陸曉蔚

隨著國內(nèi)金融機構(gòu)市場化改革步伐的加快，特別是銀行類金融機構(gòu)日益向著市場化、國際化的方向邁進(jìn)。在此進(jìn)程中，那些競爭力較弱、自身存在缺陷問題的金融機構(gòu)則可能會陷入風(fēng)險之中?；诖耍剿鳂?gòu)建完善的適應(yīng)我國金融發(fā)展的金融機構(gòu)市場退出機制已迫在眉睫。本文通過分析我國金融機構(gòu)市場退出機制的主要缺陷，借鑒國外發(fā)達(dá)國家金融機構(gòu)市場退出的制度安排經(jīng)驗，進(jìn)而提出如何有效地構(gòu)建我國金融機構(gòu)市場退出機制的相關(guān)對策建議。

一、我國金融機構(gòu)市場退出機制的缺陷

所謂金融機構(gòu)市場退出機制是指金融機構(gòu)作為法人退出金融業(yè)市場、不再存續(xù)經(jīng)營的制度與方式方法的總和。完善的市場退出機制可以通過市場競爭機制和優(yōu)勝劣汰抑制銀行業(yè)風(fēng)險的積累，促進(jìn)銀行業(yè)效率的提高，有利于維護市場秩序與金融安全。目前我國部分金融機構(gòu)風(fēng)險較高、經(jīng)營狀況不穩(wěn)定、抵御風(fēng)險的能力不強，受突發(fā)性因素影響出現(xiàn)惡化的潛在風(fēng)險較大，而金融機構(gòu)市場退出機制建設(shè)滯后于整個經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程，滯后于一般工商企業(yè)的市場退出機制建設(shè)。

1、法律法規(guī)體系尚不健全?，F(xiàn)行的《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《金融機構(gòu)管理規(guī)定》《金融機構(gòu)撤銷條例》《民事訴訟法》等法律法規(guī)，盡管規(guī)定了人民銀行或監(jiān)管當(dāng)局對已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機的金融機構(gòu)的接管、購并、解散、撤銷和依法宣告破產(chǎn)的市場退出形式，但是規(guī)定過于粗略籠統(tǒng)，可操作性并不強。比如，根據(jù)《商業(yè)銀行法》規(guī)定：在商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。然而，法律并沒有對“信用危機”一詞作出定義，監(jiān)管者會在什么情況下采取行動的具體標(biāo)準(zhǔn)也并不明確。由此可見，關(guān)于商業(yè)銀行市場退出的接管、解散、撤銷、破產(chǎn)等方式，在定義、程序、條件和各方的權(quán)利義務(wù)等方面都缺乏能夠明確指導(dǎo)實踐的法律規(guī)定。而對于商業(yè)銀行之間并購等主動型市場退出方式，我國現(xiàn)行立法尚沒有規(guī)定，這不利于最大限度地保護即將退出市場的商業(yè)銀行的存款人利益，也不利于我國商業(yè)銀行依據(jù)競爭和發(fā)展的需要開展戰(zhàn)略性重組。此外，我國迄今為止尚還沒有一部專門的法律來明確商業(yè)銀行市場退出的方式、步驟、法律責(zé)任等內(nèi)容，涉及商業(yè)銀行市場退出的相關(guān)規(guī)定常常散見于不同部門、不同效力等級的法規(guī)或部門規(guī)章之中，而且各種法規(guī)和部門規(guī)章之間存在著不協(xié)調(diào)甚至相互沖突之處，使相關(guān)主體在具體適用時往往感到無所適從。

2、市場退出的可操作性不強。近些年來，隨著我國的《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融機構(gòu)管理規(guī)定》及《金融機構(gòu)撤銷條例》等法律法規(guī)的實施和完善，尤其是自2007年6月1日起施行的新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》，更是從法律上進(jìn)一步明確了金融機構(gòu)可以破產(chǎn)，有助于我國建立規(guī)范的金融機構(gòu)市場退出機制。以《企業(yè)破產(chǎn)法》為例，其規(guī)定國務(wù)院可以制定有關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的實施辦法，金融監(jiān)管機構(gòu)可以擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)申請人，提請法院啟動破產(chǎn)程序。這是我國立法工作的一大進(jìn)步，然而，針對具體實施細(xì)節(jié)仍缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)定，如條款所述“經(jīng)營管理不善”、“嚴(yán)重危害金融秩序”等，對于應(yīng)達(dá)到什么程度卻沒有規(guī)定，所要采取的措施也沒有明確。

