宋知桅

【摘要】? 國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式以來，各級地方政府和社會資本方積極參與投資建設(shè)，PPP模式下項(xiàng)目資本金涉及的出資額越來越大，項(xiàng)目資本金管理中的不足也逐漸顯現(xiàn)，并在一定程度上影響了PPP模式的發(fā)展。文章分析了PPP模式下項(xiàng)目資本金制度的執(zhí)行情況，并針對項(xiàng)目資本金管理存在的問題提出了改進(jìn)意見。

【關(guān)鍵詞】? ?項(xiàng)目資本金;PPP模式;管理

【中圖分類號】? F275? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）05-0022-04

一、項(xiàng)目資本金相關(guān)制度

1996年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）規(guī)定，投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù);投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資， 投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。2004年和2009年，國務(wù)院對部分行業(yè)的項(xiàng)目資本金出資比例又進(jìn)行了調(diào)整;2015年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）規(guī)定，項(xiàng)目資本金出資比例在總投資額的20%—40%之間（目前執(zhí)行的是此規(guī)定）。項(xiàng)目資本金制度是我國投資管控的重要手段，是為了防止項(xiàng)目盲目投資、控制投資規(guī)模、提高投資效益、保證項(xiàng)目正常開展而建立的投資風(fēng)險約束機(jī)制。

以往的文件政策對項(xiàng)目資本金的管理，主要體現(xiàn)在強(qiáng)制性規(guī)定了資本金占總投資額的比例，由于當(dāng)時城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等固定資產(chǎn)投資多數(shù)是政府出資建設(shè)，除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的項(xiàng)目資本金在開發(fā)項(xiàng)目審定、融資等方面有嚴(yán)格要求和硬性界定外，其他建筑企業(yè)對于項(xiàng)目資本金制度的貫徹執(zhí)行涉及的相對較少。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，此后，相關(guān)部委先后出臺了配套政策、制度等，推廣和引導(dǎo)PPP合作模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。PPP模式是政府與社會資本的新型合作模式，是政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。近年來，PPP模式受到了各級地方政府的青睞，各種社會資本尤其是大型國有建筑企業(yè)參與度較高，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的合作建設(shè)較為廣泛。PPP項(xiàng)目涉及的投資金額大、運(yùn)營時間長、合作方式多樣、回款形式各異，項(xiàng)目資本金制度在執(zhí)行過程中隨之出現(xiàn)了各種問題，如以股東借款、明股實(shí)債、小股大債、結(jié)構(gòu)化融資和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)等，扭曲了項(xiàng)目資本金制度制定的初衷，削減了項(xiàng)目資本金的作用，給項(xiàng)目后期的開展帶來隱患。

2017年11月，財(cái)政部頒布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號）指出，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的，將會面臨PPP項(xiàng)目退庫風(fēng)險。2017年，國資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管[2017]192號），禁止央企引入“名股實(shí)債”類的股權(quán)資金。2018年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018]23號）規(guī)定，國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。這些文件的發(fā)布及隨后開展的清理和檢查，指導(dǎo)參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)的各方重視項(xiàng)目自身的回報率，引導(dǎo)真正的股權(quán)資金參與。尤其在PPP項(xiàng)目資本金穿透核查資金來源的要求下，從根本上整治了項(xiàng)目資本金出資的亂象，為項(xiàng)目后期的運(yùn)營管理奠定了基礎(chǔ)，但同時項(xiàng)目資本金的落實(shí)，成為PPP項(xiàng)目開展過程中的一大門檻，很多PPP項(xiàng)目由于資本金及后期資金落實(shí)困難，使合作出現(xiàn)反復(fù)，甚至停滯。

二、項(xiàng)目資本金制度執(zhí)行情況分析

國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式以來，項(xiàng)目資本金成為項(xiàng)目投資中關(guān)注的重要內(nèi)容。2017和2018年財(cái)政部、國資委下發(fā)的通知文件，在強(qiáng)化項(xiàng)目資本金出資情況管理的同時，也使項(xiàng)目資本金的落實(shí)成為PPP項(xiàng)目立項(xiàng)開展過程中的重頭戲，在一定程度上放緩了各地城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP合作項(xiàng)目的建設(shè)。重新審視分析PPP模式下項(xiàng)目資本金制度的制定和執(zhí)行情況，筆者認(rèn)為，主要存在以下問題。

