李雅娟 方曉玲

(西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所，西藏 拉薩 850000)

針對我國社會主要矛盾的關鍵節(jié)點——“三農(nóng)”問題，黨的十九大報告作出了鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌部署，鄉(xiāng)村社會治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。改革開放后，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)邁著大步伐發(fā)展，經(jīng)濟基礎、社會結構都發(fā)生了巨大變化，相比經(jīng)濟發(fā)展的強勢趨向，鄉(xiāng)村“弱治理”特征普遍存在。為此，習近平總書記始終強調(diào)關注社會治理的核心——人，將社會治理的重心落在城鄉(xiāng)社區(qū)。鄉(xiāng)村社會治理是我國社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在社會問題日益復雜、利益與價值取向不斷多元化的社會轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)村社會的治理任務十分艱巨；西藏鄉(xiāng)村社會由于人口集中程度較低、宗教因素影響較大、影響民族團結與社會穩(wěn)定的外來干擾因素較多等原因，其社會治理更是面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。認識并把握好西藏鄉(xiāng)村社會的歷史性變遷及時代需求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中構建好鄉(xiāng)村治理體系，以精細化治理視角推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，切實提升鄉(xiāng)村治理能力，是一個重大的理論及現(xiàn)實命題。

一、精細化治理及網(wǎng)格化治理研究綜述

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎，精細化治理是路徑。近年來，精細化治理已經(jīng)成為國內(nèi)學術界的熱點討論話題，關于精細化治理的已有研究較為豐富。精細化治理是一個廣義概念，它秉承精細化理念，運用精微技術，推進實踐細致過程。在社會治理中，精細化治理轉(zhuǎn)變被動回應的原有模式為主動適應，力求達到治理精準、精細和精致的目標。精細化治理涉及社會治理、大氣污染治理、河湖治理、區(qū)域交通治理等多方面，形式多樣，其中網(wǎng)格化治理是被廣泛應用的一種形式和手段。在越來越追求精細化目標的社會治理研究與實踐中，網(wǎng)格化治理成為諸多學者的研究主題。

國內(nèi)關于網(wǎng)格化治理的研究路徑主要集中在三個方面。一以從政府層面的網(wǎng)格化治理創(chuàng)新為切入點探索網(wǎng)格化治理實效提升問題。孫濤、韓清穎[1]在針對廣州市越秀區(qū)社區(qū)“網(wǎng)格化管理”的研究中指出，社區(qū)“網(wǎng)格化管理”在技術系統(tǒng)、管理流程、業(yè)務網(wǎng)格、監(jiān)督控制等環(huán)節(jié)與傳統(tǒng)社區(qū)管理有明顯優(yōu)勢，為政府網(wǎng)格化治理創(chuàng)新提供了工具，但目標的復制性和動力的被動性、資源配置中資源的依賴性和技術的非相宜性、效果評估中效率的狹義性和不佳的自治性等，又彰顯了某種程度的行政管理“回歸”，成為政府網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的挑戰(zhàn)所在；曹軍輝[2]將對網(wǎng)格化治理的研究延伸到反腐領域，提出廉政風險網(wǎng)格化防控的創(chuàng)新做法，認為這將是借鑒網(wǎng)格化社會管理經(jīng)驗積極探索基層反腐倡廉工作創(chuàng)新的一種嘗試，預期能為落實全面從嚴治黨向基層延伸提供一條有效路徑。二是從社會治理視角出發(fā)探索網(wǎng)格化治理創(chuàng)新方法。葉敏[3]基于對流動社會背景下的科層制困境研究指出，網(wǎng)格化治理代表了一種在流動社會背景下形成科層體系內(nèi)部協(xié)同的制度創(chuàng)新，相當于對傳統(tǒng)科層治理進行了全方位的基礎改造，構建一套制度性的協(xié)同治理機制，以此克服政府碎片化問題，適應流動社會背景下的公共治理需要。三是結合“互聯(lián)網(wǎng)+”模式對網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的探討。莫家勤、吳偉武、聶延磊[4]對如何實現(xiàn)新型智慧城市的研究發(fā)現(xiàn)，管理機制的創(chuàng)新與城市網(wǎng)格化綜合治理平臺的結合，有利于實現(xiàn)各種治理資源的整合，達到城市管理精細化以及服務精細化，提升治理智慧化水平的目的。

