災(zāi)持續(xù)冷季）、鐵年（大災(zāi)波及整年）等特有詞語。而在社會上流行的一些有關(guān)草原的詩句和泛化概念卻并不能反映實(shí)際生產(chǎn)生活狀況。例如，本來草原上只有一種生長在鹽漬化下濕地的芨芨草可以掩沒牛，所占比例很小，可食性也很差。其它草本植物的高度都比牛低得多，高過羊的也很少，但是“風(fēng)吹草低見牛羊”的詩句流傳了千余年，卻使外界誤以為牧草高過牛和羊才是原生態(tài)，甚至看不到這種景象就輕易斷言“今不如昔”。再如，兩千多年前司馬遷寫的“逐水草遷徙”原本比較貼近古代游牧不斷移動的特點(diǎn)，后世流行為“逐水草而居”，卻平添了愜意居住和浪漫詩意的色彩。套用此類流行語句用于文化欣賞和宣傳交流堪稱優(yōu)美，但是用于對照研究具體問題就必然脫離實(shí)際，違反歷史事實(shí)。

自然災(zāi)害直接破壞畜牧業(yè)生產(chǎn)力，是造成游牧經(jīng)濟(jì)各種生產(chǎn)率不高的主要原因。特別是大災(zāi)會造成畜群的嚴(yán)重?fù)p失，雖然對草原生態(tài)可以起到抑制超載的保護(hù)作用，但是對牧民生計(jì)卻是巨大威脅，而且因?yàn)?zāi)損失往往需要幾個繁育周期才能恢復(fù)。例如，上世紀(jì)60年代荒漠草原區(qū)經(jīng)歷特重旱災(zāi)后，直到80年代才恢復(fù)到原有生產(chǎn)基礎(chǔ)。再如，1977年錫林郭勒盟遭受特大雪災(zāi)，有的旗牲畜損失2/3，自治區(qū)幫助從呼倫貝爾盟、伊克昭盟調(diào)運(yùn)了大量繁殖母畜，恢復(fù)仍然歷經(jīng)10年左右。

（二）主動防災(zāi)抗災(zāi)只能依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

自治區(qū)成立時的《施政綱領(lǐng)》中，明確提出打井、儲草、防疫三項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。改革開放前主要依靠牧民集體積累自力更生，持續(xù)不斷地開展了打井找水、打草儲草、搭棚蓋圈、抗災(zāi)草庫倫建設(shè)。隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，對牧區(qū)生產(chǎn)直接投入的第一個項(xiàng)目，是上世紀(jì)80年代自治區(qū)預(yù)先支用牧區(qū)救災(zāi)預(yù)備費(fèi)開始資助成體系的“防災(zāi)基地建設(shè)”。打井是牧區(qū)最早、最廣、換代最快的基礎(chǔ)建設(shè)，使昔日只有在冬季“吃雪代水”的短暫時段才能供牲畜采食枯黃草的無水草場，逐步變?yōu)榭梢匀攴拍恋挠兴輬觥，F(xiàn)在已經(jīng)開始向智能控制自動飲水發(fā)展。打草儲草歷經(jīng)人力釤刀、畜力牽引、機(jī)械化、儲草站的階段性變遷，基本解決了牲畜冬春瘦弱死亡的問題。從露天接羔轉(zhuǎn)變?yōu)榕锝痈?，使仔畜成活率、畜群出欄率、產(chǎn)肉及其他生產(chǎn)率猛增?；A(chǔ)建設(shè)持之以恒的結(jié)果不僅從根本上提高了抗災(zāi)能力，而且使單純游牧轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)型的草原畜牧業(yè)。