（一）項(xiàng)目資本金管理制度缺少對PPP項(xiàng)目運(yùn)行全過程系統(tǒng)的操作指導(dǎo)和科學(xué)有效的出資認(rèn)定方法

1.企業(yè)資本金、項(xiàng)目資本金業(yè)務(wù)性質(zhì)類似，但實(shí)際操作中相互混淆的情況時有發(fā)生。項(xiàng)目資本金是圍繞投資項(xiàng)目設(shè)定的占項(xiàng)目總投資額一定比例的資本金，企業(yè)資本金是按照《公司法》規(guī)定設(shè)立公司所實(shí)行的法定資本金制度，需要進(jìn)行工商注冊登記，二者有不同的制度設(shè)計(jì)和功能意義，但在實(shí)務(wù)中二者很難區(qū)分。PPP項(xiàng)目公司的企業(yè)資本金和項(xiàng)目資本金都來源于社會資本方的出資，出資方式也基本相同，都可以用貨幣、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等出資，而且社會資本方出資的企業(yè)資本金、項(xiàng)目資本金都可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可以轉(zhuǎn)讓。在資金使用方面二者更是難以區(qū)分。項(xiàng)目資本金體現(xiàn)的是投資人對某投資項(xiàng)目的出資義務(wù)，該資金適用范圍僅限定于該項(xiàng)目建設(shè)，而企業(yè)資本金體現(xiàn)的是投資人對企業(yè)的出資義務(wù)，是針對企業(yè)所有業(yè)務(wù)的，包括人員工資、材料物資采購、機(jī)械設(shè)備購置、管理性質(zhì)的開支等。雖然項(xiàng)目資本金只能用于該項(xiàng)目的開支，但項(xiàng)目的支出也是由人員工資、材料物資采購、機(jī)械設(shè)備購置、管理性質(zhì)支出等構(gòu)成?，F(xiàn)行的PPP模式下的項(xiàng)目公司，一個公司經(jīng)營一個項(xiàng)目，統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等，項(xiàng)目即公司，公司即項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目公司在各項(xiàng)開支中難以明確區(qū)分公司、項(xiàng)目間的界限，對二者的認(rèn)識和業(yè)務(wù)處理往往相互混淆。

2.對于PPP項(xiàng)目公司的企業(yè)資本金和項(xiàng)目資本金是否可以視為相同的概念，金額是否相等等問題，政府、社會資本方站在各自的角度各有側(cè)重，不同的文件各具傾向性，專家學(xué)者也多從概念的角度加以剖析，對于現(xiàn)實(shí)操作缺少有效的指導(dǎo)辦法。實(shí)踐中，有的項(xiàng)目資本金與企業(yè)資本金數(shù)額完全相同，有的相差很多，盡管二者性質(zhì)不同，也沒有規(guī)定要求二者必須相等，但政府與社會資本方站在各自的行為立場上，在不同的項(xiàng)目考量中，各種情形都有出現(xiàn)。項(xiàng)目資本金在規(guī)定比例范圍內(nèi)，由項(xiàng)目審批機(jī)構(gòu)在可行性研究報告中加以審定，政府在采購文件中明確項(xiàng)目資本金比例及企業(yè)資本金比例或金額，為了吸引社會資本方投資，往往在采購文件中適度降低企業(yè)資本金比例，設(shè)定可調(diào)控空間;然而，政府出于項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營及地方財(cái)政能力等考慮，又希望社會資本出資方具有良好的社會信譽(yù)、雄厚的資金實(shí)力，以減少后期融資壓力，保證項(xiàng)目順利開展。作為社會資本出資方，從投資效益的角度，寧肯加大借款性質(zhì)的項(xiàng)目投入，采取各種方式盡量降低資本金性質(zhì)的出資額度，使項(xiàng)目投資效益最大化。在國家不斷清理和反復(fù)出臺各項(xiàng)通知要求的情況下，并沒有合理解決二者的矛盾，反而在規(guī)范的同時抑制了社會資本方的投資行為，挫傷了投資的積極性，使投資項(xiàng)目呈現(xiàn)大幅下滑趨勢，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2017年全國固定資產(chǎn)投資中的基礎(chǔ)設(shè)施投資增速為19%，2018年下滑至3.8%。現(xiàn)有的法規(guī)制度不能有效協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目各方在項(xiàng)目資本金管理方面出現(xiàn)的情況，加大了實(shí)務(wù)操作的困難，是項(xiàng)目資本金出資怪象、亂象不斷出現(xiàn)的重要原因。