網(wǎng)格化治理作為精細化治理的實踐代表，在西藏基層社會治理中被廣泛應用。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理是西藏基層網(wǎng)格化治理的一種，是具有西藏特色且符合西藏鄉(xiāng)村實際的社會治理模式，針對西藏城鎮(zhèn)社區(qū)、寺廟社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)三大社區(qū)的文化、經(jīng)濟、生活習慣等影響因素，三大社區(qū)的網(wǎng)格化治理模式既有共同點，也有差異。

西藏的網(wǎng)格化治理研究以網(wǎng)格化治理創(chuàng)新及城市社區(qū)網(wǎng)格化治理研究為主，針對鄉(xiāng)村社會的網(wǎng)格化研究較少。白瑪朗杰、孫勇[5]將西藏的網(wǎng)格化治理范圍分為城鎮(zhèn)社區(qū)、寺廟社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，城鎮(zhèn)社區(qū)以復合網(wǎng)格化管理模式實現(xiàn)治理，通過居委會、便民警務站、宗教活動場所、單位和社區(qū)警務五個層次構成城鎮(zhèn)網(wǎng)格，鄉(xiāng)村網(wǎng)格治理則強調(diào)應充分發(fā)揮村兩委班子的作用，以便捷扁平化的管理模式實行治理。在《拉薩法治發(fā)展報告(2013)》的專題報告中，次仁德吉[6]認為可以把“雙聯(lián)戶”社會管理模式納入網(wǎng)格化管理中，形成轄區(qū)網(wǎng)格化管理的維穩(wěn)、服務工作管理辦法，從而消除鄉(xiāng)村社會管理中的各種隱患，實現(xiàn)社會管理的精細化、信息化、動態(tài)化管理。在《拉薩法治發(fā)展報告(2015)》的專題報告中,次仁德吉、劉紅娟[7]認為拉薩市創(chuàng)新社會治理要積極探索“共治共享”社會治理模式，要結合堅持依法管理與社會管理、屬地管理、民主管理相結合，把人、地、物、事、組織等內(nèi)容納入網(wǎng)格進行管理，最大限度發(fā)揮廣大群眾群防群治、聯(lián)保聯(lián)防的集體優(yōu)勢。次仁德吉[8]認為拉薩市在以往“雙聯(lián)戶”工作基礎上，進一步健全體制機制，實施“七個舉措”，打造“四個平臺”，實現(xiàn)基層社區(qū)(村)多元治理，為更好發(fā)揮“雙聯(lián)戶”在網(wǎng)格化治理中的作用，要從依法加強服務和管理的角度進一步完善“雙聯(lián)戶”基層治理模式的體制機制。在《拉薩法治發(fā)展報告(2017)》的專題報告中，鐘慧、次仁德吉[9]認為要健全蟲草采集工作保障體系，采取“營、連、排、班”管理模式，由區(qū)域負責人、戶聯(lián)長、網(wǎng)格格長各司其職，協(xié)調(diào)配合。楊亞波、劉紅娟[10]提出居委會應積極參與物業(yè)管理，按照“分級回應解決”的原則，建立健全社區(qū)居委會——街道辦事處——縣(區(qū))住建部門——市住建部門四級聯(lián)動機制，推動物業(yè)管理朝法制化方向發(fā)展。次仁德吉、譚嘉玲[11]認為把拉薩市僧尼管理納入社會化管理，通過網(wǎng)格化管理模式，制定工作責任制，把寺廟的管理責任落實到基層組織。這3篇專題報告打破了對網(wǎng)格化治理的固定思維，創(chuàng)新性地把網(wǎng)格化治理運用到蟲草采挖、物業(yè)管理、僧尼管理中。鄒賢祥[12]以拉薩市網(wǎng)格化治理為研究對象，將其分為街面防控警務網(wǎng)格化管理、村居社區(qū)網(wǎng)格化管理、單位社區(qū)網(wǎng)格化管理、派出所網(wǎng)格化服務管理和寺廟網(wǎng)格化服務管理5種模式，強調(diào)通過不同模式的縱橫交接，搭建“社情民意一傳到頂、政策措施一通到底”的社會管理服務平臺。針對城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的研究還有多杰熱旦[13]對拉薩警務網(wǎng)格化管理的專題研究、王娟麗[14]對西藏L市C區(qū)網(wǎng)格化治理平臺系統(tǒng)的評估研究等。

