鐘蕊

關(guān)鍵詞：TOD模式 開發(fā) 軌道交通

當(dāng)前中國城市人口集聚，交通資源稀缺，眾多城市紛紛建設(shè)地鐵，以緩解日趨嚴(yán)重的交通擁堵難題。一方面，各地政府多采用以財政資金作為項目資本金投入、利用銀行貸款融資的建設(shè)模式，政府往往難以負擔(dān)高昂的軌道交通建設(shè)成本;另一方面，由于政府及軌道公司對軌道交通建設(shè)的認知多停留在解決城市交通擁堵的層面，未能將軌道交通建設(shè)與城市建設(shè)發(fā)展充分結(jié)合，也使得軌道交通建設(shè)所帶來的沿線空間增值收益又不能較好轉(zhuǎn)化為政府相關(guān)收益，不能反哺城市軌道交通的建設(shè)，難以形成健康的可持續(xù)發(fā)展局面。對此，一些先行城市（如北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、西安等）開始探索和實踐以TOD模式（Transit-Oriented ?Development）進行軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)。

一、TOD 模式的優(yōu)點

（一）能夠加速區(qū)域成熟推進

利用TOD模式對地鐵沿線站點、場段周邊土地結(jié)合城市區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃、一體開發(fā)。通過科學(xué)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各類房地產(chǎn)開發(fā)體量和業(yè)態(tài)配比，打造示范性社區(qū)，吸引大量房地產(chǎn)開發(fā)商，特別是具有前瞻性、有實力的優(yōu)質(zhì)開發(fā)商的關(guān)注，從而帶來高品質(zhì)的開發(fā)理念，加速區(qū)域推進，提升區(qū)域的知名度和影響力。

（二）能夠涵養(yǎng)地鐵客流

TOD模式能吸引城市人流向站點周邊集聚，可快速提升站點周邊地塊的商業(yè)氛圍和居住人口，尤其是換乘站及城市商業(yè)組團等人流量眾多的地點，既能為線路運營涵養(yǎng)大量客流，獲取較可觀的運營收入，也可利用物業(yè)開發(fā)增加輻射范圍內(nèi)的居住及工作人口，緩解前期線路運營客流少的運營壓力，減少軌道公司運營資源的浪費。

（三）能夠加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加稅收

TOD模式下，住宅、寫字樓、商業(yè)、酒店等多種物業(yè)形態(tài)并存，合理配比，將逐步形成新社區(qū)中特有的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，從而進一步加速區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而增加政府稅收收入。

（四）能夠提高軌道公司收益

軌道公司在不違背國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，經(jīng)政府授權(quán)批準(zhǔn)，可通過參與地鐵沿線站點、場段周邊土地整理收儲、建設(shè)開發(fā)銷售等，獲取土地一、二級開發(fā)利潤，并將其投入到軌道交通建設(shè)中，從而降低資金壓力，彌補運營虧損，反哺城市軌道交通建設(shè)，減少政府財政支出。

二、TOD 模式的政策支持

TOD 模式最早出現(xiàn)于美國，是用于解決美國小汽車導(dǎo)向下的郊區(qū)化問題，后由廣州市地鐵引入并用于軌道交通建設(shè)。國家在出臺的相關(guān)政策文件中，也給予了鼓勵和支持，如2007年發(fā)布實施的《物權(quán)法》明確規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”;《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)【2008】3號）也強調(diào)開發(fā)利用地上地下空間。這使地鐵建設(shè)用地使用權(quán)分層出讓具備了法律依據(jù)，也為軌道交通建設(shè)用地立體化利用、特別是地下空間、站點結(jié)合及上蓋開發(fā)奠定了法律基礎(chǔ)。2012年12月國務(wù)院出臺《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)【2012】64號）明確，一是“鼓勵城市控制性詳細規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接”;二是“對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)”;三是“公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損”，這也說明國家從政策方面支持軌道公司可持續(xù)發(fā)展，使得進一步實現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)和城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展成為可能。

三、TOD模式在實際操作中存在的問題

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)不明晰，對開發(fā)重要性認識不足

目前部分城市貫徹TOD發(fā)展理念不夠，在線路規(guī)劃時對沿線站點、場段商業(yè)和上蓋開發(fā)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提升城市品質(zhì)方面考慮不足，對綜合開發(fā)的定位沒有真正上升到壯大軌道交通經(jīng)濟、帶動城市發(fā)展的高度，制定城市軌道線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃時主要考慮的是交通功能，而忽視了開發(fā)的重要性及其帶來的巨大經(jīng)濟效益。部分城市的規(guī)劃部門雖然列出大面積土地，但由于政府、軌道公司等相關(guān)部門單位的出發(fā)點不同，參與度不夠，不能真正形成合力，使得在TOD工作實際開展過程中，往往出現(xiàn)難以獲取土地、規(guī)劃調(diào)整難度大、程序復(fù)雜等問題。