（三）從牲畜單承包到草畜雙承包是內(nèi)在矛盾交織的產(chǎn)物

改革開放后上下都對牧區(qū)生產(chǎn)責(zé)任制松綁。上世紀(jì)80年代初自治區(qū)決定將集體所有制牲畜全部實(shí)行“作價(jià)歸戶”，戶有戶養(yǎng)。這一重大富民政策是牧區(qū)生產(chǎn)力的一次大解放。同時畜牧業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一系列新的矛盾。第一，牲畜私有與草場公有存在體制性不協(xié)調(diào)，牧民對“畜”與“草”有無自主權(quán)決定二者趨向一榮一衰。第二，隨著政社合一的人民公社改變?yōu)橹挥行姓毮艿奶K木政府，作為基層分配放牧營地的權(quán)力主體——生產(chǎn)隊(duì)突然消失，牧民放牧處于無組織狀態(tài)。第三，草場有水與無水決定豐欠貧富。近水草場成為搶牧的重點(diǎn)，牲畜蹄痕顯露、植被稀矮甚至寸草不生的面積迅速擴(kuò)大。近水草場過牧退化和無水草場半閑置的失衡狀態(tài)加劇。第四，牲畜歸戶后總頭數(shù)增加速度空前，草原整體上遭受到越來越大的放牧壓力。特別是原來已經(jīng)過牧退化的冬春營地和水源附近畜群越來越密集。第五，擁有牲畜的數(shù)量決定牧戶對草原實(shí)際利用權(quán)益的有無或大小。牧民的牲畜擁有量迅速拉開差距，“牲畜多—草權(quán)大—增畜多”的循環(huán)驅(qū)動貧富兩極分化加速。第六，牧民之間的涉草糾紛增加，而調(diào)解消除卻無所遵循。

與牲畜承包時開一個會議可以“一刀切”的方式不同，草原承包的復(fù)雜性決定了必然要經(jīng)歷一個先試后行、上下互動探索的過程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近萬畝草場劃分到組、戶，之后逐年推廣到全旗。1983年東烏珠穆沁旗政府換屆時提出草場承包，84年試點(diǎn)，85年全旗推行。而在這一時間段，全國農(nóng)田承包也還在處于爭論、試行、成型的過程之中。有一種說法認(rèn)為草原承包是照搬農(nóng)田承包的做法，其實(shí)對時序、內(nèi)容、路徑稍作考察就會明白，二者不存在照搬關(guān)系，而同是改革開放政策的“孿生子”。

（四）落實(shí)草原承包到戶的路徑——因地制宜與民主決策

上世紀(jì)90年代，自治區(qū)將各地草原管理的改革實(shí)踐概括為“雙權(quán)一制”（即落實(shí)所有權(quán)、使用權(quán)、承包責(zé)任制），形成統(tǒng)一政策在全區(qū)推行。由于各地自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件的差異，草原承包必須依靠群眾自主解決當(dāng)?shù)孛媾R的難點(diǎn)重點(diǎn)問題。曾經(jīng)普遍遇到的問題及相應(yīng)解決辦法主要有：人畜占比，由嘎查公議、政府協(xié)調(diào);虛分定位與實(shí)分建設(shè)，由相鄰牧戶協(xié)商自主過渡;有水草場和無水草場，采取分等級、留牧道、數(shù)質(zhì)互補(bǔ)等辦法;冬春營地和夏秋營地，同時或分步劃分;打草場，集中或分戶管理;連片與分片，由群眾公議決定。成功解決這些草原承包特有的實(shí)際問題，比農(nóng)田承包經(jīng)歷了更多創(chuàng)新與智慧的考驗(yàn)。

（五）草原兩權(quán)分離改革的實(shí)際作用

草原承包責(zé)任制已經(jīng)成為牧區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石。有些學(xué)術(shù)研究主張擺脫或改變現(xiàn)行草原承包制度，卻沒有預(yù)判到將產(chǎn)生的混亂后果。對此，只要回顧歸納草原兩權(quán)分離、承包經(jīng)營改革后，很快體現(xiàn)出的實(shí)際作用就可以有明確結(jié)論。第一，草原公有（國有、集體）的所有權(quán)實(shí)體全部確立。第二，使用權(quán)承包使牧民對草和畜負(fù)起“共存共榮”的責(zé)任。在長久享有草原權(quán)益的同時，保護(hù)草原的責(zé)任落實(shí)到人也有了長遠(yuǎn)的制度保證。第三，根除了大集體“大鍋飯”時期管理成本高、監(jiān)督效率低的頑癥。第四，畜牧業(yè)從“大起大落”總體轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展。第五，牧民自發(fā)形成了打井、圍欄、棚圈、住房建設(shè)的熱潮。多年來政府一直組織發(fā)動而又顯力不從心的“建設(shè)養(yǎng)畜”，真正由牧民自覺主動地全面落實(shí)。第六，草原利用的格局從搶牧局部草場變?yōu)榉拍翂毫Ψ稚⒒⒗贸潭染饣?。第七，集中清退非牧人口和機(jī)關(guān)團(tuán)體占用的草場，實(shí)現(xiàn)了“還草于民”。第八，多年累積的冬春營地和近水草場過牧退化的趨勢得到迅速扭轉(zhuǎn)。第九，多次遙感和實(shí)測的數(shù)據(jù)表明，草原生態(tài)總體穩(wěn)定，覆蓋度改善。第十，草場圍欄的功用逐步提升。最初以抗災(zāi)為主，承包草場時以分界為主，后來轉(zhuǎn)變?yōu)橐暂喣翞橹??？梢?，如果推倒承包制，等于把以上作用化為烏有，牧區(qū)生產(chǎn)領(lǐng)域的混亂必將重現(xiàn)。