西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理方面,冉昊[15]從鄉(xiāng)村警務站、雙聯(lián)戶制度和駐村干部制度3個角度探討了西藏鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新及網(wǎng)格化實踐問題，認為鄉(xiāng)村警務站對不同群體的網(wǎng)格關聯(lián)具有重要意義;方曉玲[16]通過對城鄉(xiāng)結合部、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整體搬遷村落、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村落5種典型的實地調(diào)研，分析認為拉薩市鄉(xiāng)村社會治理中基層政府、社會組織、鄉(xiāng)村民眾之間尚未建立常規(guī)性的溝通機制，需進一步構建服務型基層黨組織、優(yōu)化鄉(xiāng)村網(wǎng)格管理設計、完善鄉(xiāng)村網(wǎng)格治理模式的服務功能等。

上述各類研究成果為本研究提供了開闊的思路，但縱觀諸多已有研究，關于邊疆民族地區(qū)的精細化治理研究較少，針對西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的研究成果更少。為此，本研究以西藏L市M縣R鄉(xiāng)為基本調(diào)查點，以精細化治理理念為指導，立足西藏鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實，對現(xiàn)有被動管理模式進行審視考察，以積極發(fā)揮群眾主動性為主要方向，力求西藏鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)、單一、結構化向多元化、差異化、個性化轉(zhuǎn)變[17]，實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村社會治理量的精細和質(zhì)的精細的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促使西藏鄉(xiāng)村社會治理向資源共享、無縫對接的現(xiàn)代化治理模式演進。

二、西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理成效

西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理本身是精細化治理理論范疇內(nèi)的一種實踐活動。在西藏這個反分裂斗爭的主戰(zhàn)場和前沿陣地，西藏鄉(xiāng)村社會治理的重要性更加突出。西藏鄉(xiāng)村治理，具有民族性、邊疆性的西藏社會治理總體特征，又面臨脫貧攻堅、改善民生、鄉(xiāng)村振興等西部鄉(xiāng)村治理的一般特征。長期以來，西藏各級黨委和政府高度重視鄉(xiāng)村社會治理工作，落實了一系列適合本地的治理措施，取得了良好的治理效果。

最早提出網(wǎng)絡化治理概念是在2014年，并在北京市東城區(qū)進行試點。2005年，在上海、深圳、武漢等10個城市推廣試行，并在27個城市推行管理經(jīng)驗。2011年，中央綜治局確定拉薩市為全國加強和創(chuàng)新社會管理的綜合試點之一[18]。2012年，網(wǎng)格化管理在西藏得到普遍推廣，47個縣(市、區(qū))達到自治區(qū)平安縣(市、區(qū))級標準。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化實施的7年間，由最初的“三級平臺、四級管理”的城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理模式深入發(fā)展到“聯(lián)戶平安、聯(lián)戶增收”的“雙聯(lián)戶”鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理模式。鄉(xiāng)村網(wǎng)格化實踐，對西藏基層社會治理的組織結構、管理模式作出了大膽創(chuàng)新，且精細化治理提升了西藏基層社會治理能力，有力地推進了平安西藏的建設。西藏鄉(xiāng)村實施網(wǎng)格化治理以來，農(nóng)牧民群眾的安全感、幸福感大大提升，在2012年群眾安全感問卷調(diào)查結果中，西藏群眾安全感居全國首位，拉薩市公共安全感在38個主要城市中第一。

2012年以來，隨著西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的不斷發(fā)展，維穩(wěn)責任片區(qū)機制的不斷深化，社會協(xié)同、公眾參與的治理新格局建設迫在眉睫。群眾自愿、互助、互信的組織形態(tài)——“雙聯(lián)戶”，作為基層民主法制和公民自治的一種新型實現(xiàn)形式產(chǎn)生。西藏鄉(xiāng)村“雙聯(lián)戶”機制(見圖1)的運行特別強調(diào)群眾主體、民生優(yōu)先的原則，各地實事求是、因地制宜地通過扁平化管理模式展開工作。“雙聯(lián)戶”工作在西藏鄉(xiāng)村全面展開后，鄉(xiāng)村社會服務更加完善，社會動員更加廣泛，社會環(huán)境更加文明，社會關系更加和諧，社會秩序更加穩(wěn)定,整體安全性大大提升，“雙聯(lián)戶”制度以及駐村駐寺人員的駐派等一系列工作的落實，使精細化治理在西藏鄉(xiāng)村社會得以實踐，有力地提升了西藏鄉(xiāng)村社會的治理成效。