（二）土地獲取方式單一，開發(fā)收益無法得到有效保障

TOD模式在實際操作中的關(guān)鍵在于土地使用權(quán)如何獲取，目前部分城市雖然明確了可通過協(xié)議出讓方式獲取土地，即由政府以會議紀(jì)要或協(xié)議的形式將擬開發(fā)用地的使用權(quán)出讓給軌道公司。但我國《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》規(guī)定“國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實行有償使用”，“經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格”，由此可見，軌道交通的綜合開發(fā)地塊采用協(xié)議出讓的方式還有待進一步商榷，但如果采用“招拍掛”出讓方式，軌道公司往往因資質(zhì)、人員、能力等原因無法獨立開發(fā)，在實際操作中，多由軌道交通公司與房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合或由房地產(chǎn)企業(yè)單獨開發(fā)，但這也面臨著幾個問題：一是由于房地產(chǎn)企業(yè)提前介入，規(guī)劃設(shè)計方案往往具有很大的指向性，而后期如果該房地產(chǎn)企業(yè)不參與土地“招拍掛”，將導(dǎo)致項目面臨長期擱置的局面;二是采用土地“招拍掛”方式，會導(dǎo)致開發(fā)主體不明確，開發(fā)收益無法得到有效保障。

（三）軌道交通建設(shè)與開發(fā)銜接難度大，缺少系統(tǒng)程序

軌道交通主體建設(shè)與物業(yè)開發(fā)因建筑類型、建設(shè)時間等方面存在差異，存在銜接上的難點。一是軌道交通設(shè)施為工業(yè)建筑，物業(yè)開發(fā)屬于民用建筑，二者存在明顯的管理界限，各部分的交通組織等需區(qū)別考慮;二是軌道交通設(shè)計、建設(shè)與物業(yè)開發(fā)往往不能同步進行，這就需要軌道交通在設(shè)計階段充分考慮物業(yè)開發(fā)需求，為物業(yè)開發(fā)做好結(jié)構(gòu)、荷載及風(fēng)水電等相關(guān)設(shè)計條件的預(yù)留。而物業(yè)開發(fā)在通過“招拍掛”方式獲取土地后方可建設(shè)，物業(yè)開發(fā)嚴(yán)重滯后地鐵建設(shè)，一旦地鐵面臨通車運營的時間壓力，勢必會對物業(yè)開發(fā)造成較大影響;而如果采用包容性預(yù)留，則將會大大增加物業(yè)開發(fā)的成本，進而影響物業(yè)開發(fā)收益;三是由于物業(yè)開發(fā)與軌道交通建設(shè)關(guān)系緊密，使得工程整體周期延長，工程難度加大，安全保護措施設(shè)計和施工要求高，技術(shù)需要考慮的內(nèi)容和環(huán)節(jié)多，影響物業(yè)開發(fā)收益。

四、相關(guān)建議

（一）提升TOD認知水平，明確TOD戰(zhàn)略目標(biāo)。

在軌道交通建設(shè)過程中，政府及軌道公司還需進一步提升對TOD模式的認知水平，樹立“通過發(fā)展軌道交通帶動、促進城市發(fā)展”的理念，不但要將軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，更要明確利用沿線站點、場段開發(fā)收益彌補軌道交通建設(shè)和運營資金缺口的目的，并制定科學(xué)、合理的資金目標(biāo)。在實際操作時，也需進一步建立健全城市層面的指揮協(xié)調(diào)機制;明確各區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)和市級部門的工作任務(wù);建立完善土地資源專項管理控制機制;明確軌道公司在軌道交通土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃方面的主導(dǎo)地位，牽頭組織開展沿線土地儲備及開發(fā)規(guī)劃;明確軌道公司在軌道交通實施階段的主體責(zé)任，制定切實可行的軌道交通沿線物業(yè)開發(fā)收益目標(biāo)，從而通過TOD規(guī)劃整合研究將站點周邊土地資源的增值效益最大化。

（二）探索“土地預(yù)申請”制度，降低項目開發(fā)風(fēng)險

根據(jù)2006年國土資源部頒布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定“為充分了解市場需求情況，科學(xué)合理安排供地規(guī)模和進度，有條件的地方，可以建立用地預(yù)申請制度”，“單位和個人對列入招標(biāo)拍賣掛牌出讓計劃內(nèi)的具體地塊有使用意向的，可以提出用地預(yù)申請，并承諾愿意支付的土地價格”，“提出用地預(yù)申請的單位、個人，應(yīng)當(dāng)參加該宗地競投或競買，且報價不得低于其承諾的土地價格?！蓖ㄟ^探索實施“土地預(yù)申請”制度，一是有利于在規(guī)劃設(shè)計階段對有意參與開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)的篩選;二是有利于項目開發(fā)收益最大化;三是可避免出現(xiàn)因房地產(chǎn)企業(yè)自身原因退出后，而造成的項目長期擱置的局面，有效降低項目開發(fā)風(fēng)險。

（三）完善體系程序，按階段分重點推進

軌道交通TOD模式牽涉面廣、規(guī)劃設(shè)計難度大、技術(shù)要求高、實施周期長，需要政府、軌道公司、線路設(shè)計、建設(shè)單位及項目開發(fā)經(jīng)營單位等多方利益協(xié)調(diào)平衡，這就需要各參與部門、單位齊心協(xié)力、統(tǒng)籌考慮，共同協(xié)商解決在軌道交通規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)階段面臨的種種矛盾與問題，不斷調(diào)整、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計，以達到最優(yōu)效果。軌道公司作為TOD模式的實施主體，更應(yīng)主動承擔(dān)城市經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任，以城市發(fā)展的全局眼光，將軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展緊密結(jié)合，從提高土地綜合利用率、城市價值提升和公眾利益等角度出發(fā)，充分發(fā)揮自身的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)及資源整合能力，加強業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，積極探索商業(yè)新模式，努力拓展產(chǎn)業(yè)鏈，從而為城市服務(wù)及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，助力城市和區(qū)域的發(fā)展。

參考文獻

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