顧濤濤 孟鑫鑫 顧曉艷

(1.香港城市大學(xué)建筑與土木學(xué)院，中國香港 999077;2.浙江農(nóng)林大學(xué)風(fēng)景園林與建筑、旅游與健康學(xué)院，浙江 杭州 311300)

0 引言

英國租借新界后，為了穩(wěn)定香港新界的局面，決定繼續(xù)延續(xù)新界居民的傳統(tǒng)權(quán)益，從而頒布了“新界小型屋宇政策(New Territories Small House Policy)”,俗稱“丁屋政策”。我國香港目前的丁屋數(shù)量超過了43 000棟，其中過去五年(2014年—2018年)所批準(zhǔn)建設(shè)的丁屋中，元朗區(qū)占比超過了45%。我國學(xué)者對丁屋的研究較少且只是對丁屋政策內(nèi)容進行了剖析[1,2],對丁屋的發(fā)展特征和政策影響的研究還比較缺乏。本文選取了元朗的部分村莊進行研究，分析了丁屋在村莊中的發(fā)展規(guī)律以及研究了該政策所帶來的一系列問題，為進一步完善“丁屋政策”提供了研究方向。

1 “丁屋政策”背景及限制

1.1 政策背景

我國香港的“丁屋政策”有著悠久的歷史，可追溯到19世紀(jì)末期。1898年英國政府和中國政府簽訂條約，約定租用新界99年。當(dāng)時為了防止村民反抗和暴動，港英政府作出承諾：新界的土地利益受到保護，并且可保持原有的傳統(tǒng)習(xí)俗。1967年香港暴亂(Hong Kong 1967 Leftist Riots)成為香港歷史的轉(zhuǎn)折點。在暴亂發(fā)生后，港英政府開始了新市鎮(zhèn)的發(fā)展計劃，即為了得到新界居民的支持，利用新界的土地用做新市鎮(zhèn)的發(fā)展用地，于1972年正式實施了“丁屋政策”。

1.2 政策限制

“丁屋政策”是新界原居民所獨享的“特權(quán)”。政策中規(guī)定：年滿十八周歲新界原居民(指1898年或以前已經(jīng)在新界生活的居民)的男性后代，有權(quán)利向地政署申請在自己所屬認(rèn)可的鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的土地上建造一棟不超過3層，每層面積不超過700平方尺(約65 m2)，總面積不超過2 100平方尺(約195 m2)，總高度不超過27尺高(約8.2 m)的房屋。如果申請人僅有農(nóng)地，則可以向地政署申請在農(nóng)地或?qū)⑥r(nóng)地置后的土地上申請建屋許可證(Building License)。除了可能因為申請交換土地的差價過大，申請人需要補交部分差價外，所有手續(xù)皆為免費。但房屋建成五年內(nèi)不可轉(zhuǎn)讓，如果轉(zhuǎn)讓則需要補交全部的土地差價。如果申請人沒有土地建造房屋，則可以向地政署申請土地用作建造房屋，但是建成后僅能在補足地價的情況下才可轉(zhuǎn)讓。

2 元朗丁屋發(fā)展特征

元朗(Yuen Long)位于香港西北部，具有廣闊的平原，是香港歷史最悠久的地區(qū)之一，同時也是香港丁屋最多的區(qū)。

2.1 研究方法

由于丁屋有嚴(yán)格的尺寸規(guī)定及政策頒布的年份，在對元朗村莊房屋類型進行統(tǒng)計時，采用了條件甄別和實地訪問的方式進行判斷。高于3層或每層面積明顯大于700平方尺的房屋皆排除為丁屋。同時，因“丁屋政策”出現(xiàn)在1972年，所以1972年之前出現(xiàn)的房屋皆可排除為丁屋。除此以外，根據(jù)斜角衛(wèi)星圖和平面衛(wèi)星圖進行對比判斷后進行實地考察和訪談來確定其房屋的具體類型。最終根據(jù)實際情況和查找的資料，對元朗的唐人新村、欖口村、山下村、田寮村和白沙村進行了詳細(xì)的研究。在研究中將住宅分為三種類型：丁屋、村屋、新屋苑。村屋是類似于丁屋的低密度形式，但其房屋申請條件和限制不同：村屋僅能在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，且地契上注明土地性質(zhì)為“屋地”，并需要向政府申請“重建批準(zhǔn)書”后建的房屋。新屋苑是指高密度成規(guī)模發(fā)展的屋苑，類似于內(nèi)地的小區(qū)(在圖中未標(biāo)出的其他房屋均為工廠和棕地)。

2.2 現(xiàn)狀統(tǒng)計分析

對村莊的住宅進行分析后發(fā)現(xiàn)，不同村莊之間的住宅是相對分離且距離較遠(yuǎn)，不利于基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的布置，這也是目前需要解決的問題之一。對住宅類型研判后發(fā)現(xiàn)，各個村莊內(nèi)的丁屋皆以村屋為中心點進行擴散式發(fā)展。這是因為其政策規(guī)定所導(dǎo)致的：“丁屋政策”中有著明確的規(guī)定，申請的土地需要距離最后一棟房屋邊沿的300尺(100 m)范圍內(nèi)。在這種情況下，最早建屋的村民以村屋的300尺范圍內(nèi)為邊界，后續(xù)建屋的村民則能選擇的范圍不斷擴大，導(dǎo)致村莊的房屋用地范圍在快速的擴大。