3.在資本金認(rèn)定方面，評估認(rèn)定機(jī)構(gòu)對投資項(xiàng)目資本金審核評定標(biāo)準(zhǔn)及方法不夠全面、科學(xué)，使出資不實(shí)情形有機(jī)可乘。無論是企業(yè)資本金，還是項(xiàng)目資本金，出資方式都可以采用貨幣、實(shí)物、無形資產(chǎn)等方式進(jìn)行，在資本金的認(rèn)定過程中，主要圍繞分析評估出資方式、資金來源、數(shù)額及認(rèn)繳進(jìn)度，審核各出資者承諾出資的文件、材料及相關(guān)的評估證明資料等來進(jìn)行。已到位的資金主要審核驗(yàn)資報告，通過銀行憑據(jù)、設(shè)備物資購置發(fā)票、交易合同等分析資金到位的真實(shí)性;后續(xù)到位的資金主要依據(jù)出資人財(cái)務(wù)報告數(shù)據(jù)分析近年的生產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)負(fù)債等變動，結(jié)合已有的融資、投資情況，預(yù)測出資人未來現(xiàn)金流狀況，判斷出資人后續(xù)出資能力。以實(shí)物、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)等方式投入資本金的，主要收集權(quán)屬證明、評估報告等資料，審查其所有權(quán)的歸屬、估價的可信度、是否用于建設(shè)項(xiàng)目、與建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)度及占資本金的比例是否合規(guī)等。這種看似規(guī)范的審定在實(shí)際操作中人為因素較多，經(jīng)常有資本金不實(shí)的情況發(fā)生。有的資本金一經(jīng)驗(yàn)資手續(xù)通過后，即以關(guān)聯(lián)公司往來等方式轉(zhuǎn)移一部分資金，有的在評估過程中虛增資產(chǎn)估價。另外，在資本金認(rèn)定過程中，相對重視資金到位的銀行憑證、各種權(quán)屬證明、財(cái)務(wù)報表等資料的收集及時點(diǎn)的確認(rèn)，對于資本金構(gòu)成及來源缺少追根溯源的審核，對于項(xiàng)目資本金到位后的變動，缺少業(yè)務(wù)勾稽關(guān)系、資金平衡分析等深入的核實(shí)和全面的資金狀況評估核查，使一些所謂的“財(cái)務(wù)技巧”較為順利地運(yùn)用，給項(xiàng)目資本金出資不實(shí)以可乘之機(jī)。

（二）PPP項(xiàng)目涉及投資金額巨大，資金回籠時間慢，社會資本出資方缺少承受長期占用資金的能力

PPP項(xiàng)目體量大，幾十億、幾百億投資總額的項(xiàng)目很普遍，而且項(xiàng)目周期一般很長，建設(shè)期需要墊資，融資壓力大，資金成本高，要求投資者資本雄厚、融資能力強(qiáng)、社會信譽(yù)好。社會資本方中，民營企業(yè)融資困難、投資風(fēng)險加大，國有企業(yè)融資相對容易，但大額的PPP項(xiàng)目資本金長期占用，使得國有企業(yè)也沒有能力承載更多的項(xiàng)目。項(xiàng)目資本金的壓力及風(fēng)險直接凸現(xiàn)出來，各種出資不實(shí)情形也隨之不斷出現(xiàn)，一度造成項(xiàng)目資本金管理混亂。