3、缺乏危機機構(gòu)處理的配套機制。我國由于長期以來都是國有金融機構(gòu)占據(jù)壟斷地位，在所謂的“國家信用”下，風(fēng)險矛盾被掩蓋，基本上沒有進(jìn)行危機處理的機構(gòu)。盡管《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉?！蓖瑫r還規(guī)定：“銀行業(yè)金融機構(gòu)有違法經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)予以撤銷。”但是監(jiān)管部門迄今尚還做不到這一步，監(jiān)管部門不能自主決定某個全國性金融機構(gòu)法人的進(jìn)出，不能自主決定對某個金融機構(gòu)采取救助、托管、撤銷或破產(chǎn)的措施，還不能自主做出觸動其核心利益和核心人物的處罰。這樣金融機構(gòu)出現(xiàn)的問題只能拖下來，等不到及時處理，其結(jié)果往往易導(dǎo)致拯救時機延誤，拯救成本擴大，更嚴(yán)重的后果是使本來可以拯救的金融機構(gòu)不得不從市場中退出。

4、欠缺完善的金融風(fēng)險預(yù)警機制。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第27條規(guī)定：國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理評級體系和風(fēng)險預(yù)警機制，根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)的評級情況和風(fēng)險狀況，確定對其現(xiàn)場檢查頻率、范圍和需要采取的措施”。但是該規(guī)定過于原則和粗淺，缺乏具體可操作性。盡管中國銀監(jiān)會2004年制定了《股份制商業(yè)銀行風(fēng)險評級體系（暫行）》，通過對股份制商業(yè)銀行風(fēng)險及經(jīng)營狀況的綜合評級，系統(tǒng)地識別其存在的風(fēng)險，實現(xiàn)持續(xù)監(jiān)管和分類監(jiān)管。2005年又制定《商業(yè)銀行風(fēng)險預(yù)警操作指引（試行）》，在銀行監(jiān)管部門內(nèi)部開展商業(yè)銀行風(fēng)險預(yù)警，主要對單個銀行風(fēng)險的性質(zhì)、特征、嚴(yán)重程度和發(fā)展趨勢進(jìn)行早期預(yù)警，為銀行監(jiān)管部門提前采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施提供客觀和充分的決策依據(jù)，防范和化解銀行風(fēng)險。但是上述規(guī)定尚還處于摸索階段，相關(guān)操作并不成熟，且對銀行業(yè)其他金融機構(gòu)的風(fēng)險評級仍為空白。所以，金融監(jiān)管中缺乏完善的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)管當(dāng)局處理問題金融機構(gòu)時缺乏明確的拯救標(biāo)準(zhǔn)，便無法開展針對性、差異性的救助，從而制約了風(fēng)險預(yù)警機制和快速反應(yīng)機制功能的發(fā)揮，直到金融機構(gòu)嚴(yán)重資不抵債時才決心進(jìn)行處置，往往延誤時機，使風(fēng)險處置工作陷入被動。

5、缺乏市場退出的責(zé)任追究制度。一是當(dāng)前的《金融機構(gòu)高級管理人員任職資格管理辦法》《金融違法處罰辦法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)僅針對高級管理人員進(jìn)行監(jiān)管，對中層管理人員則缺乏相應(yīng)的法律約束，其管理基本依賴于金融機構(gòu)自身，尚沒有建立有效監(jiān)管體系。二是對中高級管理人員重任職資格監(jiān)管，輕任職期間行為監(jiān)管；對金融機構(gòu)經(jīng)營行為監(jiān)管的多，對高管人員監(jiān)管的少；處罰機構(gòu)的多，處理高管人員的少；處理方式上給予金額處罰的多，取消任職資格的少。如此導(dǎo)致了違法違規(guī)成本較低，法律法規(guī)的警示和威懾作用未能充分發(fā)揮，倘若問題銀行業(yè)金融機構(gòu)的高級管理人員濫用權(quán)力、亂批貸款、搞賬外經(jīng)營等行為，在問題銀行業(yè)金融機構(gòu)處置后，仍沒有得到相應(yīng)的處罰和責(zé)任追究，其示范效應(yīng)形成了較高的道德風(fēng)險。