圖1:鄉(xiāng)村“雙聯(lián)戶”工作機制

第一，“雙聯(lián)戶”工作促進了農(nóng)牧民需求的及時反映?！半p聯(lián)戶”制度的實施使農(nóng)牧民上下聯(lián)動的傳達速度得到了極大的提升，群眾反映的社情、輿情、民情通過聯(lián)戶單位及時得到收集，拓寬了農(nóng)牧民反映訴求的渠道，更好更快地滿足農(nóng)牧民對具體社會事務處理與服務的需要。通過鄉(xiāng)村聯(lián)戶單位定期排查、治安巡邏等工作的落實，很多基層矛盾得到化解，社會重點部位得到整治，安全事故隱患得以消除，群眾安全生產(chǎn)生活得以保障。在助推脫貧攻堅戰(zhàn)中，雙聯(lián)戶起到至關重要的作用，實行小額信貸聯(lián)保聯(lián)擔，致富項目聯(lián)建聯(lián)營，把聯(lián)戶增收與脫貧攻堅結合起來，采取“聯(lián)戶+公司+農(nóng)戶”等方式，增收致富，促進共同發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕[19]。

第二，鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理充分發(fā)揮了強基惠民作用。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理實踐中始終強調(diào)與強基惠民的深度結合，特別在寺廟治理和農(nóng)村社區(qū)治理中，強基惠民作用更加凸顯。自2011年西藏駐村、駐寺派駐工作開展以來，每年,每批駐村駐寺人員都進行走村入戶，深入群眾，著力解決群眾最關心、最迫切的問題。駐村駐寺工作的首要任務就是了解當?shù)氐碾p聯(lián)戶長及聯(lián)戶長下的管理人員，搭建良好合作關系，幫助雙聯(lián)戶迅速在解決實際問題和扶貧政策的落實上作出反映，從而密切了黨群干群關系，強化了社會穩(wěn)定根基，發(fā)揮了強基惠民的現(xiàn)實作用。

第三，“人防”與“技防”的協(xié)同治理提升了西藏鄉(xiāng)村社會治理效力。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理是精細化治理和信息化治理協(xié)同作用的實踐探索，三級網(wǎng)格化治理的劃分使操作更加便捷，提升了西藏鄉(xiāng)村社會治理的速度和能力，治理更加規(guī)范化。信息化治理的普及，在增強“人防”的同時更加強了“技防”，信息化治理的運用減少了治理人員、時間和費用的損耗，信息流的上下聯(lián)動極大地提高了工作效率。

第四，鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理促進了西藏鄉(xiāng)村民主政治的完善。網(wǎng)格化治理未深入到鄉(xiāng)村社會時，西藏鄉(xiāng)村處于自然化的管理狀態(tài)，極易出現(xiàn)村中大小事都由村長說了算、缺乏民主性、搞裙帶關系、收受賄賂等現(xiàn)象。村民的實際需求難以反映，村民的監(jiān)督信息難以上傳，上下聯(lián)動渠道狹隘，政府很難接收到真實信息。鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理實施以來，促進了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，增加了民主政治的渠道，特別是“雙聯(lián)戶”制度、駐村駐寺干部的派駐、民情日志、村民基本信息檔案建立等措施的推行，使村民充分享受到公平、公正，推動村干部更加深入群眾，從實際出發(fā)解決更多村民的切身利益問題。

三、精細化治理視角下西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理存在的問題

鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理在西藏取得了一定的成效，但隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展變化及其對治理實踐不斷更新的現(xiàn)實需求，西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理仍存在不少未能有效解決的問題。