（六）探索并實(shí)行草畜平衡制度

上世紀(jì) 80年代，著名生態(tài)學(xué)家李博、劉仲齡主持國家科技攻關(guān)項(xiàng)目草畜平衡課題研究，并且在錫林郭勒盟白音錫勒牧場進(jìn)行外業(yè)驗(yàn)證。1995年錫盟黨委、行署決定將研究成果轉(zhuǎn)化為行政決策，各級層層實(shí)行草畜平衡責(zé)任制，之后逐步在全區(qū)推行。被納入修訂的《中華人民共和國草原法》后在全國實(shí)行。當(dāng)前，遙感技術(shù)的進(jìn)步可以精準(zhǔn)到逐戶逐年核定的程度，有條件向年度目標(biāo)資源管理過渡。

（七）調(diào)研并推行生態(tài)型放牧制度

在世紀(jì)之交的1999—2001年，內(nèi)蒙古中西部連續(xù)3年遭受嚴(yán)重旱災(zāi)，草原連年無法返青。在中央支持下，各級共同努力實(shí)施的強(qiáng)力救災(zāi)措施取得了“大災(zāi)無大害”的成果。但是各界也出現(xiàn)了“草原還能不能恢復(fù)”“畜牧業(yè)還能不能持續(xù)”“牧民生計(jì)還能不能改善”的廣泛爭論。在調(diào)研總結(jié)各地防災(zāi)抗災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古決定因地制宜推廣輪牧休牧禁牧措施，起到了“化危為機(jī)”的作用。這一新型放牧制度后來納入了修訂的《中華人民共和國草原法》。

（八）補(bǔ)獎機(jī)制——連接生態(tài)屏障與生產(chǎn)經(jīng)營的紐帶

我國跨入生態(tài)文明建設(shè)的新時期后，內(nèi)蒙古草原的生態(tài)屏障作用凸顯出來。生態(tài)屏障是國家大區(qū)域的公共產(chǎn)品。一方面防止經(jīng)營者游離于生態(tài)項(xiàng)目之外，另一方面防止成本不合理超負(fù)，就成為宏觀決策必須解決的重要問題。生態(tài)補(bǔ)償是現(xiàn)代生態(tài)文明的有機(jī)構(gòu)成，也是發(fā)達(dá)國家以多種補(bǔ)償方式和項(xiàng)目實(shí)行的制度。在我國，以“補(bǔ)禁牧損失、獎草畜平衡”為核心內(nèi)容的補(bǔ)獎機(jī)制是草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖讉€項(xiàng)目。實(shí)施補(bǔ)獎項(xiàng)目的前提條件是三大工具的法制化，即明確經(jīng)營主體、落實(shí)生態(tài)型放牧制度、嚴(yán)格草畜平衡監(jiān)管。正是現(xiàn)行草原管理體制對“補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、用什么監(jiān)督”這三個關(guān)鍵問題都已經(jīng)具備成熟的解決辦法，因而在內(nèi)蒙古2011年申報(bào)的當(dāng)年，國家就立項(xiàng)在全國的牧區(qū)實(shí)施。實(shí)踐證明，這一項(xiàng)目有效地提升了草原的綜合功能，兼顧了修復(fù)改善生態(tài)和牧區(qū)實(shí)現(xiàn)小康。