6、商業(yè)銀行退出的社會影響面大。我國是全世界儲蓄率最高的國家之一，商業(yè)銀行的負(fù)債大部分來源于城鄉(xiāng)居民儲蓄存款，涉及數(shù)以億計的個人和家庭，這與發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行的負(fù)債主要來源于機構(gòu)投資者購買其債券有明顯不同，即使一個規(guī)模較小的農(nóng)村合作金融機構(gòu)（獨立法人）涉及儲蓄賬戶也有上千個。倘若由于經(jīng)營管理不善破產(chǎn)關(guān)閉了，導(dǎo)致到期的存款無法兌付，則有可能引起局部的社會不穩(wěn)定。最為關(guān)鍵的是商業(yè)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險有較大的擴散性，會導(dǎo)致廣大的投資者和存款人對其他銀行機構(gòu)也失去信心而帶來連鎖反應(yīng)，出現(xiàn)諸如拋售股票、擠兌存款等現(xiàn)象，局面失控，其破壞作用難以想象。

7、風(fēng)險預(yù)警機制潛在不足。目前存款保險制度存在一些潛在問題和不足：一是信息共享問題?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定存款保險管理機構(gòu)可以與投保機構(gòu)的監(jiān)管單位共享監(jiān)管信息，并且存款保險管理機構(gòu)可以主動要求投保機構(gòu)報送其所需要的相關(guān)信息。盡管存款保險管理機構(gòu)有信息獲取渠道，但是存在信息失真和隱瞞相關(guān)信息情況。因為投保機構(gòu)若報送負(fù)面信息時，意味著存款保險費用的增加。二是存款保險制度的金融風(fēng)險預(yù)警機制與其他相關(guān)機制的功能協(xié)調(diào)問題。目前尚未建立統(tǒng)一的金融風(fēng)險預(yù)警體系，具備金融風(fēng)險預(yù)警功能的各類機構(gòu)未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致存款保險的風(fēng)險預(yù)警效果降低。三是存款保險管理機構(gòu)的風(fēng)險預(yù)警目的與采取的措施存在內(nèi)部矛盾。這一矛盾是各國存款保險制度中固有的矛盾，并采取措施確保金融體系的穩(wěn)定運行。《條例》對高風(fēng)險的存款性金融機構(gòu)所采取的主要措施是提高保費，這將有可能繼續(xù)加重風(fēng)險金融機構(gòu)的資金負(fù)擔(dān)，使情況進(jìn)一步惡化，并有加劇引發(fā)風(fēng)險的可能。

二、國外金融機構(gòu)市場退出的制度安排

1、金融機構(gòu)市場退出的法律體系較為完備。為確保各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護金融市場穩(wěn)定、提高金融市場效率，發(fā)達(dá)國家都先后建立了較為完備的有關(guān)金融企業(yè)被接管、終止、兼并、破產(chǎn)及拍賣等管理辦法。1988年頒布的《英格蘭銀行法》對金融監(jiān)管當(dāng)局實施對銀行的強制措施作出了原則性的規(guī)定。總體言之，國外金融機構(gòu)市場退出的法律框架，既包括規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局處理有問題金融機構(gòu)的權(quán)利、對違反審慎監(jiān)管法規(guī)銀行所采取的監(jiān)管措施、對銀行強制管理。還包括對有問題銀行的強制清盤與破產(chǎn)清算等。

2、實施存款保險制度。存款保險制度由美國在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟大危機的基礎(chǔ)上首創(chuàng)，大多數(shù)西方國家60～80年代先后陸續(xù)建立了該制度，該制度已成為西方國家普遍推行和采用的防范金融風(fēng)險的有效方法。存款保險制度為整個金融體系設(shè)置了一道安全防線，維護了金融體系的信譽和穩(wěn)定，有效地避免了金融風(fēng)險。此外，存款保險機構(gòu)對加入存款保險的金融機構(gòu)的監(jiān)管已成為中央銀行監(jiān)管的輔助和補充。存款保險制度優(yōu)缺點的判斷取決于如何在下列兩點間達(dá)到平衡：即存款保險給金融業(yè)穩(wěn)定性的促進(jìn)作用和由于道德風(fēng)險給未來銀行業(yè)帶來的脆弱性的影響。該平衡點在很大程度上取于提供存款保險的條件和存款保險的融資情況，尤其是存款保險提供賠付的程度和保險的定價是影響道德風(fēng)險的關(guān)鍵。