(一)鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作人員文化素質(zhì)普遍不高

2012年以來，西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理以“雙聯(lián)戶”“1+5+X”(1)“1”為網(wǎng)格格長，“5”為網(wǎng)格流動人口服務員、網(wǎng)格宗教事務服務員、網(wǎng)格村民事務聯(lián)絡員、網(wǎng)格治保員、網(wǎng)格警員，“X”為X個村民個體或村民組成的基層團體。對接形式具體實施。這種網(wǎng)格化治理模式的設計理念，從理論上來說沒有問題，但從西藏鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀及特點看，現(xiàn)有的人員配備與技術利用等方面都未能達到設計要求。以西藏L市M縣R鄉(xiāng)為例。R鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理，構建了三級網(wǎng)格，全鄉(xiāng)劃分為14個網(wǎng)格，下轄46名聯(lián)戶代表，從鄉(xiāng)到村到組分別成立了鄉(xiāng)網(wǎng)格化辦公室、村網(wǎng)格化管理站、組網(wǎng)格負責人，形成了鄉(xiāng)黨支部——村委會——村組片區(qū)長——聯(lián)戶代表——村民聯(lián)絡員的工作網(wǎng)格，治理全鄉(xiāng)497戶村民。該鄉(xiāng)雙聯(lián)戶、村兩委成員普遍年齡位于35—55歲之間、文化程度以小學畢業(yè)為主，有些聯(lián)戶單元人員甚至是半文盲程度。R鄉(xiāng)網(wǎng)格化治理經(jīng)過數(shù)年的實踐，突出反映了鄉(xiāng)村網(wǎng)格團隊離“雙聯(lián)戶”與“1+5+X”設計理念存在一定差距的問題，主要表現(xiàn)在網(wǎng)格工作人員的配備無法真正達到設計需求，存在“一員多崗”、配備不齊的現(xiàn)象；網(wǎng)格工作人員文化水平普遍不高，能雙語交流的很少，能網(wǎng)絡化辦公的人員更是少之又少；信息技術手段普及使用率不高，日常臺賬記錄和上報都是駐村干部和村干部在執(zhí)行，基于技術手段的信息流受到人為因素干擾，信息真實性大打折扣。

可見，差距的根源在于每個環(huán)節(jié)的運行在理論上都需要一個技術支撐，通過技術運用實現(xiàn)環(huán)節(jié)之間的信息流動。但西藏鄉(xiāng)村的實際情況在于縣級財政的自身實力有限，縣、鄉(xiāng)、村專業(yè)人員缺乏，信息化技術水平低，就目前情況看，人、財、技術這些支撐平臺運行的核心要素難以完全達到設計要求，導致各環(huán)節(jié)在真正運行中難以達到預期效果。

(二)鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作人員工作方式單一，工作效率低

網(wǎng)格工作機制雖然設計精細，但支配機制運行的人，如果不能發(fā)揮主觀能動性，就無法達到預期設計目標。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作機制主要由聯(lián)戶單元、雙聯(lián)戶長、村兩委班子、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)派出所組成。其中聯(lián)戶單元人員與雙聯(lián)戶長發(fā)揮作用的實際情況與預期設計存在差距，未能達到精細化治理對治理主體在法律知識、服務意識等方面的要求，一定程度上影響了網(wǎng)格工作的有效性。

以L市M縣R鄉(xiāng)調(diào)研結果為例，該鄉(xiāng)網(wǎng)格服務團隊分網(wǎng)格核心團隊和網(wǎng)格輔助團隊兩部分。核心團隊主要由1—2名鄉(xiāng)干部、各村第一書記和網(wǎng)格格長組成，負責走訪群眾、收集民情、召開例會、解決基本訴求等職責。輔助團隊由黨小組長、聯(lián)戶代表組成，負責信息收集、發(fā)現(xiàn)問題等職責?，F(xiàn)實情況是黨小組成員、聯(lián)戶代表等對信息收集缺乏主動作為，無法以服務精神、大局意識開展工作，部分人員存在惰性行為、懶政現(xiàn)象。在解決問題時，有些人遇到不是自己責任領域的事就不管，存在推卸責任等現(xiàn)象，導致訴求渠道不暢。

(三)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化體制機制不完善

“雙聯(lián)戶”績效考核以信息化績效考核辦法為基本手段，初衷是為了提高綜治信息系統(tǒng)的應用效率，提高聯(lián)戶代表的工作積極性，但這種基于信息平臺的考核模式在現(xiàn)實中極易產(chǎn)生形式化問題。L市M縣R鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些聯(lián)戶代表將每日下午某個時間作為微信平臺報平安操作的固定時間，以此為職責核心，反而忽略了日常職責的具體落實。