國家加強(qiáng)項(xiàng)目資本金到位、來源等源頭管理以來，社會資本出資方資金籌措難度加大，各地基礎(chǔ)設(shè)施投資增速大幅放緩。項(xiàng)目資本金額度高、占用時間長，成為困擾PPP項(xiàng)目投資的核心因素，社會資本方難以承受如此大的資金壓力，是項(xiàng)目資本金出資不實(shí)的直接原因。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長壓力加大、疊加復(fù)雜外部形勢的情況下，按照政府工作報告部署，國務(wù)院已明確適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金比例，完善投資項(xiàng)目資本金制度的管理方向。

三、項(xiàng)目資本金管理的改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目資本金制度建設(shè)，嘗試推進(jìn)項(xiàng)目資本金比例動態(tài)化管理

1.加強(qiáng)項(xiàng)目資本金制度建設(shè)。在我國公共建設(shè)市場化的大背景下，為了城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資方式愈加明朗，讓更多的社會資本有可能、有積極性地參與項(xiàng)目的投資，需要不斷改進(jìn)和完善項(xiàng)目資本金制度，制定更具有引導(dǎo)、推動作用，能夠規(guī)范、協(xié)調(diào)、鼓勵項(xiàng)目投資建設(shè)中相關(guān)各參與方行為的政策、制度。進(jìn)一步規(guī)范和明確項(xiàng)目資本金制度的適用范圍、資本金來源、認(rèn)定方法、比例設(shè)定、后續(xù)資金管理、資本金轉(zhuǎn)讓收回等各管理環(huán)節(jié)，促進(jìn)項(xiàng)目資本金在PPP項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、回收等各個階段的管理良性開展。

2.嘗試建立項(xiàng)目資本金比例動態(tài)管理制度。我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不一樣，地方財(cái)政承受能力差別很大;參與投資的社會資本方，經(jīng)營實(shí)力、信譽(yù)程度各不相同，金融機(jī)構(gòu)對其貸款的條件差異較大;項(xiàng)目自身的前景及效益影響著投資過程中的風(fēng)險程度，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目風(fēng)險低，項(xiàng)目資本金的額度相對可以放寬;項(xiàng)目所處不同開發(fā)階段對資金的投入需求及風(fēng)險也不相同，建設(shè)期資金投入大，運(yùn)營期資金投入壓力小、回收壓力大。由于項(xiàng)目自身的情況和項(xiàng)目所處環(huán)境千差萬別，全部按照劃定的比例確定項(xiàng)目資本金數(shù)額，并在項(xiàng)目全周期內(nèi)執(zhí)行資本金的管理要求，不夠科學(xué)和客觀。筆者認(rèn)為，在保證企業(yè)資本金的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際條件、參與投資的社會資本方的實(shí)力、項(xiàng)目建設(shè)不同階段的情況以及項(xiàng)目出資各方的合作機(jī)制，可以在項(xiàng)目資本金出資額度方面制定動態(tài)比例，結(jié)合建設(shè)期、運(yùn)營期等不同階段的資金需求，制定不同的出資性質(zhì)管理方法，把更多的度量和制衡交給市場、交給金融機(jī)構(gòu)，靈活地開展項(xiàng)目資本金的管理，促進(jìn)項(xiàng)目資本金作用的真正發(fā)揮，引導(dǎo)出資人的投資行為合法合規(guī)，全面提高企業(yè)項(xiàng)目資本金的管理水平，保障項(xiàng)目有序開展。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)投資市場環(huán)境建設(shè)，為項(xiàng)目資本金管理提供暢通道路

1.營造良好的PPP項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境，建立起有效的項(xiàng)目資本金投資、運(yùn)營、交易等法治化管理體系。政府和社會資本合作在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域受到社會廣泛推崇，但快速發(fā)展的合作模式缺少有效的與之相協(xié)調(diào)的法制化管理環(huán)境，社會資本的權(quán)益在法律層面沒有得到全面的維護(hù)，項(xiàng)目監(jiān)管相關(guān)法律體系不完善等，都影響了PPP項(xiàng)目的制度建設(shè)。2017年國務(wù)院發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作，保障公共利益和社會資本方的合法權(quán)益，從法律層面規(guī)范和完善了PPP模式的管理。但隨著PPP模式在實(shí)踐中的不斷深入，健全法規(guī)管理體系，加大立法保障力度的要求更加迫切。為此，應(yīng)出臺完善相關(guān)法律法規(guī)，提高項(xiàng)目操作指導(dǎo)水平，形成對風(fēng)險評價、政府承諾、績效付費(fèi)、退出機(jī)制、糾紛處置等科學(xué)有效的指導(dǎo)意見，使PPP項(xiàng)目資本金在法制的軌道下合法進(jìn)出、健康成長。