（九）從兩權(quán)分離到三權(quán)分置——完善草原產(chǎn)權(quán)體系

根據(jù)草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的權(quán)益受損、掠奪性經(jīng)營、監(jiān)督缺位等問題亟待規(guī)范解決和落實(shí)2014年中央1號文件精神的要求，內(nèi)蒙古利用3年時間完成了草原三權(quán)分置確權(quán)。根據(jù)對首個試點(diǎn)旗（鑲黃旗）的調(diào)研，這項(xiàng)改革對牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有明顯的促進(jìn)作用：規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)專業(yè)化分工和規(guī)模化經(jīng)營;為牧民發(fā)展生產(chǎn)開拓銀行融資渠道;草畜平衡變?yōu)榻?jīng)營者主動的行為準(zhǔn)則;承包使用權(quán)延伸的流轉(zhuǎn)、抵押、繼承等他項(xiàng)權(quán)益得到確認(rèn);明確“承包共有人”，為內(nèi)部分割提供了依據(jù);流轉(zhuǎn)合同跟蹤落實(shí)草原保護(hù)責(zé)任成為規(guī)范;他項(xiàng)權(quán)證成為社會認(rèn)可的抵押物;消除涉草誤差，促進(jìn)社會和諧。

經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的良性歸宿是現(xiàn)代家庭牧場和合作牧場。三權(quán)分置改革使草原管理體制適應(yīng)科學(xué)技術(shù)和市場機(jī)制的能力進(jìn)一步提高。牧民的草原權(quán)益與私有、長租制國家相比，已無實(shí)質(zhì)性差別。

三、從游牧轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň邮腔A(chǔ)建設(shè)配套后客觀形成的結(jié)局

有的學(xué)者認(rèn)為，牧民定居是脫離牧區(qū)實(shí)際的行政行為。實(shí)際正好相反，定居是牧區(qū)各方面綜合發(fā)展的客觀結(jié)果。

（一）物質(zhì)生產(chǎn)增強(qiáng)和人居條件改善是定居的內(nèi)在動力

從歐亞草原的歷史變遷觀察，游牧轉(zhuǎn)向定居的主要推動力量各有差異。就內(nèi)蒙古而言，自治區(qū)成立以后原有游牧地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň臃拍?，主要是在生產(chǎn)設(shè)施逐步建設(shè)配套的基礎(chǔ)上群眾自發(fā)形成的。自治區(qū)文獻(xiàn)中并沒有以定居為目標(biāo)的安排部署，而“建設(shè)養(yǎng)畜”曾經(jīng)長期是頻率很高的文書用語。各地轉(zhuǎn)向定居有先有后，但一致的路徑都清晰地表現(xiàn)為：生產(chǎn)設(shè)施配套—畜牧業(yè)產(chǎn)出增加—改善人居條件需求推動。以被認(rèn)為當(dāng)時自治區(qū)最偏遠(yuǎn)的東烏旗為例，最初的半定居出現(xiàn)在上世紀(jì)70年代，少數(shù)生產(chǎn)隊(duì)自主為牧民建設(shè)了冬春定居點(diǎn)。到80年代后，牧民普遍自發(fā)地在所承包的草場上建成永久性住房和棚舍。正是隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，物質(zhì)條件改善，使內(nèi)蒙古在全國草原牧區(qū)中整體最早實(shí)現(xiàn)定居。2009年國家首次下達(dá)“游牧民定居工程”投資時，內(nèi)蒙古的牧民依靠自我積累早已全部定居。牧戶至今已經(jīng)普遍重建過兩三次住房，居住功能越來越完善。

（二）定居是客觀變遷的參照例證

——中亞。中亞各國草原的牧民在很多年前就開始從游牧轉(zhuǎn)向半定居，即冬春季節(jié)在綠洲和平川居住，夏秋季節(jié)轉(zhuǎn)場到高山草原游牧。這種半定居半游牧曾經(jīng)被認(rèn)為是符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的生產(chǎn)生活方式。但是隨著人口和牲畜的不斷增加，高山草原季節(jié)性游牧也面臨難以為繼的困境。一是高山草場過牧退化越來越嚴(yán)重。而高降水、高海拔草原一旦生態(tài)系統(tǒng)崩潰，其惡果遠(yuǎn)大于普通草原。二是草種劣質(zhì)化，適口性好的牧草越來越少，毒草害草瘋長，放牧效果越來越差。三是成百公里遠(yuǎn)距離搬遷，無論是維持活畜趕運(yùn)，還是改為汽車運(yùn)輸，都是成本高企，收益下降甚至得不償失。