考核獎勵機制中，聯(lián)戶代表通過宣傳員、治安員、信息員、調(diào)解員、申報員、幫教員、監(jiān)督員、聯(lián)絡員等職責的劃分，實行分類積分制，按不同分值區(qū)間考評出差、一般、較好、優(yōu)秀四個等級，以此為依據(jù)發(fā)放當月補助，每個等級補助差額在100元。這種獎勵區(qū)分幅度過小，大多數(shù)聯(lián)戶代表表示沒什么差別，即使認真努力工作也感受不到額外的自豪與滿足。在自治區(qū)級、市級、縣級等的不同層次評獎中，最引人注目的是學生高考加分優(yōu)惠政策，這在一定程度上提升了聯(lián)戶代表的工作積極性。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些聯(lián)戶代表短期表現(xiàn)積極，只為了孩子考學加分，發(fā)自內(nèi)心的積極性和主動性不高。

(四)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化權責界定模糊

在鄉(xiāng)村“雙聯(lián)戶”工作制度安排中，對聯(lián)戶代表的職責要求集中在以下幾個方面，依據(jù)上級部署開展排查與宣傳，收集新情況向上級聯(lián)絡人報告，承擔鄉(xiāng)或村交辦的其他工作。這些職責要求中缺乏現(xiàn)場解決問題的細則說明與權責界定，使“雙聯(lián)戶”的實際實施充滿行政色彩，“任務感”較強。L市M縣R鄉(xiāng)調(diào)研訪談表明，遇到問題時，大多數(shù)情況下由一級網(wǎng)格(鄉(xiāng)政府)處理，二級網(wǎng)格(村級)視情況邊處理邊匯報，三級網(wǎng)格(組級)則主要負責信息收集和上報(西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理具體工作流程見圖2)，不涉及問題解決有關事項。處于三級位置的雙聯(lián)戶和組長在收集信息時，即使遇到能及時解決的問題，也無法確定自身是否有權限或職責去解決。

圖2：西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化工作流程

(五)鄉(xiāng)村村委網(wǎng)格化配套工作制度貫徹落實不到位

西藏的網(wǎng)格化治理總體方案中安排了村(居)委會相應的配套工作制度，主要包括負責“先進雙聯(lián)戶”的創(chuàng)建評選工作、設立便民服務點并利用宣傳工作點、開展民族團結移風易俗等社會主義精神文明建設活動、做好綜治防范以及重點人員幫教等社會管理工作等。實際情況顯示，城鎮(zhèn)居委會的配套工作制度落實較為全面有力，相比之下，鄉(xiāng)村村委會的配套工作制度貫徹落實不到位，其中便民服務點的設立與利用差距最大，鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟、殘疾人保障、婦女兒童合法權益保護等社會服務工作以及各種形式的社會主義精神文明建設活動，基本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作的序列中完成，村級治理主體對此缺乏自覺關注，進而影響聯(lián)戶代表對聯(lián)系群眾、服務群眾的認知，將自身職責狹隘地理解為由警務室牽頭的治安聯(lián)防巡邏。

四、完善西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的建議

黨的十八屆五中全會提出要加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，以解決一些地方治理實踐中存在的重管控輕治理、重政府輕社會、重大概輕細節(jié)等問題[20]；黨的十九大報告在闡述打造共建共治共享社會治理格局時，也強調(diào)要推動社會治理重心向基層下移，實現(xiàn)社會矛盾的基層化解決與精細化治理。構建精細化社會治理新模式，處理好不同治理主體之間的關系，并以信息化技術推進社會治理的精細化[21]，是解決好當前我國社會治理突出問題的三個著力點，這三個著力點講求的是制度、人、技術三者的互相融合、彼此助推，在合理的制度框架下，盡可能地發(fā)揮人的自覺性，加上技術手段的適當運用，達到治理目標。西藏鄉(xiāng)村社會治理精細化是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要在精細化理念指導下，結合自上而下的行政動員，以及自下而上的群眾訴求，實現(xiàn)政府行政管理與村民自治的有機銜接，通過服務為先的治理理念、治理主體的多元化和協(xié)同化、治理手段的數(shù)字化和智能化、治理標準的規(guī)范化[17]等，不斷完善西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理的機制與運作，能為西藏鄉(xiāng)村治理提供堅實的制度保障和廣闊的自發(fā)空間。