3、金融企業(yè)市場退出的處理辦法。為了減少金融機構(gòu)市場退出可能給國民經(jīng)濟帶來的負(fù)面影響，歐美發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗是建立了一個能對金融機構(gòu)市場退出的風(fēng)險進(jìn)行分解的“安全網(wǎng)”。它包括如下幾方面：金融監(jiān)管當(dāng)局、金融同業(yè)互助、存款保險機構(gòu)、臨時性專門救助組織、政府。這些安全網(wǎng)在發(fā)揮作用時，一般采取以下辦法：接管。即當(dāng)某一金融機構(gòu)陷入危機時，由其自身向金融監(jiān)管當(dāng)局申請，或是由金融監(jiān)管當(dāng)局強制要求，將其全部經(jīng)營業(yè)務(wù)由指定“管財人”接管?！肮茇斎恕痹趯嵤┚戎胧┑耐瑫r，還有三種選擇：尋求愿意合并該機構(gòu)的金融機構(gòu)；由存款保險機構(gòu)或政府向其注入公共資金，通過重組再將其轉(zhuǎn)讓給其它民間金融機構(gòu)：對其實施徹底清算，使其消失。合并或收購。合并和兼并是處理金融機構(gòu)危機的一種較為普遍的做法，也是對大銀行經(jīng)常采取的措施。清算破產(chǎn)。即對虧損嚴(yán)重，已經(jīng)失去償債能力的金融機構(gòu)實行強制接管，禁止擠兌，清理其資產(chǎn)負(fù)債，按比例償還其債務(wù)。該機構(gòu)的股東將失去其股本，債權(quán)人也將承受損失。

在上述的三種處理辦法中，由于合并與兼并能用較低的成本穩(wěn)定金融秩序，且購并方可以相對較低的代價獲取被并購方的優(yōu)秀管理人才、營銷網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)質(zhì)客戶及在某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特許權(quán)等，所以合并與兼并是各國所最樂于采用的方法。而由于破產(chǎn)處理方式產(chǎn)生較大的負(fù)外部性，所以，它則是各國盡力避免的方式。

三、完善我國金融機構(gòu)市場退出機制的對策建議

借鑒國外關(guān)于市場退出立法體例和實踐操作慣例，結(jié)合我國目前市場退出法律制度的現(xiàn)狀，我國對于金融機構(gòu)的市場退出可以著手從以下幾個方面加以逐步完善。

1、制定金融機構(gòu)市場退出的相關(guān)法律規(guī)定。一是要制定《金融機構(gòu)市場退出法》以及與之相配套的《金融機構(gòu)市場退出法實施細(xì)則》。從市場退出的方式、方法、程序等方面予以規(guī)范，并對金融機構(gòu)市場退出必須解決的問題，如債務(wù)清償原則、順序、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉金融機構(gòu)的托管等作出明確的規(guī)定。二是要制定金融機構(gòu)關(guān)閉辦法和合并辦法。金融機構(gòu)關(guān)閉辦法應(yīng)主要解決關(guān)閉過程中債權(quán)人與債務(wù)人協(xié)商重組債務(wù)制度，其他金融機構(gòu)收購關(guān)閉金融機構(gòu)制度、中央銀行或其他金融機構(gòu)對收購方融資或擔(dān)保制度，以及關(guān)閉轉(zhuǎn)為破產(chǎn)的法律通道等問題。制定《金融機構(gòu)關(guān)閉辦法》，必須明確關(guān)閉的性質(zhì)、關(guān)閉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)閉的程序、關(guān)閉的法律影響、關(guān)閉清算人員的職責(zé)和權(quán)限、關(guān)閉資金缺口的彌補措施以及財產(chǎn)清償順序等。金融機構(gòu)合并辦法則主要解決強弱合并時對吸收方的融資或擔(dān)保制度，以及合并過程中對大額債權(quán)人實行債務(wù)強制重組制度等。