2.支持金融及第三方服務(wù)領(lǐng)域的市場建設(shè)，為項(xiàng)目資本金管理創(chuàng)造必要的社會服務(wù)環(huán)境。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，國家對于市場環(huán)境建設(shè)一直在努力。2014年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）明確，政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止及合作期滿等情況要妥善做好項(xiàng)目移交，并提出PPP項(xiàng)目要依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化退出渠道等框架性要求。各地方政府對PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)實(shí)施意見中對投資退出的安排，也主要側(cè)重于非正常情況下的臨時接管，但實(shí)踐中PPP項(xiàng)目資本金、公司股權(quán)等退出的渠道仍停留在研究探討階段。良好的市場組織體系能夠帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在倡導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化的同時，不可忽視相關(guān)的市場環(huán)境建設(shè)。PPP項(xiàng)目廣泛開展以來，政府在考量社會資本方時，多選用實(shí)力雄厚的國有企業(yè)參與，私營資本、民營企業(yè)少有機(jī)會，這與投資環(huán)境有極大的關(guān)系。在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的狀況下，各類創(chuàng)新的經(jīng)營模式、管理方法等都面臨著適用性考驗(yàn)和監(jiān)管效力考驗(yàn)，對金融市場、第三方評估服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會咨詢等平臺建設(shè)不斷提出更高的要求。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善金融服務(wù)體系建設(shè)，支持資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等第三方評估和交易的市場組織盡快發(fā)展，推動貨幣、資本市場快速成熟，以改善投資服務(wù)環(huán)境，為項(xiàng)目資本金管理提供保障的同時，取消和減少阻礙民間投資進(jìn)入的附加條件，為民營資本的投入破除各類不合理?xiàng)l框，也為各類社會資本創(chuàng)造參與投資的機(jī)會和可能，鼓勵民間資本參與到投資項(xiàng)目中來，推動PPP項(xiàng)目模式健康發(fā)展。

（三）政府和社會資本方要量力而行，理性看待投資行為，科學(xué)制定項(xiàng)目資本金額度

1.要充分考慮地方政府財(cái)政承受能力和投資管理能力，區(qū)分輕重緩急，鼓勵建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，國內(nèi)PPP項(xiàng)目庫累計(jì)12 553個項(xiàng)目，總投資額17.55萬億元，其中管理庫累計(jì)8 556個項(xiàng)目，總投資額12.9萬億元。2019年會有較大部分進(jìn)入運(yùn)營期，對于地方政府而言，要按合同支付補(bǔ)貼或企業(yè)費(fèi)用，財(cái)政承受能力和政府信用風(fēng)險面臨考驗(yàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)做好以下工作：

（1）各級地方政府要理性看待城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資，穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展。國家發(fā)改委投資司明確強(qiáng)調(diào)：要做好穩(wěn)投資，在加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度、穩(wěn)定有效投資過程中，地方政府投資建設(shè)應(yīng)量力而行，嚴(yán)禁建設(shè)政績工程、形象工程，并提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“盡力而為、量力而行”的原則，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資資金、政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等名義變相舉債，防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險。為此，各級地方政府要理性看待城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資，不可盲目立項(xiàng)，在政府財(cái)政能力許可范疇內(nèi)，分清緩急，理性考量PPP項(xiàng)目的資金投入能力，穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展。在量財(cái)力的同時，也要量行政部門的管理指導(dǎo)能力，重視項(xiàng)目前期的評審及物有所值等識別評價，調(diào)動社會各方力量，充分、全面開展項(xiàng)目審核工作。