(一)從實際出發(fā)，加強鄉(xiāng)村網(wǎng)格機制建設

對于網(wǎng)格機制的完善，國內(nèi)其他省區(qū)已有很多成熟的經(jīng)驗，各地根據(jù)地域、經(jīng)濟、社會問題等不同情況創(chuàng)新了不同網(wǎng)格化治理模式，如江西省南昌市南昌縣建立了“定點、定人、定時，定責”的“四定”模式，模式依托“人、地、事、物、組織”五大要素，規(guī)模適度，無縫覆蓋，圈定“責任田”，銜接各領域，并根據(jù)社會矛盾的多少、工作任務的輕重等因素，將所有網(wǎng)格進一步劃分為重點網(wǎng)格、一般網(wǎng)格兩個類別[22]。西藏鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作機制在建成后經(jīng)歷了幾年的實踐，哪些是好的模式值得保留，哪些方面存在不貼合實際的情況，應及時做好總結整理，根據(jù)西藏鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，及時調(diào)整完善鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作機制。其中要特別注重完善鄉(xiāng)村網(wǎng)格組織建設，切實拓寬群眾的利益訴求渠道，保障暢通，力求對群眾訴求的行政解決快速而有效。為努力實現(xiàn)防治結合，小事不出村、大事不出鄉(xiāng)的目標，需建立結構合理、職責清晰、獎懲分明、規(guī)范治理、協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)格組織體系，結合西藏鄉(xiāng)村實際情況，發(fā)展人的主動優(yōu)勢，補齊人才與信息短板。規(guī)范三級網(wǎng)格治理工作流程，明確各層級職責細則，提升上下聯(lián)動的效率，重視民情日志、管控人員、糾紛調(diào)解以及每級網(wǎng)格臺賬的建立，從組—村—鄉(xiāng)形成規(guī)范化的收集—上報—分流—交辦—反饋—辦結的工作流程，注重建檔、歸檔、存檔。明晰每個網(wǎng)格長的治理責任和范圍，強化履職，確保網(wǎng)格長知道什么事件該盡力處理，什么事件該上報處理，避免“意思一下”、反正要交給上級解決的懶政思想。完善的網(wǎng)格機制還應注重多部門的協(xié)調(diào)配合，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與公安、交通、食品安檢等部門之間資源共享、共同治理的平臺。

(二)加強人才隊伍建設，提高鄉(xiāng)村網(wǎng)格工作人員各項能力

網(wǎng)格工作人員的能力對事件的處理、工作效率起著關鍵性作用，要加強業(yè)務、信息技能的培訓，以培訓促提升，整體性地提高網(wǎng)格工作人員綜合素質(zhì)、政治覺悟和服務意識。建立完整的培訓體系，通過培訓、考核、繼續(xù)教育、中期檢查等方式全面掌握每級網(wǎng)格治理主體的能力狀況，定期開展普遍性、針對性兩種模式的培訓。豐富培訓內(nèi)容，把法律知識、國家政策、政治思想、專業(yè)技能等納入培訓知識點，參照大學上課模式分為公共課和選修課兩類，集中強化學習，同時針對村組干部文化程度低等問題，繼續(xù)深入開展夜校教育。拓寬學習人員范圍，把有覺悟、服務意識強的村民納入到學習培訓對象中，重點培養(yǎng)思想積極、執(zhí)行力強的村民代表和先進帶頭人。促使培訓方式多元化，除了組團式上課方式、宣講方式外，組織開展趣味知識競賽活動、田園交流學習、以點帶面口口相傳式學習、內(nèi)地參觀學習等多元化學習方式，提高網(wǎng)格工作人員參與培訓的積極性。