——蒙古國。蒙古國的主流觀點(diǎn)要維持草原游牧，但是實(shí)際上畜群長年很少搬遷。主要原因一是先占用近水草場的人一般不輕易再離開;二是適合游牧的畜力“草原列車”基本消失;三是使用高費(fèi)用的汽車進(jìn)行搬家無法滿足游牧對搬遷頻次的要求（游牧每年搬遷20次左右才能有效利用牧草）;四是固定圈欄和房屋的自發(fā)建設(shè)不斷增多。近年來蒙古國的政界、科技界、畜牧界改變游牧的聲音不斷增強(qiáng)。據(jù)新華社報(bào)道，2018年蒙古國出臺綱要，著力發(fā)展集約化畜牧業(yè)。

（三）全面認(rèn)識游牧和定居放牧對草原生態(tài)的影響

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有自由遷徙游牧才能保護(hù)草原生態(tài)。但是對史實(shí)狀況進(jìn)行分析就可以知道 ，這種判斷只是基于籠統(tǒng)的表象關(guān)聯(lián)。實(shí)際上無論是游牧還是定居放牧，與保護(hù)草原生態(tài)并不是簡單的因果關(guān)系，而是由影響有正有負(fù)的多種因素構(gòu)成、囊括人畜水草復(fù)雜關(guān)系的多元耦合系統(tǒng)。在游牧年代，自然災(zāi)害是“天然的草畜平衡器”，牲畜數(shù)量遠(yuǎn)達(dá)不到人的基本需求，從而草原在總體上也不會超載過牧。然而進(jìn)一步分類分析就會明了，在天然草原的構(gòu)成中能夠供全年放牧的近水草場比例很低，但卻是承載放牧壓力、攝取營養(yǎng)物質(zhì)的主要地域。其余無水草場只在冬季可以“吃雪代水”的幾個月中，即便能放牧也只是采食枯黃草，起一些減緩牲畜掉膘的作用而已，在正常年份也屬于半閑置狀態(tài)。而在頻繁出現(xiàn)的降雪不足（黑災(zāi)）或積雪蓋過牧草（白災(zāi)）的年份，無水草場只能全年閑置無法用于放牧。以放牧牛羊當(dāng)日能否到達(dá)飲水點(diǎn)來衡量，無水草場在天然典型草原中的比例約占60%以上，在天然荒漠草原中約為80%以上。因而歷史上無論畜牧盛衰如何交替，純粹的原生狀態(tài)只是局限在無水草場，而近水草場都會存在不均衡過牧（過度采食和頻繁踐踏）。特別是應(yīng)對戰(zhàn)亂而經(jīng)常采取“古列延”（圈形）駐扎和遷徙時，近水草場更是大量畜群的聚集之地，過牧退化不可避免。此外，史籍資料顯示蒙古高原歷史上人口數(shù)量波動劇烈，大部分年代無人無畜區(qū)域十分廣闊。在內(nèi)蒙古，這些由自然因素制約超載過牧的條件早已不復(fù)存在。而適應(yīng)改革發(fā)展的法制化草原管理體制，把保護(hù)利用草原的責(zé)權(quán)利捆綁落實(shí)到承包經(jīng)營者，發(fā)揮牧民群眾珍惜草原的優(yōu)良傳統(tǒng)，加之以資源為基礎(chǔ)的草畜平衡監(jiān)管，可以有效防止超載過牧及其它破壞草原的行為，更加主動合理地保護(hù)、建設(shè)和利用草原。

內(nèi)蒙古自治區(qū)幾十年來始終堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”的求實(shí)精神，率先建立了法律依據(jù)充分、法規(guī)基本配套、制度不斷完善、監(jiān)管覆蓋各類主體的草原管理體制，綜合成效顯著，實(shí)踐證明可以保障草原牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步完善和深化要堅(jiān)持分類研究、綜合決策、實(shí)踐檢驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。與此同時，現(xiàn)行草原管理制度對礦產(chǎn)、工廠、旅游、交通運(yùn)輸?shù)戎踩氘a(chǎn)業(yè)如何依法嚴(yán)管、綠色發(fā)展也形成了規(guī)范。當(dāng)務(wù)之急是要解決管理松懈、植被破壞、水源超采、粉塵污染等問題。

（作者1系農(nóng)業(yè)部原總經(jīng)濟(jì)師、現(xiàn)任內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)戰(zhàn)略科學(xué)家;作者2系內(nèi)蒙古自治區(qū)原副主席）

責(zé)任編輯：張莉莉