2、完善金融機構(gòu)危機預(yù)警機制和評價體系。結(jié)合我國金融機構(gòu)經(jīng)營特點，借鑒美國的CAMEL的經(jīng)驗，構(gòu)建我國金融機構(gòu)的危機預(yù)警評價體系，具體來說這個系統(tǒng)包括：以資本充足率為基礎(chǔ)的快速識別與糾正系統(tǒng)；金融監(jiān)管部門的風(fēng)險評價體系。金融監(jiān)管部門可以從銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風(fēng)險等六個方面來綜合對銀行進(jìn)行考察；通過建立對以上六個指標(biāo)的取值進(jìn)行綜合處理，得出銀行風(fēng)險的綜合指數(shù)和相應(yīng)的風(fēng)險等級；最后根據(jù)預(yù)警閥值給出銀行相應(yīng)的風(fēng)險水平，使監(jiān)管部門、銀行管理層和相關(guān)利益主體能夠共同采取正確的處理措施。

3、建立起并購、撤銷、破產(chǎn)的退市模式。在并購、撤銷、破產(chǎn)三種模式的轉(zhuǎn)化上，規(guī)定在出現(xiàn)撤銷、破產(chǎn)原因時可能面臨退市風(fēng)險時先行實行并購程序，即使進(jìn)入撤銷程序和破產(chǎn)程序后，有關(guān)并購的措施仍然可以適用。在此可以仿照德國做法，在出現(xiàn)問題銀行時由監(jiān)管機構(gòu)接管，接管期滿后若該商業(yè)銀行的資信狀況并未見好轉(zhuǎn)則實施并購，一段時間內(nèi)若并購不成功則進(jìn)入撤銷清算或者破產(chǎn)清算。在出現(xiàn)直接撤銷的情形下可以通過市場化的招投標(biāo)方式實施銀行并購，倘若并購不成功實行撤銷清算，在清算過程中發(fā)現(xiàn)銀行資不抵債則依法開始破產(chǎn)清算。在直接進(jìn)入破產(chǎn)程序中也可以促成其他的機構(gòu)對問題銀行的收購。

4、完善金融機構(gòu)市場退出制度。一是完善我國的金融資產(chǎn)管理公司法律制度，為問題金融機構(gòu)危機處置提供服務(wù)。金融資產(chǎn)管理公司通過自有資本、從其他金融機構(gòu)拆入資金、向中央銀行借入短期流動資金以及發(fā)行以資產(chǎn)為收益來源的證券形成自有資金，向其他有問題金融機構(gòu)收購流動性較差的資產(chǎn)或接受有問題金融機構(gòu)委托處理有問題資產(chǎn)，運用拍賣、變賣、債務(wù)重組、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)或自主經(jīng)營管理等手段，使收購的資產(chǎn)價值最大化，償還其對外融資，也使其自身有一定的經(jīng)營收入。二是建立投資者賠償基金制度。投資者賠償基金可借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，成立投資者利益賠償基金組織，以公司化形式進(jìn)行組織運作。初始資本可由國家財政撥付，但其成立后國家不再撥付資金，而是由包括金融機構(gòu)在內(nèi)的會員公司按照其總資產(chǎn)的一定比例繳納投資者利益保護基金。該保護基金必須逐年實際繳納，這主要是適用于被吊銷金融經(jīng)營資格或進(jìn)入強制性清算程序的金融機構(gòu)的客戶的債權(quán)賠償?shù)取?/p>

5、建立問題銀行處置的協(xié)調(diào)機制。實踐告訴我們，即使單個商業(yè)銀行出現(xiàn)關(guān)停倒閉都會帶來重大的不良社會影響和經(jīng)濟損失，而且我國還缺乏這方面的處置經(jīng)驗。所以有必要從現(xiàn)在開始，建立部門之間的協(xié)調(diào)機制。要加強動態(tài)監(jiān)控，進(jìn)行壓力測試，設(shè)計好緊急預(yù)案。在商業(yè)銀行出現(xiàn)需要退出時，能夠有計劃、有步驟地進(jìn)行處置，防止事態(tài)擴大，盡可能將損失減少到最低程度。