(三)完善獎懲機制，發(fā)揮“縱向到底”的作用

“雙聯(lián)戶”在鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理中具有基礎性作用，是最貼近廣大人民群眾的，也是廣大人民群眾反映訴求的最直接渠道，要以更具吸引力的獎勵機制切實解決聯(lián)戶級的網(wǎng)格工作人員“等、靠、要”思想以及執(zhí)行網(wǎng)格化工作缺乏積極性等突出問題，真正實現(xiàn)網(wǎng)格治理的“縱向到底”。明確獎懲制度，根據(jù)評價等級進行獎勵，同時配設相應的懲罰機制，取消兩年內(nèi)績效考核不合格撤銷職務的一刀切式做法，在建立獎懲機制時要注重民眾意愿與滿意度調(diào)查，把人民群眾滿意度納入獎懲機制。針對目前獎懲機制設置不合理、刺激力度不大、有些獎勵措施容易造成聯(lián)戶網(wǎng)格人員工作目的不純的問題，要著力構建相對平衡的獎懲機制，加強優(yōu)秀工作者的獎勵力度，相應增強懲罰機制的威懾力。如補助核發(fā)機制中，每年根據(jù)績效考核的結果，按照優(yōu)秀、合格、不合格三個等次實行以獎代補的獎勵措施，扣除不合格者補助，作為優(yōu)秀者的獎勵。適當增加自治區(qū)級、市級、縣級的優(yōu)秀名額，降低高考加分分值，保證高考的相對公平性。補充群眾滿意度作為考評指標及獎懲依據(jù)，對網(wǎng)格化治理實效具有顯著效果。以上海市N縣的考核制度為例，上海市N縣的考核制度建立了區(qū)域及崗位“兩結合”的評價標準，日?？己伺c年度考核相結合的考核體系，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、縣直部門與群眾評價共同構成的考核方式，對工作存在問題及群眾滿意度不高的工作人員，添加追究責任細則，有效地提升了網(wǎng)格工作人員的責任感[23]。

(四)提升鄉(xiāng)村數(shù)字化精細治理水平，打造智慧鄉(xiāng)村

智慧鄉(xiāng)村，雖然目前還沒有一個明確的、被廣泛認可的定義[24]，但依據(jù)“智慧地球”“智慧城市”的理論研究與實踐探索，可將其理解為信息技術在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村社會治理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護等方面的廣泛運用，創(chuàng)造性地解決鄉(xiāng)村面臨的矛盾與問題。智慧鄉(xiāng)村概念在社會治理領域的運用，就是以數(shù)字化技術提升精細治理水平，促進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。西藏鄉(xiāng)村社會同國內(nèi)其他省區(qū)鄉(xiāng)村一樣，面臨著社會轉(zhuǎn)型的快速變遷。傳統(tǒng)的社會治理模式已滿足不了人民群眾對社會治理多元化、多變性的需求，在推進治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設的大環(huán)境下，亟需打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會治理模式，建立鄉(xiāng)村網(wǎng)絡化治理、信息化治理。根據(jù)西藏鄉(xiāng)村信息技術基礎差、人口居住分散等特點，在西藏智慧鄉(xiāng)村的打造過程中，應著重加強基礎設施建設，克服、解決村組通電難、電壓不穩(wěn)、網(wǎng)絡信號不強等基礎性問題，爭取把有條件并入國家電網(wǎng)的地區(qū)并入到國家電網(wǎng)中，無條件并入的地方通過小型水電站、太陽能電站等解決通電問題，努力為鄉(xiāng)村信息化治理打好基礎。充分發(fā)揮自媒體平臺功能，以“雙聯(lián)戶”為一單元格在信息媒體中介上建立聯(lián)絡小組，方便群眾反映問題、接收上級發(fā)布通知等。同時開拓縣鄉(xiāng)級電話熱線、短信編輯、公眾號平臺等多樣化治理渠道，實現(xiàn)“粗放機械式治理”向“靈活精細式治理”[25]轉(zhuǎn)變。引進專業(yè)信息技術人才，著力解決鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺建設與維護問題，建立“一口受理”、多部門協(xié)作的共建共治共享信息處理平臺，使群眾少跑冤枉路，提高辦事效率。通過信息數(shù)據(jù)的歸檔調(diào)度工作，分析數(shù)據(jù)的發(fā)生緣由，提高問題預測能力，在出現(xiàn)問題的臨界點之前，及時將問題解除在萌芽狀態(tài)，防治結合，建設平安鄉(xiāng)村、平安西藏。