將每個村莊的房屋類型進行詳細(xì)的計數(shù)后整理成表格(見表1)。顯而易見，除唐人新村外，其余村莊皆為低密度發(fā)展模式。其中，欖口村以村屋為主，其余三個村莊的丁屋數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村屋。這是因為唐人新村處于交通路口，有著較好的區(qū)位優(yōu)勢，且環(huán)境要好于其他村莊，所以在此為高密度發(fā)展模式。欖口村內(nèi)更多的為工業(yè)用地以及廢棄的棕地，生活環(huán)境較差，所以人們更愿意將申請丁屋的土地置換到別處。同時由于歷史原因，村內(nèi)存有大量的“屋地”，所以欖口村有著更多的村屋。

表1 房屋類型數(shù)量統(tǒng)計 棟

2.3 發(fā)展變化

為了更加清晰的展現(xiàn)不同類型的住宅隨著時間的發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)有的特定年份的航空斜角照片和衛(wèi)星圖，確定了1989年，2001年以及2018年三個時間段內(nèi)，唐人新村(見圖1)、欖口村(見圖2)、山下村(見圖3)、田寮村(見圖4)、白沙村(見圖5)的住宅增減情況。

除唐人新村外，其余村莊內(nèi)的房屋大都出現(xiàn)于1989年之前，且多為村屋和丁屋。在2001年—2018年之間，部分的村屋已被拆除，取而代之的是新建的丁屋，這是因為其村莊內(nèi)都有充足的私人“屋地”。其次，地價較低，人們在此有著充足的土地以及申請建設(shè)丁屋不需要補地價，這對經(jīng)濟水平相對落后的村民來說是建造丁屋的最佳選擇。對比之下，唐人新村更多的是出現(xiàn)于2001年之后的更為高檔的新屋苑，且在1989年—2001年之間村屋已逐步消失且開發(fā)為新屋苑。一方面說明了唐人新村的“屋地”數(shù)量遠(yuǎn)低于其他地方，另一方面也從側(cè)面反映了唐人新村的土地價值和經(jīng)濟發(fā)展要高于其他村莊，以及居民在此有著高密度發(fā)展的需求?？偟膩碚f，村屋的數(shù)量處于下降的趨勢而丁屋的數(shù)量在不斷的增加，且以村屋為中心擴散式發(fā)展。

3 “丁屋政策”弊端

“丁屋政策”得到了新界居民的支持，同時也在一定程度上提高了新界居民的房屋自有率。但是，政策同時也有一些弊端。

3.1 公平性的質(zhì)疑

政策中規(guī)定，僅有新界的原居民及男丁才有權(quán)利申請。在政策中主要的限制條件是新界原居民和男丁。其中新界的原居民這一條件將九龍和港島的居民排除在外，這就導(dǎo)致香港不同地區(qū)的居民享受的權(quán)利不一樣，存在“地區(qū)差異”，讓其他區(qū)的居民處于“被歧視”的政策地位。第二個限制是男丁，這就將所有的女性排除在外，不免讓“女權(quán)”組織經(jīng)常發(fā)聲來表達抗議，同樣存在“性別歧視”的嫌疑。而目前香港的土地儲備量極其有限，已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)有的“丁權(quán)”所需要的土地，同時也意味著將“丁權(quán)”范圍擴大的可能性極小，這也就進一步導(dǎo)致了不能享受此政策的人對此的極大的不滿和質(zhì)疑。

3.2 浪費土地的質(zhì)疑

丁屋的高度和面積的限制，致使其只能采用低密度的發(fā)展模式。眾所周知，香港人多地少，該政策中規(guī)定了房屋不能超過3層以及每層的面積不能超過65 m2，這與香港的高密度發(fā)展策略相悖，浪費了大量的土地。香港人均住宅面積不足15 m2，在不改變每層面積的情況下，將丁屋的高度增加到30層，則最低能多容納117人居住。如果將香港4萬棟丁屋都進行高密度發(fā)展至30層，在平均居住水平下可多容納超過500萬人，不僅能緩解目前的“地荒”還能提高居民的居住環(huán)境的質(zhì)量。這對人多地少的香港來說是值得重視的發(fā)展方向。

3.3 “套丁”行為

“套丁”是指有“丁權(quán)”的男丁與開發(fā)商“合作”進行牟利。一般的操作流程是：開發(fā)商將購買的大片土地進行分割并“出售”給有“丁權(quán)”的男丁，男丁將在“購買”的土地上申請建屋許可，建屋后將房屋出售給開發(fā)商。在這個過程中，男丁不需要任何花費，反而可以盈利數(shù)十萬元。開發(fā)商將建成房屋轉(zhuǎn)手出售即可獲利上百萬乃至千萬元?！疤锥　毙袨椴粌H觸犯了法律涉及詐騙，也與當(dāng)初政策想要給原居民提供住所的初心相違背。據(jù)香港套丁研究團隊預(yù)測：目前香港有將近一萬棟“套丁”房屋，其中元朗區(qū)占比超過46%，凸顯其嚴(yán)重性，這也是目前“丁屋政策”所面臨的最大的問題。

4 結(jié)語

“丁屋政策”是在特定的歷史背景下提出的，目標(biāo)是為了提高新界居民的居住水平和生活質(zhì)量。經(jīng)歷了近50年發(fā)展的“丁屋”不斷的引起人們的質(zhì)疑以及淪為了地產(chǎn)商們“牟利”的工具，如何解決質(zhì)疑及進一步阻止“套丁”行為，則需對該政策進行進一步的完善。