（2）鼓勵建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制。規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，防范項(xiàng)目風(fēng)險，防止未來PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)嚴(yán)重問題和隱患，政府各部門任重道遠(yuǎn)。2016年，國家發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資[2016]2231號）指出：鼓勵地方政府建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，按照多評合一、統(tǒng)一評審的要求，由發(fā)改部門牽頭，會同項(xiàng)目涉及的財(cái)政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計(jì)、法制等政府部門，對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審，必要時可組織相關(guān)專家進(jìn)行評議或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見，然后再進(jìn)行聯(lián)合評審。按照文件要求，各地政府在項(xiàng)目方案、合同評審過程中，需要各部門聯(lián)合參與，但由于PPP項(xiàng)目實(shí)踐時間短，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)少，而且專業(yè)性強(qiáng)，涉及專業(yè)領(lǐng)域多，參與評審的各部門很可能抓不住要害，為保證項(xiàng)目建設(shè)，眼前資本金投入狀況考慮的多，未來資本金運(yùn)營、收益、轉(zhuǎn)讓等估計(jì)不足。2019年7月，國家發(fā)改委在《依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號）中再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，鼓勵建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制。這些文件一再強(qiáng)調(diào)方案聯(lián)審，就是要盡可能對PPP項(xiàng)目從政府投資必要性、投資方式比選、運(yùn)營效率、風(fēng)險管理、社會資本參與、采用PPP模式等方面進(jìn)行分析論證，形成客觀的評審結(jié)果。為此，政府要正視自身的督導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，在不斷提升各部門管理把控能力的同時，實(shí)事求是地對待面臨的情況，有所取舍地開展PPP項(xiàng)目，避免出現(xiàn)削弱政府公信力、影響政府誠信建設(shè)的情形。

2.參與PPP項(xiàng)目投資的社會資本方要結(jié)合自身實(shí)力，加強(qiáng)對未來運(yùn)營階段的籌劃和評估，客觀分析項(xiàng)目資本金出資承受力，量力開展PPP項(xiàng)目投資。項(xiàng)目資本金的數(shù)額，無論規(guī)定要求多少，都改變不了資本金被占用的事實(shí)，投資者不僅要考慮自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，分析資本金投入的收益和風(fēng)險，還要考慮企業(yè)自身信譽(yù)的維護(hù)和提高。社會資本方投入到PPP項(xiàng)目的資本金，在項(xiàng)目公司成立之初投入，項(xiàng)目建設(shè)期被使用，構(gòu)成建設(shè)成本、費(fèi)用，在運(yùn)營期逐年積累，常規(guī)運(yùn)營狀態(tài)下，只能在合作期末才能完成回收，從資金回收時點(diǎn)看，投資收益狀況不容樂觀。另外，PPP項(xiàng)目體量龐大，靠社會資本方投入的項(xiàng)目資本金撬動整個項(xiàng)目，涉及的杠桿風(fēng)險不言而喻， PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)的責(zé)任巨大。由于項(xiàng)目公司沒有經(jīng)營基礎(chǔ)，其資產(chǎn)、信用均來源于社會資本方，履約能力完全依靠社會資本方，政府為了控制項(xiàng)目風(fēng)險，往往要求社會資本出資方在一定程度上承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，社會資本方不能只關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)利益，更要考量未來的運(yùn)營、企業(yè)的信譽(yù)。對于參與PPP項(xiàng)目投資的國有企業(yè)，“去杠桿”是國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)部署，國資委也出臺了中央企業(yè)降杠桿和控風(fēng)險的相關(guān)指導(dǎo)意見，明確提出到2020年之前將中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率再下降2%。從這個角度看，項(xiàng)目資本金制度的執(zhí)行落實(shí)對于參與PPP項(xiàng)目投資的國有企業(yè)具有重大的意義。

加強(qiáng)項(xiàng)目資本金制度建設(shè)，提高項(xiàng)目資本金管理水平是推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域PPP模式開展和創(chuàng)新的重要途徑，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在國家法律、法規(guī)及相關(guān)市場的持續(xù)建設(shè)過程中，項(xiàng)目資本金管理將會不斷規(guī)范和完善，為PPP合作模式構(gòu)建更廣闊的發(fā)展前景，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮更加積極的作用。